空間關聯和門檻效應的地方政府環境治理研究
——基于廉潔度視角的考察

李子豪，袁丙兵

(河南財經政法大學 國際經濟與貿易學院， 河南 鄭州 450046)

《中國生態環境狀況公報》顯示，2017年，全國338個城市PM2.5平均濃度為44μg/m3，是世界衛生組織推薦的空氣質量標準的4倍以上，空氣質量達到國家標準的城市比例也僅為27.2%。《中華人民共和國環境保護法(2014)》明確規定，“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”。什么原因導致了在中央高強環保壓力之下，地方環境治理態勢依然嚴峻呢？地方政府選擇性地降低環境治理是重要原因[1]，而地方政府的廉潔程度(腐敗程度)則是制約地方政府環境治理提升的突出因素[2-5]。中國環保領域的腐敗問題也十分突出，以近年來中央重點查處的陜西秦嶺違建別墅破壞環境案為例，僅2014年8月到2016年3月，西安市就有137名干部被涉案追責。這表明，腐敗問題已經成為制約地方政府環境治理能力提升、阻礙中央環保意志在地方充分貫徹的重要障礙。中共中央《堅決打好污染防治攻堅戰的意見》明確指出，當前“生態文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，地方各級黨委和政府必須堅決扛起生態文明建設和生態環境保護的政治責任”。在此背景下，研究腐敗影響地方政府環境治理的作用機制，探討如何實現反腐敗與地方政府環境治理的同步提升，具有重要意義。

一、文獻綜述

一般來說，腐敗可以通過影響地區經濟社會發展模式、扭曲政府環保決策和降低環保執行力度等多種渠道生態環境產生影響[2-3,6]。整體來看，腐敗對環境影響的研究主要分為三類：第一，腐敗與環境污染關系。Grossman等(1995)[7]提出的地區經濟發展與污染水平關系的環境庫茲涅茨曲線(Environment Kuznets Curve, EKC)被認為是環境經濟學的重要分析框架，而腐敗又是地區經濟發展發展的重要影響因素[6]，腐敗與環境污染關系的多數研究便基于EKC框架展開。一些學者側重于腐敗對EKC本身的影響，如Leitao(2010)[8]利用94個國家的面板數據分析了腐敗對于EKC拐點的影響，他們的研究認為地區腐敗水平的提升會提高EKC的拐點水平。其他一些學者基于EKC框架構建了腐敗-經濟增長-環境污染的聯立方程，考察腐敗直接對污染物排放以及通過經濟增長間接對污染物排放的影響。如，Cole (2007)[6]利用97個國家面板數據，晉盛武等(2014)[9]利用中國省區面板數據研究發現，腐敗直接增加了污染物排放，但可以通過阻礙地區經濟發展而抑制污染物增加。第二，腐敗對政府環境治理的影響。由于環境領域的腐敗行為會對政府的環境治理政策、環保投資和環境規制行為等產生直接影響，部分學者便集中于探討腐敗對政府環境治理的影響。一些研究采用案例式的探討，如，Oliva(2015)[10]對墨西哥研究發現，舊車主會通過賄賂行為逃避汽車環保監管。一些學者對國家層面的實證檢驗，如，Fredriksson等(2014)[11]利用國家面板數據分析了歷史腐敗對政府當前環保政策的負面影響。國內研究相對較少，僅有李后建(2013)[5]考察了腐敗對地區環保政策執行的影響。第三，腐敗對其他因素環境效應的調節作用。由于腐敗問題會對經濟社會發展的諸多方面產生影響，一些學者在分析其他些因素的環境效應時，也會引入腐敗的調節作用。如，Biswa等(2012)[12]對國際層面的研究發現，腐敗會加劇影子經濟對環境污染的負面影響；Wan等(2018)[13]對金磚國家的研究發現，伴隨腐敗程度提高，收入增長、城鎮化等因素帶來的碳排放也會顯著增加。

綜上所述，腐敗對環境污染影響研究富有成效，但部分問題也有待深入。研究對象來看，腐敗對中國地方政府環境治理影響的研究仍比較缺乏；研究內容來看，腐敗對地方政府環保政策、環保投資和環保執行等多方面影響的系統定量研究尚不多見；研究機制來看，尚無研究將地方腐敗、地方政府環境治理問題的空間關聯和地區差異納入影響機制進行分析。

