四中全會：制度建設的頂層設計

徐天

剛剛閉幕的十九屆四中全會聚焦了一個重大的主題——制度建設。

為期四天的會議審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。

《決定》總結了中國特色社會主義制度建設的歷史性成就，概括了中國特色社會主義制度和國家治理體系的顯著優勢，明確了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體要求、總體目標和重點任務。

用一次中央全會專門研究國家制度和國家治理問題并作出決定，這在中共歷史上還是第一次。

輿論認為，隨著四中全會精神的貫徹落實，必將對推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型、把制度優勢更好轉化為國家治理優勢，產生重大而深遠的影響。

回答重大政治問題

與中共以往歷屆全會的主題相比，此次全會的主題——堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化——無疑更加宏大。

11月1日，會議閉幕后的第二天，中宣部分管日常工作的副部長、中央政策研究室副主任王曉暉在中宣部舉行的四中全會新聞發布會上指出，中央決定用一次全會就這個重大問題進行研究，是從政治上、全局上、戰略上全面考量，立足當前、著眼長遠作出的重大決策。

他強調，這次會議主題重大、事關根本，是關系黨和國家事業興旺發達、國家長治久安、人民幸福安康的重大問題。

“我覺得四中全會的成果在制度建設上是集中總結了長期制度建設的成功經驗，在制度建設上是一個大的集成、大的推進。哪些好的制度要長期堅持，要鞏固，哪些方面還是短板，還有不足，要繼續努力，這都說清楚了?！敝醒朦h校（國家行政學院）副校長謝春濤說：“這次四中全會在制度建設上有著里程碑的作用。”

全會最重要的成果是審議通過了《決定》。王曉暉說，《決定》最大的歷史貢獻是全面回答了在我國國家制度和國家治理上，應該“堅持和鞏固什么、完善和發展什么”這個重大政治問題。

習近平、李克強、栗戰書、汪洋、王滬寧、趙樂際、韓正等在中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議主席臺上。圖/新華

“這個《決定》反映和總結了我們黨執政70年來制度建設一系列的經驗和規律性做法，在這基礎上面向未來30年，我們的制度體系如何進一步完善和發展。”中國社科院馬克思主義研究院副院長辛向陽說：“這個《決定》的意義就在于，它不僅是考慮了現實要解決的制度面向的問題，更重要的是從歷史的經驗中得出規律性的一些結果;再一個就是面向未來要解決中華民族偉大復興中遇到的很多風險和挑戰，一定要著力于制度的建設。”

完善和發展中國特色社會主義制度，以及推進國家治理體系和治理能力現代化，是2013年11月中共十八屆三中全會為全面深化改革定下的總目標。

有輿論將國家治理體系和治理能力現代化解讀為繼農業、工業、科技和國防四個現代化之后，中共提出的“第五個現代化”。不同的是，前四個現代化主要在物質或生產力層面，“第五個現代化”則是強調制度或生產關系層面。

經過改革開放40多年的高速發展，中國在物質或生產力層面的巨大進步舉世矚目。有分析認為，在生產力和人民生活水平獲得巨大提升之后，中共開始通過推進國家治理體系和治理能力現代化，進一步解放和發展生產力。同時，證明中國特色的政治、經濟和社會制度是可以達成現代化目標的一種模式。

十八屆三中全會圍繞完善和發展中國特色社會主義制度，以及推進國家治理體系和治理能力現代化這個總目標提出336項重點改革任務，此次全會又作出了許多新的部署和新的安排，對這個總目標進行了深化和展開。

但相較于十八屆三中全會提出多項深化改革的具體措施，十九屆四中全會公報更多是大方向的原則性表述，通過列舉政治、經濟、文化、社會、軍事、生態、外交等多領域必須推行的舉措，闡述提升治理體系和治理能力的路徑，并肯定中國特色社會主義制度的優勢。

制度、治理與能力

此次全會首先闡明了“中國特色社會主義制度”與“國家治理體系和治理能力”兩者之間的關系。會議提出，中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現。

不難看出，中國特色社會主義制度是一個總括性的概念，治理體系則是一個系統，由多方面的制度組成，而治理能力則是制度在運行中的表現。

華中科技大學國家治理研究院院長歐陽康認為，推進國家治理體系和治理能力現代化，與堅持和完善中國特色社會主義制度是一體的，“推進國家治理體系和治理能力現代化涉及思想理念、制度體系、法律規章、實施路徑、干部隊伍等諸多方面，從而可以進一步推動中國特色社會主義制度走向現代化”。

