規(guī)劃水資源論證現(xiàn)狀問題探討及對策研究

楊 博, 閆佳偉,王紅瑞,趙 勇

(1.北京師范大學 水科學研究院/城市水循環(huán)與海綿城市技術北京市重點實驗室,北京 100875;2.中國水利水電科學研究院 流域水循環(huán)模擬與調(diào)控國家重點實驗室,北京 100038)

作為人類文明的起源,水資源是我們生存和發(fā)展的根本,與社會進步、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)保護等各個方面息息相關[1]。“水多、水少、水臟、水渾”等傳統(tǒng)水問題和城鎮(zhèn)化背景下水環(huán)境惡化、新型水污染及粗放型水資源開發(fā)利用模式下水資源承載力不足等新的水問題嚴重的制約了我國社會經(jīng)濟的發(fā)展[2]。2011年,中央水利工作會議明確要求實施最嚴格的水資源管理制度,2012年,國務院發(fā)布了《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》,對實施最嚴格的水資源管理制度工作提出了全面部署及具體安排[3]。基于上述情況,開展水資源論證工作,針對水資源利用的合理性進行分析論證具有重要的意義。

規(guī)劃水資源論證是指“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃的編制、重大建設項目的布局,應當與當?shù)厮Y源條件和防洪要求相適應,并進行科學論證”。它與建設項目水資源論證不同,建設項目水資源論證針對某個單一項目的取用水問題展開,目標比較單一;規(guī)劃水資源論證則實現(xiàn)了論證項目從“點”層面的論證向區(qū)域宏觀層面論證的轉(zhuǎn)變,充分考慮各個單一論證項目對區(qū)域生態(tài)的疊加影響,對水資源的開發(fā)利用從源頭上進行控制,保證水資源的合理利用,提高利用效率,真正實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域水資源承載能力相適應的目標[4]。

1 規(guī)劃水資源論證的必要性

面對我國嚴峻的水安全形勢,2015年在中央財經(jīng)領導小組第九次會議時,習總書記提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”十六字治水方針,其中“空間均衡、系統(tǒng)治理”突出了規(guī)劃層面治水、用水的重要性,規(guī)劃水資源論證對實現(xiàn)資源區(qū)域均衡利用有著重要的意義。

1.1 落實水資源管理相關的政策法規(guī)

隨著以“三條紅線”與“四項制度”為核心的最嚴格水管理制度的出臺,規(guī)劃水資源論證再次被各級政府、流域機構加以重視。積極開展規(guī)劃水資源論證相關工作是落實最嚴格水資源管理制度的重要舉措之一,也是各級水行政主管部門的一項重要工作。2010年,水利部出臺了《關于開展規(guī)劃水資源論證試點工作的通知》,要本著從簡單到復雜,逐步完善的原則開展規(guī)劃水資源論證試點工作,江蘇、貴州等部分省市相繼開展了相關工作;中共中央、國務院于2015年出臺的《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》中也提及要“建立健全規(guī)劃和建設項目水資源論證制度”;黨的十九大報告明確提出了“堅持人與自然和諧共生”,在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上,習總書記強調(diào)了以水而定、量水而行,規(guī)劃水資源論證工作的開展正是貫徹落實各項政策法規(guī)的具體體現(xiàn),意義重大。

1.2 保障社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展

城市的發(fā)展要與當?shù)厮Y源承載力相匹配,黨的十八大報告指出,堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。在前期的發(fā)展過程中,由于對區(qū)域水資源的有效利用不足,發(fā)展嚴重受到水資源的制約。黨的十九大提出以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局,在新時期的發(fā)展階段中,要汲取前一階段發(fā)展的不足,正確把握城鎮(zhèn)的功能定位、產(chǎn)業(yè)布局等,通過規(guī)劃水資源論證實現(xiàn)水資源的有效配置,從水資源配置的角度來看待城市及區(qū)域的發(fā)展[5-6],真正實現(xiàn)以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn),保障社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展[7]。