二、理論機制與研究假說

(一)腐敗對地方政府環境治理的空間關聯效應

腐敗作為經濟社會問題，在地域空間分布上存在顯著的空間關聯效應。汪偉等(2013)[14]對中國省區的研究發現，由于官員腐敗行為的主觀攀比示范以及地方官員為了資源爭奪而采取策略性腐敗，地區腐敗存在顯著的“傳染性”和策略性特點。另一方面，雖然中央政府對于環境治理高度重視，但是地方政府與中央政府目標函數存在差異，不斷強化的“經濟錦標賽”和“為增長而競爭”，使得地方政府不同程度地存在為了“金山銀山”而犧牲“綠水青山”的現象[15]。地方政府環保政策和環保執行力度作為地區間爭奪資源的重要途徑，已經成為地方政府策略性競爭的重要手段[16]。因此，鄰近地區腐敗會通過空間關聯而對本地政府環境治理產生影響。第一，臨近地區腐敗惡化，尤其是環保領域腐敗加劇，會通過人員和資本流動，惡化本地企業和政府環保領域的正常投資治理[1,14]；而且，臨近地區環保官員的腐敗行為也會對本地官員產生負面示范和攀比，從而惡化本地環保執法[14]。第二，臨近地區腐敗惡化會加劇地方政府之間的環境治理的博弈，進而降低本地政府環境治理。臨近地區腐敗會降低當地政府環境治理，而在地方政府之間“為增長而競爭”格局之下，本地政府為避免資源為被臨近地區弱化的環境治理吸引而流失，必然會采取環境治理的“逐底競爭”加以爭奪[15]。基于以上分析，提出研究假說1：本地和臨近地區腐敗加劇，會降低本地政府環境治理水平。

(二)腐敗對地方政府環境治理的門檻效應

一般來說，腐敗會加劇地區環境污染，但伴隨地區經濟發展、社會制度的差異，腐敗對環境污染的影響方向也會存在一定差異。Zhang等(2016)[17]研究發現，腐敗對高收入國家碳排放負面效應更小；劉鳳滿等(2018)[16]發現，在中西部地區，產業轉移通過腐敗渠道惡化地區環境的效應更加顯著。本文認為，腐敗對地方政府治理的影響可能存在一定的門檻效應。

地區收入水平差異的門檻效應。首先，研究發現，地區收入水平提升，經濟社會制度的規范性會更強，政府的環境規制水平也會越高，腐敗通過賄賂效應來降低當地政府環境治理的可能性才會顯著降低[17]。其次，只有當地區經濟發展到一定水平，民眾對綠色發展的環保需求偏好才會超越民眾對經濟發展的需求偏好，從而改變政府在環境治理方面態度取向[7]，腐敗對地方政府環境治理的負面影響才會有所抑制。最后，只有當地區收入水平達到較高水平，地方政府“為增長而競爭”的壓力也才會有所削弱，地方政府通過放松環境規制執行或者環境政策的“逐底競爭”而吸引資源流動的積極性才會降低[15]，地方政府與企業之間“政企合謀”式的環保腐敗才會有效減少。基于以上分析，提出研究假說2.1：只有人均收入達到一定高度，腐敗對地方政府環境治理的負面影響才會弱化。

地區人力資本差異的門檻效應。一方面，Lovely等(2011)[18]研究發現，地方政府采取的環境標準水平很大程度取決于當地環境技術水平：只有環保技術較高時，當地才會采用較高的環境規制標準。伴隨人力資本提升，地區無論是自發性的環境技術進步抑或吸引外部資源的環境技術溢出，都會有的顯著提升[5]。這就意味著，只有當地區人力資本較高時，地方政府的環境規制標準才會比較高，腐敗對地方政府環境治理的負面影響才會有所弱化。另一方面，伴隨地區人力資本提升，公眾的環保參與程度、民眾的環保意識都會有所增強[19]，地區不法企業通過環保腐敗來規避環保執法的壓力和難度都會有所上升。只有當地區人力資本達到較高水平時，企業通過“政企合謀”的環保腐敗行為來規避環境執法或者扭曲環保政策的企圖才能夠有效控制，腐敗對當地環境治理的負面影響才可能有所降低。基于以上分析，提出研究假說2.2：只有人力資本達到一定水平，腐敗對地方政府環境治理的負面影響才會減弱。