中國（海南）改革發展研究院院長遲福林表示，制度更加成熟、更加定型，是國家治理體系和治理能力現代化的重要基礎，沒有制度的不斷改革與完善，我國現行國家治理體系中存在的問題很難得到有效處理，治理能力也無法得到有效改善。

與此同時，國家治理體系和治理能力又是一個相輔相成的有機整體。

“國家治理體系是在我們黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相聯、相互協調的國家制度。國家治理能力則是運用國家制度管理各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。”中央政策研究室原副主任施芝鴻說：“有了好的國家治理體系，才能提高治理能力;提高了國家治理能力，才能充分發揮國家治理體系的效能?！?/p>

雖然國家治理體系和治理能力這個概念的首次提出是在中共十八屆三中全會上，但“治理”這個概念進入國內學界的視野，已經有二十余年了。

中國人民大學國家發展與戰略研究院、國家治理研究中心主任祁凡驊在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，學界所談的“治理”是舶來詞匯，主要區別于傳統的管理方法，解決公共事務或者社會發展所面臨的問題。

在中央黨校（國家行政學院）政治和法律教研部主任時和興看來，西方對于治理的界定，分為微觀、中觀、宏觀三個不同的方面。

“從微觀上來說，治理就是指從公共管理的角度進行行政治理。中觀的角度則強調公共治理的多元主體共治，第一主體是政府，第二主體是市場，第三主體是社會，多方主體共同治理?！睍r和興對《中國新聞周刊》說，“中國實際上也曾踐行過微觀、中觀層面的治理，不過在國家治理體系和治理能力現代化這個語境中，治理是更為宏觀的概念?！?/p>

2014年2月，習近平在中央黨校省部級主要領導干部的專題研討班開班式上指出，必須適應國家現代化總進程，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，提高國家機構履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力。

“不難看出，在這一語境中的治理涵蓋了各項國家事務，是一種總的戰略部署。”時和興說。

首次描繪制度圖譜

制度體系，歷來是世界各國領導人最為重視的建設內容之一。人類文明的趨勢大體相似，但因各國歷史、文化、政治領導力量等的區別，各國選擇的發展道路并不一致。再加上各國國情不同、所處歷史階段不同，當前，不同國家對制度體系的重視程度也不盡相同。

資本主義在發展過程中，用了數百年時間，其制度才慢慢成熟和定型下來，形成了一些有代表性的資本主義國家制度體系。

為了尋找到適合國情的國家治理體系，中國曾走過一條艱難曲折的路。而當前要堅持和完善的這個制度體系，正是建立在過去長期的實踐基礎之上的。

“比如新中國成立初期建立了中國共產黨領導的多黨合作制度、民族區域自治制度，建立了國家單一制結構，還建立了根本政治制度、人民代表大會制度?！敝醒朦h校（國家行政學院）副校長謝春濤說：“改革開放以來又經過了多年改革，尤其是十八屆三中全會以來的全面深化改革，在堅持這些根本制度、基本制度的基礎上，又創立發展了一些重要制度。這些制度極大解放了發展的生產力，包括使人民當家作主，落實體現得更好，包括法律體系也更加完善?！?/p>

中國的領導人對制度體系的思考，可以追溯到建國初期。

上世紀50年代，毛澤東曾說：“我國的社會主義制度還剛剛建立，還沒有完全建成，還不完全鞏固。”在談及未來50年到100年的世界變化時，他說：“從現在起，五十年內外到一百年內外，是世界上社會制度徹底變化的偉大時代，是一個翻天覆地的時代，是過去任何一個歷史時代都不能比擬的?！?/p>

改革開放之后，鄧小平對于制度體系的問題也有多個論斷?！氨仨毷姑裰髦贫然⒎苫?，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”。

鄧小平關于制度最有名的一段話，出自1992年的南方談話。他說：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在這個制度下的方針、政策，也將更加定型化。”

習近平也曾談及，改革開放以來，中共開始以全新的角度思考國家治理體系問題，強調領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。

自鄧小平的南方談話已過去將近28年，這套更成熟、更定型的制度是否已經形成了？這個問題自然而然擺在執政者的面前。

王曉暉指出，這次全會是在關鍵時期召開的一次重要會議。他說，“從國內看，我國正處于實現中華民族偉大復興關鍵時期，決勝全面建成小康社會進入收官階段。今年又恰逢新中國成立70周年，我們覺得在這樣一個時刻需要更好地總結過去、規劃未來。在這樣的大背景下，在這樣的時間節點上，召開十九屆四中全會，更加凸顯了會議的特殊性和戰略性?！?/p>