1.3 提高重大規(guī)劃編制的科學性

國家和地區(qū)的各項規(guī)劃的編制要保證其合理性、可持續(xù)性,必須對規(guī)劃區(qū)內(nèi)的水資源條件進行詳細分析,以“三條紅線”和“四項制度”為準則,具體分析生活、生產(chǎn)、生態(tài)等各方面對水資源的需求,減少不合理的用水需求,適時對產(chǎn)業(yè)布局,經(jīng)濟結(jié)構進行合理的調(diào)整。在編制國家層面的相關規(guī)劃時,要充分考慮水資源的時空分布,對不同地區(qū)短期及長期的水量進行科學預測,最大程度上保證重大規(guī)劃編制的科學性。

2 規(guī)劃水資源論證相關主體

規(guī)劃水資源論證工作涉及多方面的主體,本文關于主體關系的探討主要針對業(yè)主單位報告編制單位和審批單位三者展開討論。

2.1 規(guī)劃水資源論證業(yè)主單位

規(guī)劃水資源論證的業(yè)主單位屬于項目承擔方,對項目區(qū)情況有比較全面的了解,掌握了項目區(qū)初始的第一手材料,對項目規(guī)劃提出要求[8]。項目進行前期業(yè)主單位有必要向編制單位和審批單位提供真實完整的信息,并協(xié)同報告編制單位進行項目區(qū)實地考察,后期配合審查單位一起進行報告的審批工作,為報告編制工作順利進行提供便利。對于業(yè)主單位來說規(guī)劃水資源論證報告是其項目申報所必須的文件。業(yè)主單位的最終目標是報告能夠通過審批,在能夠順利通過審批的前提下,要盡可能的加快報告的編制進度,縮短報告審批時間。從內(nèi)容上說,業(yè)主單位希望規(guī)劃水資源論證在符合申報條件的基礎上,能夠做到符合項目區(qū)的總體規(guī)劃,可以為下位規(guī)劃提供便利。

2.2 規(guī)劃水資源論證報告編制單位

報告編制單位是指具有水資源論證資質(zhì),擁有專業(yè)報告編制人員的第三方機構。編制單位通過投標方式承擔規(guī)劃水資源論證項目。編制單位服務于業(yè)主單位,是業(yè)主和審批單位之間的橋梁。報告編制單位從業(yè)主單位取得項目區(qū)的基本情況和原始資料,依據(jù)相關法律法規(guī)運用自己的專業(yè)知識對項目區(qū)的水資源情況進行評價分析,論證項目地塊或區(qū)域的水資源、供水、排水、河道、水土保持等水務基礎設施條件對地塊其他規(guī)劃指標或內(nèi)容的約束因素和保障能力;論證地塊規(guī)劃有關內(nèi)容與水務政策法規(guī)及其他相關規(guī)劃的協(xié)調(diào)性,綜合分析規(guī)劃實施可能產(chǎn)生的影響,并對規(guī)劃編制或?qū)嵤┨岢鼍唧w意見。

作為業(yè)主單位和審批單位的橋梁,編制單位要與審批單位進行及時和全面的溝通和交流,結(jié)合項目區(qū)具體情況和政策法規(guī)的要求做好論證的準備工作。編制單位要認真學習領悟各類規(guī)劃水資源論證的技術要求文件,提高自身編制水平,同時也要提高自身的責任感,加強學習和人員培養(yǎng),增強對報告本身負責的意識。在保證規(guī)劃水資源論證報告科學性、合理性、可行性的前提下加快工作效率,縮短項目工期。

2.3 規(guī)劃水資源論證審批單位

規(guī)劃水資源論證的審批工作由同級的水行政主管部門負責,審批單位組織相關領域?qū)＜覍蟾娴目茖W性、合理性、可行性提出總體評價和修改意見。規(guī)劃水資源論證的審批通過意味著對報告中取水可行性、供水可靠性、水源配置方案合理性、供水應急預案可行性及退水在項目區(qū)接納范圍的認可。作為規(guī)劃水資源論證工作的最后一道關卡,審查工作要以法律、法規(guī)作為評判的標準,項目區(qū)的情況要以有法律效力的文件作為論證依據(jù),注意報告所涉及的規(guī)劃的時效性、有效性,注意報告內(nèi)容的一致性和本身的閉合性,做好報告和區(qū)域、流域、行業(yè)規(guī)劃的銜接工作。