三、研究設計

(一)框架和變量說明

政府環境治理水平的理論分析框架，本文借鑒Complend 等(2003)[20]環境政策供給的影響因素框架，同時將他們研究中經濟社會發展對環境影響的規模效應、結構效應和技術效應引入，則本文基本理論框架如下：

gov=Y·S·T

(1)

其中，gov為政府環境治理水平，Y為規模效應，S為結構效應，T為技術效應。經濟發展水平是規模效應對地區環境影響的重要體現[20]，也是政府環保財政支持的重要源泉，以及公眾對環境質量、環境政策的需求偏好的主要影響因素[21]。本文用地區人均GDP衡量規模效應影響(省區、地市人均GDP分別為ey、EY)。地區產業結構差異所導致資源環境消耗密度不同是環境結構效應的重要體現[7]。而工業化進程加快是中國地區環境污染態勢嚴峻的主要誘因[16]；同時，伴隨產業結構調整，地區就業、產出和財政等政府考核因素也會發生變化，進而對政府環境治理產生影響[16]。本文用第二產業增加值占GDP 比重衡量結構效應的影響(省區、地市分別為s、S)。技術效應方面，地區腐敗水平能夠直接對當地外資環境技術溢出、環保技術標準設定產生影響[5,10]，人力資本的高低也是地方綠色技術水平、環保政策和環保技術標準設定的重要影響因素[5,19]。本文將地區腐敗和人力資本作技術效應因素，引入政府環境治理影響的理論框架。

同時，借鑒鄭思齊等(2013)[19]、李真等(2016)[22]]政府環境治理的研究框架，引入外商投資、財政分權等因素的影響，本文計量模型框架如下：

govi,t=β0+β1eyi,t+β2si,t+β3cori,t+β4fdii,t+β5pubi,t+β6hi,t+εi,t

(2)

其中，i、t分別為地區、年份，β0為常數，β1-β6表示各影響因素估計系數，ε表示隨機擾動項。

政府環境治理，由于地方政府環境治理渠道多樣，借鑒李子豪(2017)[21]做法，用各地區政府每年頒布的環境保護有關的法律法規數量表示政府環保立法(law)，用各地區單位環保機構工作人員的環保案件查處數表示政府環保執法(enf)，用各地區政府環保支出占一般公共預算支出的比重表示政府環保投資(inv)。環境保護法律法規方面，并無系統的官方統計，利用《法律之星數據庫》手工統計了各省區人大和政府出臺的環保法規數量[21]。地市層面，以政府環境保護占一般公共預算支出的比重表示政府環境治理(INV)。cor為腐敗水平。省區腐敗(cor)，用多數研究采用的地區每十萬人口的腐敗立案數表示；地市腐敗(COR)，借鑒李子豪(2016)[5]的做法，用手工匯總得到各地級城市審計違規上繳財政金額占地市GDP比重衡量。地區腐敗指標度量層面，由于并無直觀系統的腐敗水平度量數據，而本文采用的各地區單位人口的檢察機關立案查處腐敗案件數或者單位GDP的涉及到的審計違規金額，較為客觀地反映了各地區腐敗水平，且較好地去除了地區腐敗因素的規模效應影響。fdi為外資水平。外資企業能夠通過環境技術和環保制度規范溢出而對投資地環境治理產生積極影響，地區外資水平也會導致地方政府在環保政策方面競爭。為更客觀考察外資的影響，借鑒參考陳國亮和陳建軍(2012)做法[23]，本文估算了研究期各地區的FDI存量，用FDI存量占地區GDP比重作為FDI指標，省區地市指標分別為fdi和FDI。具體來說，本文分別以1990年、2003年作為省區、城市FDI存量初始年份，以6%作為折舊率，利用永續盤存法，估算了研究期內省區和城市層面的FDI存量。pub為財政分權水平，借鑒李子豪(2017)[21]的做法，用地方人均財政支出與中央人均財政支出之比衡量，省區和地市指標為pub和PUB。財政分權決定了地方政府的財力基礎和地方政府之間的競爭態勢，也必然會對政府環境治理產生影響[15]。h為人力資本。省區人力資本用各地區人口的平均受教育年限表示h；城市人力資本用各城市中學、大學在校生人數占城市總人口的比重表示H。

