海綿城市建設推進機制研究

孫琦

（無錫市政設計研究院有限公司，江蘇 無錫214072）

1 引言

隨著經濟的發展，生態環境的持續破壞，推進綠色發展，建設美麗中國，改善人居環境，已經成為我國城市基礎設施建設的重中之重。而“海綿城市”的建設理念，以雨水為核心，推進城市生態建設和治理，是城市轉型發展的重要抓手。

從全國范圍來看，2015 年、2016 年國家財政部、住建部、水利部三部委共同組成了評審組，共評選了30 個全國試點城市，江蘇省鎮江市入圍。

從全省范圍來看，2016 年，南京、蘇州、常州等9 個地級和縣級市入圍省海綿試點；2017 年6 月，無錫、宿遷等5 市入圍海綿試點。至今，鎮江、南京、蘇州等城市都已建成海綿城市示范區，無錫市相對而言推進較為緩慢。

本文從無錫市海綿城市的推進現狀入手，分析存在的問題，提出對策措施，給類似區域的推進提供參考。

2 無錫市建設管理現狀

2008 年8 月18 日，無錫市建設局、公用事業局（現市政園林局）、發改委、規劃局聯合發布《關于加強新建建設工程雨水資源利用的暫行規定》，其目的是“充分利用雨水資源，減少面源污染，改善水生態環境，減輕排水壓力”。文件要求“因開發導致徑流量增加，需采取收集、入滲、儲存、處理、利用等措施”，“雨水利用應因地制宜，工程一般采用就地入滲和貯存利用等方式”。項目的審批管理職能設在市政園林局。

海綿城市理念雛形已經具備“滲、滯、蓄、凈、用、排”[1]六字真言的全部要素。可見無錫市的“海綿城市”建設已較完善，在一定時期內，對無錫市水環境的治理、雨水利用起到了積極的作用。

經過10a 的發展，無錫市形成了“九龍治水”的局面。主要涉水主管部門有“無錫市節約用水辦公室”“黑臭水體整治領導小組”“無錫市‘263’專項行動領導小組辦公室”“無錫市海綿城市建設推進工作領導小組辦公室”五大責任主體。

無錫市節約用水辦公室：2016 年1 月，無錫市園林和公用事業監管中心（無錫市城市節約用水辦公室）發布了《無錫市雨水綜合利用技術指導規范》，用以指導無錫市區所有新建、改建、擴建建設工程中雨水綜合利用工程的規劃、設計、建設、驗收、管理和維護。

黑臭水體整治領導小組：2016 年5 月19 日市政府發文，市政園林局負責城市黑臭水體整治的管理工作，并承擔領導小組辦公室職責。環保局、水利局、規劃局、發改委、財政局、統計局、城管局、交通運輸局、市政集團承擔協同、監督等職能。

無錫市“263”專項行動領導小組辦公室：2016 年底，江蘇省開展“兩減六治三提升專項行動，計劃用3a 時間，解決凸出的環境問題。要求全省同步成立專門部門推進。“兩減”是指減少煤炭消費總量和減少落后化工產能。“六治”是指治理太湖水環境、治理生活垃圾、治理黑臭水體、治理畜禽養殖污染、治理揮發性有機物污染、治理環境隱患。“三提升”是指提升生態保護水平、環境經濟政策調控水平、環境監管執行水平。無錫“263”專項行動領導小組于2017 年初成立，由分管城建的副市長主持，太湖辦、發改委、住建局、市政園林局、環保局、農林局等部門抽調人員組成。

無錫市海綿城市建設推進工作領導小組辦公室：2016 年5 月27 日成立，組長由分管城建的副市長擔任。辦公室設在市住建局，住建局局長兼任辦公室主任。住建部門負責將海綿城市建設的要求落實到項目建設審批和驗收的各個過程中，并反饋項目信息。發改、財政、規劃、國土、水利、市政園林、環保、城管、交通、科技、氣象、價格等部門協同推進海綿城市的建設實施工作。

3 存在的問題

3.1 涉及多部門交叉負責，責權不清晰

海綿城市的核心要素是徑流總量控制率和面源污染治理。需要將雨水從落地開始治理到河道，需要全過程多目標的管控。“城市地面水、地下水、居民用水、工業用水、農林牧漁業供水、水污染等這些并不是由一個或兩個部門實施集中統一管理”[2]，而在市級層面僅僅將海綿辦設在住建局，原有的雨水利用、黑臭水體的主管部門是市政園林局，使得海綿辦無法和其他部門有效溝通，同時，各部門對于海綿城市的責任要求分解也不夠重視[3]。

3.2 條線化管理方式阻礙跨專業關聯技術綜合問題的解決

海綿城市建設需要綜合發改、規劃、國土、住建、市政園林、環境等多個專業部門，并與城市總體規劃、產業發展、空間布局有機融合和演進[4]。同時，海綿建設必須頂層規劃、系統布局、協同推進、嚴抓運營和監管，才能取得建設和運營效果，而現有的城市建設已經按照各個專業條線化管理，建設項目的跨學科多專業，多部門相關性因行政而割裂，不能統籌協調地推進海綿城市建設。

