中國(guó)之治的制度密碼

徐天

治國(guó)理政必須“立治有體，施治有序”，制度是定國(guó)安邦的根本。剛剛閉幕的中共十九屆四中全會(huì)對(duì)新中國(guó)成立70年來(lái)的制度建設(shè)，進(jìn)行了全面系統(tǒng)的總結(jié)。

全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（下稱《決定》）。《決定》凝練概括了國(guó)家制度和國(guó)家治理體系13個(gè)方面的顯著優(yōu)勢(shì)，同時(shí)第一次系統(tǒng)描繪了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的圖譜。

13個(gè)顯著優(yōu)勢(shì)

此次全會(huì)將中國(guó)的國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)總結(jié)為13個(gè)方面，分別是：

堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo);堅(jiān)持人民當(dāng)家作主;堅(jiān)持全面依法治國(guó);堅(jiān)持全國(guó)一盤棋;堅(jiān)持各民族一律平等;堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展和按勞分配為主體、多種分配方式并存;堅(jiān)持共同的理想信念、價(jià)值理念、道德觀念;堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想;堅(jiān)持改革創(chuàng)新、與時(shí)俱進(jìn);堅(jiān)持德才兼?zhèn)洹⑦x賢任能;堅(jiān)持黨指揮槍;堅(jiān)持“一國(guó)兩制”;堅(jiān)持獨(dú)立自主和對(duì)外開放相統(tǒng)一。

這些優(yōu)勢(shì)，實(shí)際上與憲法所明確的中國(guó)特色社會(huì)主義制度包括根本制度、基本制度以及重要制度相對(duì)應(yīng)。

1954年，中國(guó)頒布了憲法，確立了人民代表大會(huì)制度。這是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的根本制度。中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）政治和法律教研部主任、教授時(shí)和興告訴《中國(guó)新聞周刊》，這實(shí)際意味著為中國(guó)國(guó)家治理體系架構(gòu)的形成確立了基本架構(gòu)。

此后憲法數(shù)次修訂，基本制度也逐步明確，包括中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等基本政治制度，以及以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度和中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。

骨架已成，血肉也在逐漸填充，其他重要制度陸續(xù)得到發(fā)展與完善，包括建立在這些制度基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制等各項(xiàng)具體制度。

中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理系副教授馬亮認(rèn)為，各個(gè)領(lǐng)域的具體制度相互銜接并有機(jī)結(jié)合，共同構(gòu)成了一個(gè)完整、有層次和行之有效的國(guó)家治理體系。

分析認(rèn)為，此次全會(huì)通過(guò)明確在國(guó)家治理中發(fā)揮根本作用、至關(guān)重要和不可替代的各項(xiàng)制度，厘清了國(guó)家治理體系的核心要素和結(jié)構(gòu)關(guān)系。在這些制度之下則是各個(gè)領(lǐng)域具體運(yùn)轉(zhuǎn)的規(guī)則、程序和規(guī)范，它們?yōu)檫@些制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供了有力支撐，并反過(guò)來(lái)受這些制度的指導(dǎo)和制約。

新中國(guó)成立70年來(lái)，無(wú)論是“兩彈一星”、集中力量辦大事、逆全球化思潮下保持經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁增長(zhǎng)，還是脫貧攻堅(jiān)、全面小康一個(gè)都不能少，背后都是制度優(yōu)勢(shì)在支撐。

中國(guó)政法大學(xué)校長(zhǎng)馬懷德說(shuō)：“看到大興機(jī)場(chǎng)，看到布滿全國(guó)的高鐵網(wǎng)，看到港珠澳大橋，我們都為之振奮，這是制度優(yōu)勢(shì)所造就的，如果沒(méi)有全國(guó)一盤棋，集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)，這些成績(jī)?nèi)〉檬请y以想象的。”

13個(gè)“堅(jiān)持和完善”

此次全會(huì)在肯定制度優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也提出補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，完善國(guó)家治理體系和治理能力中待改進(jìn)的地方。比如，制度的執(zhí)行力還是個(gè)短板、制度的效能還沒(méi)有充分發(fā)揮、一些不夠成熟的制度甚至成為制約發(fā)展和穩(wěn)定的重要因素。

“有很多制度建立了，但是很多方面不一定完善，很多方面初步建立了，有些制度是沉睡的制度，有的制度掛在墻上并沒(méi)有真正落地。沒(méi)有落地的原因可能很多，一種就是沒(méi)有腳踏實(shí)地真把它落下來(lái)，有一種可能因?yàn)楫?dāng)時(shí)制定的時(shí)候，這個(gè)制度本身就不完善，想落地很難。”中國(guó)社科院馬克思主義研究院副院長(zhǎng)辛向陽(yáng)說(shuō)：“那怎么辦？要進(jìn)一步改革，把制度進(jìn)一步完善好，讓它能夠真正扎根大地。”