(二)計量方法和描述性統計

由于環境治理也是地方政府資源爭奪的重要策略手段，且地區間腐敗問題也存在比較顯著“傳染性”和策略性特點，計量估計時必須考慮地區間的空間關聯。考慮到政府環境治理由于技術和制度性原因可能存在的滯后性，以及地方政府環境治理的相互影響，模型中引入了環境治理的時間和空間滯后項；同時，為考察鄰近地區腐敗對本地環境治理以及地區間經濟增長競爭等因素可能存在的空間關聯，模型中引入了腐敗和相關變量的空間滯后項。空間估計中，政府環境治理不僅受到本地當期因素的影響，還受到自變量時空滯后因素影響以及因變量時空滯后因素的影響，本文采用動態空間杜賓模型(Dynamic Spatial Durbin Model, DSDM)進行估計，以更好地考察相關因素的影響。為對假說2進行考察，本文分別將人均收入和人力資本門檻值作為未知變量引入(1)式中，構建了腐敗對地方政府環境治理影響的分段函數，并對人均收入、人力資本的門檻值和門檻效應進行檢驗和估計。同時，考慮到環境治理的動態依賴性影響，本文用動態面板門檻估計進行實證考察。

本研究以2003—2015年中國(不含西藏和港澳臺地區)的30個省(市、區)和2007—2015年中國217個地級城市為研究對象。所有涉及價格因素數據均以2000年為基期進行不變價格處理。其中，省區環境治理數據源自《中國環境年鑒》《中國環境統計年鑒》《中國統計年鑒》，地市環境治理數據由省區《地方財政統計年鑒》、地市《統計年鑒》等經作者手工整理得到；腐敗數據，省區來源于《中國檢察年鑒》、各省級檢察院官網站，城市源于《中國審計年鑒》，經作者手工整理得到；其他數據源自《中國統計年鑒》《中國外商直接投資發展報告》《中國人口統計年鑒》。表1顯示了相關變量的描述性統計。

表1 變量的描述性統計

四、計量估計與分析

(一)空間關聯效應的估計結果和分析

表2給出了采用靜態空間杜賓模型(SDM)和動態空間杜賓模型(DSDM)考察的腐敗對政府環境治理的空間關聯影響的實證結果。由表2可知，DSDM的擬合度更高，本文主要以DSDM結果解釋分析。表2主要考察cor和Wcor的影響。cor影響方面，cor系數均為負值且通過顯著性檢驗，說明腐敗不利于了本地政府環境治理；比較發現，腐敗對enf負面影響更顯著，說明腐敗主要通過惡化環保執法環境來降低政府環境治理。這可能是，環保立法和環保投資更多是地方政府的政策性、集體性行為，腐敗影響相對較弱，而環保執法的選擇性、個案性更易受到利益集團影響[2,4]。Wcor影響方面，Wcor系數均為負值，但inv方程中系數未通過顯著性檢驗，說明鄰近地區腐敗主要通過執法和立法渠道來降低本地環境治理。這可能是，環保投資加大也會為相關領域尋租提供空間[21]，鄰近地區腐敗對本地環保投資影響并不確定；而在政府間資源競爭日趨激烈的背景下，鄰近地區腐敗加劇帶來環保執法惡化和政策立法減弱，會通過地區間的腐敗傳染和政府間的環保政策博弈降低本地政府環境治理[1,14]。