項目初期審批單位要按照政府及相關部門有關文件要求,針對新編控規(guī)和控規(guī)調(diào)整項目,對規(guī)劃參數(shù)合理性及是否需開展規(guī)劃水資源論證工作提出意見、建議。在報告審查期間認真聽取業(yè)主單位關于項目區(qū)的情況介紹,針對項目特點提出指導意見,評審單位要加強與報告編制單位的前期聯(lián)系,針對不同項目的特性,給予規(guī)劃水資源論證報告的技術指導工作。

圖1 規(guī)劃水資源論證各主體之間的關系Fig.1 Relationship among different subjects of planning water resources argumentation

3 規(guī)劃水資源論證的現(xiàn)狀和問題

按照應用范圍的大小,規(guī)劃水資源論證主要可以分為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃水資源論證、城市總體規(guī)劃水資源論證、重大建設項目布局規(guī)劃水資源論證、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃水資源論證、開發(fā)區(qū)規(guī)劃水資源論證、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃水資源論證等。近年來,隨著城鎮(zhèn)化建設的快速推進,城市總體規(guī)劃水資源論證、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃水資源論證得到了快速的發(fā)展[9]。但不可否認的是,規(guī)劃水資源論證在快速發(fā)展的同時,也存在諸如法律體系不完善握、技術體系有欠缺、項目開展難度大、審查審批體系待提高等問題。

3.1 法律體系不完善

規(guī)劃水資源論證工作是建設項目水資源論證的基礎上提升而來的,是政府從源頭對水資源開發(fā)利用進行管理,提高水資源利用效率,恢復項目區(qū)水生態(tài)環(huán)境的必然要求,屬于國民經(jīng)濟綜合規(guī)劃的一個重要組成部分,需要有相關政策給與支持和保障[10]。現(xiàn)階段我們還沒有專門針對規(guī)劃水資源論證的法律法規(guī),上位法律《中華人民共和國水法》和相關文件《關于開展規(guī)劃水資源論證試點工作的通知》有規(guī)劃水資源論證的相關表述,但缺少對于規(guī)劃水資源論證的定義及工作具體內(nèi)容、介入時機等的界定,導致規(guī)劃水資源論證的介入剛性不夠,規(guī)劃水資源論證不能同整體規(guī)劃同時開展,使得規(guī)劃水資源論證的效力下降,不能充分發(fā)揮規(guī)劃水資源論證“源頭控制”的功效[11];下位具體法律中關于取用水的規(guī)定只停留在了單個建設項目層面,沒有具體明確的法律規(guī)定,為規(guī)劃水資源論證工作的開展造成了很大的困難[12]。

3.2 技術體系有欠缺

黨的十九大報告把把水利擺在九大基礎設施網(wǎng)絡建設之首。規(guī)劃水資源論證必須同“三條紅線”相結(jié)合,解決目前水資源不合理開發(fā)、低效率使用、不安全排污方面的問題。為了實現(xiàn)上述功能,規(guī)劃水資源論證必須要有明確的論證內(nèi)容、界定清晰的論證對象和科學合理的論證深度,但是現(xiàn)階段的《規(guī)劃水資源論證(試點)技術要求(試行)》尚不能滿足當前需要,相關技術標準仍需要進一步完善[5,13-14]。從內(nèi)容上看規(guī)劃水資源論證首先需要對項目區(qū)的水資源開發(fā)利用潛力進行分析,其次是根據(jù)規(guī)劃對項目區(qū)的需水要求的合理性進行分析,再次規(guī)劃水資源論證需要綜合分析項目區(qū)的納污能力,保證項目區(qū)的排污量在可接受的范圍之內(nèi),最后,規(guī)劃水資源論證需要立足全面考慮規(guī)劃對區(qū)域生態(tài)的整體影響[15]。目前的規(guī)劃水資源論證技術標準相對較為簡單,部分指標難以操作,不能完全作為論證工作的權威依據(jù)。規(guī)劃水資源論證的技術標準建設應該立足于規(guī)劃水資源論證的主要內(nèi)容,充分發(fā)揮技術標準本身的特點,對規(guī)劃水資源論證的編制工作起到規(guī)范作用,對規(guī)劃水資源論證的后期評估起到約束作用。