3.3 需要綜合各部門全過程監管，難度較大

由于海綿城市的建設是從源頭到末端再到監測運營的全過程，需要建立起從規劃、建設到管養各部門協調的綜合監管系統，對于各個指標進行采集、分析研判、制定措施、實施、檢測，實現動態監管，難度較大。

4 政府推進機制研究

針對上述存在的問題，為有效保障海綿城市建設項目的實施，結合現有政府已有部門分工，充分研究無錫市各相關職能部門職責，結合海綿城市建設項目的審批程序及管理要點，理順職能體系。

4.1 建立各領導小組、辦公室聯席會議機制，強化政府主導

建議建立海綿辦、“263”辦、黑臭水體整治辦和節約用水辦等涉及到關聯部門的協同機制，各領導小組、辦公室組織聯席會議協商推進。

考慮海綿辦、“263”辦主要責任人為分管副市長級擔任，建議聯系制度的總體負責人為同一領導擔任，政府頂層統籌協調。

4.2 成立“2+3”的管理體系

重點借鑒廈門、南寧的海綿城市建設推進情況，建議建立“2+3”的管理體系（見圖1）。

圖1 海綿城市“2+3”管理體系組織圖

“2”為海綿辦下屬重要責任主體單位——海綿城市工程技術中心和海綿城市項目管理中心。

“3”為由市委宣傳部、紀檢、財政局3 部門抽調專職人員，負責宣傳、督察、投資3 個直接受海綿辦領導的責任工作組。

4.2.1 海綿城市工程技術中心

主要的職能：承擔海綿城市體系規范標準的編制、政策研究、項目前期海綿指標的審核以及城市海綿項目的圖紙審查。

1）技術標準的制定與修編辦公室。技術標準的制定與修編是工程技術中心的主要工作，海綿城市建設工作要根據地方實際制定適合本地的政策、標準，工作量較大，且需要根據國內外的最新發展理念、中央政策、其他城市的經驗動態更新，定期修編。

2）專家委員會。工程技術中心設立專家委員會，邀請城市規劃、道路交通、水利、環保、投融資等專業領域的專家，組成專家庫，參與政府行政決策討論，對外交流，輔助決策。

3）前期立項階段指標審核。工程技術中心對各項目的海綿城市指標進行審查，對達不到預期效果的立項內容提出改進建議，反饋建設主管部門進行調整。

對于每年制定的海綿城市工程項目進行前期目標分解，根據專項規劃，分解項目目標。

項目進入建設程序，在進行項目投資匡算之前，進行項目投資及融資方式預估，確定海綿城市涉及的投資匡算指標以及投融資方式。

4）審圖中心（施工許可）。審圖工作是技術中心的重要工作內容，區別于現有的側重于強條、結構安全的審圖機構，海綿城市的審圖側重于對于專項規劃中各主要規劃目標指標的貫徹落實，對于每一個審圖的項目，根據其項目特點都需要建立一套完整的指標體系，各專業會審后提出修改措施。并且，審圖工作需要延伸到實施全過程，直至竣工。

4.2.2 海綿城市項目管理中心

項目管理中心主要工作為推進海綿城市各項工程建設、項目庫信息系統建立和維護、項目驗收及后續管理監控。

1）項目建設綜合部。項目建設綜合部根據建設項目類型，分為“示范區項目組”“道路交通項目組”“園林綠地項目組”“水系整治項目組”和“建筑小區項目組”5 個建設組。

其中，示范區項目組應對于“先行先試”試點區的專項建設成立。

2）項目庫信息系統。信息庫按照住建部建設項目信息報送的相關要求，將項目基本信息和各個海綿項目涉及技術、管理、投融資等具體信息進行收集整理和入庫。

3）項目專項驗收。項目管理中心可以審查海綿城市相關工程措施的落實情況，組織專項驗收。備案驗收資料，并與信息庫系統銜接。

4）項目運營監控。為確保建設項目運營過程中實現規劃、設計、建設的目標，項目管理中心依托信息庫信息系統，建立項目管理監控平臺，記錄項目運營情況，制訂改進措施，并為后續項目的推進提供信息反饋。

4.2.3 建設宣傳組

建立起政府與公眾溝通的橋梁，針對不同層次人群、不同部門和不同專業的利益相關者進行針對性宣傳，使公眾參與到海綿城市建設中的各個環節，如項目前期階段向公眾進行項目公示和方案解讀；項目建設過程中可以進行多渠道宣傳；后期運營維養階段，可以建立公眾參觀演示的路徑，便于社會廣泛參與監督。

4.2.4 督察組

主要職能：負責對海綿城市建設各項工作進行督察，及時糾偏。

4.2.5 PPP 投資組

主要職能：負責建設項目PPP 投融資方案制訂和實施。

5 結語

在海綿城市的建設中，各地政府的推進機制都有較大的差異。推進機制頂層設計的合理性，直接影響到各部門貫徹落實的效果，影響到海綿城市建設目標的實現。統一各條線的負責人，明確責任主體，建立起技術管控和項目管控2 大抓手，并通過宣傳、督察、投資等部門的有力保障，及時糾偏、反饋提升，使得海綿城市建設可以真正推進，城市生態環境得以持續提升。