四中全會(huì)一個(gè)新的提法就是“國(guó)家治理效能”。《決定》提出，要加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能。

事實(shí)上，國(guó)際上一直在探索如何評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家的治理能力。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究員葛道順在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，世界銀行有一套專門的治理評(píng)估指標(biāo)，已持續(xù)二十多年，著眼于國(guó)家制度的有效性評(píng)價(jià)。2008年以來(lái)，全球在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)中逐步形成了新的全球治理視角，融合多學(xué)科、新理念，對(duì)這套治理評(píng)估指標(biāo)產(chǎn)生了一些質(zhì)疑。

據(jù)葛道順介紹，治理評(píng)估指標(biāo)，必然牽涉到對(duì)價(jià)值觀的評(píng)價(jià)。全球化提倡文化與價(jià)值觀的多元化，“但固定的制度效果評(píng)價(jià)指標(biāo)沒(méi)有區(qū)分度，無(wú)法將不同價(jià)值觀的意義測(cè)量出來(lái)，也無(wú)法體現(xiàn)不同國(guó)家選擇的不同發(fā)展道路本身所蘊(yùn)含的價(jià)值，對(duì)發(fā)展中國(guó)家的評(píng)估就不一定很準(zhǔn)確”。

不難理解，一個(gè)國(guó)家對(duì)自己的制度體系的評(píng)價(jià)將直接關(guān)系到未來(lái)發(fā)展道路。四中全會(huì)對(duì)國(guó)家制度和國(guó)家治理應(yīng)該完善和發(fā)展什么也做出了明確闡述。

與前述13個(gè)顯著優(yōu)勢(shì)相似，堅(jiān)持和完善的制度體系也是13條，且其中的9條都與優(yōu)勢(shì)有所呼應(yīng)，包括黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、中國(guó)特色社會(huì)主義法治、社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)主義先進(jìn)文化、民生保障、黨對(duì)人民軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)、“一國(guó)兩制”以及獨(dú)立自主的和平外交政策。

中央政策研究室副主任江金權(quán)強(qiáng)調(diào)，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是國(guó)家的根本領(lǐng)導(dǎo)制度，它統(tǒng)領(lǐng)和貫穿其他12個(gè)方面的制度。

此次全會(huì)對(duì)堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提出了6個(gè)方面的要求，分別是：建立不忘初心、牢記使命的制度;完善堅(jiān)定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度;健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度;健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項(xiàng)制度;健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度;完善全面從嚴(yán)治黨制度。

這6個(gè)方面的要求，建立不忘初心、牢記使命的制度是首次提出。時(shí)和興認(rèn)為，過(guò)去提“不忘初心、牢記使命”，是從價(jià)值觀的角度，而這次《決定》將之落實(shí)到了制度層面。

與顯著優(yōu)勢(shì)有所區(qū)別的4個(gè)“堅(jiān)持和完善”分別是中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制、共建共治共享的社會(huì)治理制度、生態(tài)文明制度體系以及黨和國(guó)家監(jiān)督體系。有分析認(rèn)為，這4條也恰恰是當(dāng)前中國(guó)正在著力改革的重要方面，在此前的全會(huì)中都有體現(xiàn)。

有學(xué)者認(rèn)為，13個(gè)“堅(jiān)持和完善”背后，是中央對(duì)國(guó)家治理體系“系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效”的愿景。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所政治制度研究室主任韓旭在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，“如今體系漸成，制度日趨完善，我們要逐漸學(xué)會(huì)善于運(yùn)用這樣一套制度來(lái)管理國(guó)家，這個(gè)能力的提升就是治理能力現(xiàn)代化，也就是這次《決定》所提出的，把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能。”

近些年，“效能”二字頻繁出現(xiàn)在治國(guó)理政的思路中。曾有學(xué)者做過(guò)統(tǒng)計(jì)，在十九大報(bào)告中，“效”字多達(dá)40處，其中明確提到“有效”的有19處，如有效實(shí)施、有效推進(jìn)、有效治理、有效遂行、有效應(yīng)對(duì)、有效維護(hù)等。

有學(xué)者認(rèn)為，要把制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能，關(guān)鍵是細(xì)化、落實(shí)好四中全會(huì)對(duì)制度建設(shè)所作的頂層設(shè)計(jì)。