3.3 專業(yè)人才缺口大

規(guī)劃是對未來的預期,規(guī)劃水資源論證從其本身來說具有很大的不確定性,這其中包含了論證項目區(qū)本身社會經(jīng)濟、自然環(huán)境和政策安排的不確定性;項目區(qū)水資源系統(tǒng)本身的不確定性,包括對需水量的預算等;論證過程資料的不確定性和宏觀考慮資源、生態(tài)、環(huán)境、社會、經(jīng)濟多方面關聯(lián)影響所導致的不確定性。眾多不確定性涉及到多學科的交叉,這就要求報告編制人員不僅需要熟練掌握水文專業(yè)知識,還需要在其他學科方面有較為全面的了解,能夠切實做到綜合考慮,融會貫通,發(fā)揮規(guī)劃水資源論證的實際效力。目前國家并未有規(guī)劃水資源論證項目從業(yè)人員的相關認證,從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊,難以保證規(guī)劃水資源論證報告的科學性、真實性和合理性。

3.4 全過程控制待提高

現(xiàn)階段規(guī)劃水資源論證項目主要由各水行政主管部門進行招標、審查、審批等事宜。在現(xiàn)今工作開展過程當中,部分水行政主管部門在招投標過程中對相關中標公司的資質(zhì)審查不夠嚴格;部分相關行政機構配合不緊密,如不配合提供相關資料等;審查過程中存在聘請評審不專業(yè),導致后期建設項目出現(xiàn)不足時難修正[16-17];規(guī)劃水資源論證項目完成后,不開展經(jīng)驗總結(jié)工作,導致不同工作開展過程中類似問題反復出現(xiàn)。規(guī)劃水資源論證全過程任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都不利于規(guī)劃水資源論證工作的開展,對規(guī)劃水資源論證工作的合理性產(chǎn)生不利影響。

4 推動規(guī)劃水資源論證工作的對策

加強規(guī)劃水資源論證工作,是落實最嚴格水資源管理制度,統(tǒng)籌規(guī)劃、合理利用、優(yōu)化配置水資源,加強水資源用途管制的重要措施,是合理確定城市和經(jīng)濟規(guī)模,避免盲目擴張,保障區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要手段。根據(jù)工作實際和目前水資源管理工作中出現(xiàn)的問題,現(xiàn)就做好規(guī)劃水資源論證工作淺談幾點看法。

4.1 完善法律法規(guī)

完善規(guī)劃水資源論證的相關法律體系,首先要以上位法律《中華人民共和國水法》及相關文件《關于開展規(guī)劃水資源論證試點工作的通知》等為框架,在對上位法律對規(guī)劃水資源論證的定義及工作具體內(nèi)容的界定之后,出臺類似于《取水許可管理辦法》等法規(guī)條例,如《規(guī)劃水資源論證管理辦法》,從流域或者地區(qū)水資源承載力及各相關工程的整體協(xié)調(diào)關系進行規(guī)劃分析,豐富和完善行業(yè)或地區(qū)等宏觀規(guī)劃內(nèi)容,確立宏觀規(guī)劃中與水資源相關的供、用、耗、排等不同環(huán)節(jié)的細則。此外,還要對規(guī)劃水資源論證的介入時機、審查、管理、公布、罰則等進行明確的規(guī)定。

圖2 推動規(guī)劃水資源論證工作的法律體系完善方式Fig.2 The legal system to promote the planning water resources argumentation

4.2 健全技術體系

規(guī)劃水資源論證工作技術層面指導應以建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會為目標,以協(xié)調(diào)規(guī)劃經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源可持續(xù)利用的關系為重點,以落實最嚴格水資源管理制度的要求為指導,針對不同規(guī)劃類型健全相應的技術體系。如前文所說,按照應用范圍的大小,規(guī)劃水資源論證主要可以分為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃水資源論證、城市總體規(guī)劃水資源論證、重大建設項目布局規(guī)劃水資源論證等六種主要類型。不同類型的規(guī)劃項目特點不同,現(xiàn)階段的主管部門、水資源開發(fā)利用影響、論證所參照的基礎和評判的依據(jù)等也不相同,這就導致了不同類型的規(guī)劃水資源論證在內(nèi)容和重點上也存在差異。如國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃水資源論證應以流域和地區(qū)水資源的綜合協(xié)調(diào)性為重點,城市總體規(guī)劃水資源論證則應以城市用水指標等的合理性為重點,重大建設項目布局規(guī)劃水資源論證則應以對水資源承載力評判為重點,工業(yè)園區(qū)規(guī)劃水資源論證則應該以不同行業(yè)做不同的重點規(guī)劃,如礦區(qū)工業(yè)園區(qū)水資源規(guī)劃論證則要以地下水系統(tǒng)的整體性、疏干礦井水的利用等為重點[18],沿海大型鋼鐵生產(chǎn)工業(yè)園區(qū)則要考慮海水直接利用與淡化海水利用等。因此,在下一步的工作中,要會根據(jù)不同的行業(yè)和項目特點,按照不同的規(guī)劃水資源論證類型來編制相關技術要求或?qū)t,或在相關技術或?qū)t中將這些內(nèi)容加以細化,以提高可操作性。