此次全會通過的《決定》凝練概括了中國國家制度和國家治理體系的13個方面的顯著優勢，同時第一次系統描繪了中國特色社會主義制度的圖譜。這被認為是中共領導人民創造經濟快速發展和社會長期穩定“兩大奇跡”的根本保障所在，是“中國之治”的制度密碼所在。

“非常系統化，70年以來沒有一次把制度體系這么詳細描述出來，實現小平同志在1992年南方談話講到的用30年制度充分定型。現在制度定型了，什么樣呢？一旦定型到底是什么樣的制度體系？清晰地描述給全世界。”辛向陽說：“我們有根本制度、有基本制度、有重要制度，它們是相互銜接在一起的，形成了一個非常完整的制度體系?！?h3>匹配“三步走”戰略目標

時代的發展變化也對制度體系提出了更高的要求。一個好的制度不能是僵硬的、固步自封的，而是要根據新情況、新矛盾的出現，不斷進行完善甚至糾錯，以實現治理體系和治理能力的現代化。

中共十九大報告指出，中國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。同時強調，社會主要矛盾的轉化并沒有改變中國社會主義所處的歷史階段的判斷，中國是世界上最大的發展中國家這個國際地位也沒有變。

新時代、新矛盾，以及兩個“沒有變”，都為當前的社會發展帶來新挑戰，需要更成熟、更定型的制度及體系支撐。

“治理體系和治理能力的現代化，‘現代化這幾個字看上去非常簡單，其實含義非常豐富?！敝x春濤說，“我們今天的執政方式，今天的制度，今天的治理體系和水平，一定要適應今天的需要，一定要在今天能夠維護最廣大人民群眾的根本利益，能夠真正讓他們體會到當家作主的感覺，從法治上和其他方面保證社會公平正義。還有經濟上、社會上、民生上等等讓他們有所得，有幸福感、有獲得感、有安全感?！?/p>

此次全會聚焦制度建設還有一個重要的背景，那就是國際大環境的改變。當前世界正面臨百年未有之大變局，中國發展的外部環境更趨復雜。而國家治理體系的完善程度以及治理能力的強弱，是一個國家綜合國力和競爭力的重要標志。國家間的競爭很重要的一點就是看誰的制度更穩定、更可持續、能力更強。

治理體系跟不上發展的國家已有先例，如何應對變局，提高治國理政能力、完善治理體系，是執政者必須做出的回答。

“從全球來看，現在正處在百年未有之大變局，世界各國的競爭格局正在發生深刻復雜的變化。”國務院發展研究中心副主任王一鳴說：“競爭最根本的還是制度的競爭。所以這次全會通過的《決定》，實際上是要從根本上提升我們國家的制度優勢，增強我們的制度競爭力，在全球百年變局中能夠贏得主動，這是一個重要的國際背景。”

目前，一些學者提出了“后小康時代”的概念。顧名思義，全面建成小康社會之后，社會發展到了一定的水平，國家的制度體系必然也要與之相適應。而根據中國全面建成社會主義現代化強國的時間表，從2020年到2035年基本實現社會主義現代化;到本世紀中葉，要把中國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。

時和興認為，在這種情況下，治理體系也必須全面現代化，才能匹配社會發展的戰略目標。

無論是歷史還是未來、國內還是國外，都對中國的制度體系提出了前所未有的要求。因此，也不難理解，此次四中全會審議通過的《決定》為此勾勒了三步走的時間表：“到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效;到2035年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化;到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現?！?p>

制圖/高穎

中國人民大學重陽金融研究院院長助理賈晉京認為，這一總體目標與中共十九大提出的現代化“三步走”目標相呼應。

他說：“各方面制度更加成熟更加定型是全面小康的要求;2035年兩個‘基本實現之間的關系是：國家治理體系和治理能力現代化是社會主義現代化的要求;全面實現國家治理體系和治理能力現代化是社會主義現代化強國的要求。”

中國政法大學校長馬懷德說：“從某種意義上說制度的完善和治理體系的現代化，既是現代政治文明的一種標志，也是推動經濟社會發展，推動各項事業發展的有力保障，更是國家現代化，全面現代化進程中的一個重要標志。”

此次全會對制度建設進行了頂層設計，接下來更重要的是細化、落實，而將制度優勢最大限度地轉化為治理效能，不僅是國家層面的事，更會直接影響到每一個中國人的生活。