圖3 推動規(guī)劃水資源論證工作的技術體系加強方式Fig.3 Strengthening the technical system for planning water resources argumentation

4.3 加大專業(yè)人才培養(yǎng)

培養(yǎng)規(guī)劃水資源論證的專業(yè)人才是做好規(guī)劃水資源論證的必要保障。在現(xiàn)行情況下,主要要加強以下幾類人才的培養(yǎng):一是行政管理人才,行政管理部門制定的合理性強,可行性高的政策是規(guī)劃水資源論證工作能夠順利進行的保障;二是規(guī)劃水資源論證從業(yè)人才,報告編制人員的水平直接影響了報告的完成進度和質(zhì)量,是規(guī)劃水資源論證報告的科學性、真實性和合理性最直接的影響因素;三是評審專家人才,評審專家的專業(yè)水平,綜合分析能力是規(guī)劃水資源論證工作最重要的技術權威。水行政主管部門的管理人員、規(guī)劃水資源論證從業(yè)人員和專家隊伍共同搭建規(guī)劃水資源論證人才隊伍。加快人才隊伍的建設首先要加大篩選范圍,從全國范圍內(nèi),選拔優(yōu)秀的管理人才,從業(yè)人才和專家隊伍;其次要加強規(guī)劃水資源論證培訓工作,根據(jù)不同的對象設計不同的培訓內(nèi)容,有區(qū)別的對規(guī)劃水資源論證管理人員、從業(yè)人員和評審專家三支隊伍進行培訓,水利部、流域機構及相關地市分層次、有重點、有計劃地舉辦專題培訓班,提高人才隊伍的整體能力,進而保證水資源論證報告的科學性、真實性和合理性。

4.4 提高全過程控制

規(guī)劃水資源論證工作想要真正實現(xiàn)其功效,其全過程控制體系的每一個環(huán)節(jié)都必須有所保障。首先,在規(guī)劃水資源論證之前,要做好競標公司的遴選,嚴格審核資質(zhì),并且做到整個過程公平、公正、公開,并且要有足夠的資金保障規(guī)劃水資源論證項目的順利開展;其次,各行政部門之間可以由政府牽頭,加強信息溝通,全力保障規(guī)劃水資源論證工作的開展;再者,水行政主管部門要建立規(guī)劃水資源論證工作的評審專家?guī)?要保證專家的專業(yè)性;最后,在規(guī)劃水資源論證工作結(jié)束后,要及時進行經(jīng)驗總結(jié),推動后續(xù)工作在較高的水平上開展。

圖4 推動規(guī)劃水資源論證工作的人才培養(yǎng)框架Fig.4 Talent development framework to promote planning water resources argumentation

5 結(jié) 語

規(guī)劃水資源論證是前置的論證,對水資源利用總量,開發(fā)效率和開發(fā)方式等作出前瞻性的分析。本文就現(xiàn)階段規(guī)劃水資源論證工作開展的必要性、規(guī)劃水資源論證的相關主體、存在的問題進行了深入的分析,并結(jié)合問題針對性的提出了可操作性的建議,可供國家或不同地區(qū)在開展規(guī)劃水資源論證工作時進行參考。只有做好規(guī)劃水資源論證工作,才能實現(xiàn)新時期水資源有序開發(fā)、合理利用,促進水生態(tài)恢復,滿足新時代生態(tài)文明建設的要求!.