其他因素方面，govi,t-1系數均顯著為正，說明政府環境治理存在較強的時間依賴。由ey和Wey系數可知，經濟增長并未帶來當地政府環境治理增加，這是因為，當前經濟增長模式仍以粗放型為主[9]，增長并未帶來環保執法和環保立法的有效增加，對環保投資的支出也相對不足[21]。鄰近地區經濟增長促進了本地政府環境治理的提升，這可能是，在多數地區發展仍然相對粗放的背景下[9]，鄰近地區增長可能帶來更多的資源環境消耗[16]，這會通過污染的負外部性加大了本地政府所面臨的環境治理壓力和環境治理投資。h系數均顯著為正，說明人力資本對政府環境治理具有促進作用；顯著性看，人力資本對enf、inv的正面影響更加顯著。這可能是，人力資本積累主要通過民眾環保意識提升來對政府環保執法和投資發揮積極作用[19]。Wh系數顯著為負，這可能是，鄰近地區較高的人力資本一定程度限制了污染密集型企業入駐和環保腐敗的發生[5]，而鄰近地區環境質量的改善則會通過正外部性降低本地政府的環境壓力。s的系數，僅有enf方程中顯著為負，而其均為正值，與理論預期存在一定差異。這可能是，第二產業壯大增加了環保執法難度，但同時為地方政府環保投資提供了財力支撐，也給當地政府環保立法帶來了一定壓力[5]。Ws系數均為負值，鄰近地區的二產發展可能刺激了本地政府策略性降低環境治理，以更好地吸引要素流入[15,22]。只有enf方程中Ws系數通過顯著性檢驗；這說明，政府之間的環境治理“逐底競爭”可能主要通過環保執法進行。fdi、Wfdi系數均為負值，印證了地方政府存在為吸引外資而存在的“逐底競爭”[16]；顯著性上，環保投資方程中外資系數均未通過顯著性檢驗。這可能是，當前地方政府間環境政策的“逐底競爭”主要表現在環保執法和環保立法方面[1]，而環保投資減弱在外資競爭方面并無有效的吸引力。財政分權影響方面，enf、inv方程中財政分權系數均顯著為負，與預期基本一致；但law方程中財政分權系數為正但未通過顯著性檢驗。這可能是，地方財政分權程度提高弱化了政府環保投資財力，卻增加了地方政府通過弱化環保執法進行資源和稅收競爭的動力[15,25]；而在中央政府環保政策舉措不斷加強大背景之下，政府財力對環保法律法規出臺的影響并不直接且相對較弱。

表2 空間關聯效應估計

注：表中括號內的數值表示相應估計系數的t統計值，***、**、*分別表示在1%、5%、10%的顯著性水平；下同。此處的空間權重為地理與經濟權重嵌套的混合權重矩陣。

(二)門檻效應的估計結果和分析

表3顯示了人均收入和人力資本門檻效應的估計。AR(1)、AR(2)和Sargan等檢驗值顯示，工具變量選取是合適的。表3重點關注不同收入、人力資本區間，腐敗對政府環境治理的影響。一方面，由表3可知，當ey處于較低水平時，cor系數多數顯著為負；而當ey達到較高水平時，cor系數雖為負值卻不甚明顯，這與假說2.1基本一致。伴隨著地區收入水平的提升，地方公眾的環保需求會更加強烈，地方政府的環境規制水平會更高，政府通過環境政策進行資源競爭的需求會更加弱化，腐敗對地方政府環境治理的負面影響也會顯著減弱[6,22]。對具體ey門檻值分析發現，以腐敗對政府環境治理負面影響不再顯著的最高人均收入門檻值2.780萬元(inv方程)為基準，2015年僅有北京、上海越過這一門檻。這意味著，收入門檻效應下，腐敗對中國多數地區政府的環境治理仍存在比較顯著負面影響。另一方面，可以發現，當h比較低時，cor系數多數顯著為負；而當h達到較高水平時，cor系數多數為正或負值不再顯著，這與假說2.2基本一致。這是因為，人力資本積累增加，地區環境標準、公眾環保監督水平都會顯著提升[5,19]，腐敗對政府環境治理的負面影響也會顯著削弱。對具體的h門檻值分析發現，以腐敗對政府環境治理負面影響不再顯著的最高人力資本門檻值10.840年(inv方程)為基準，2015年僅有北京、天津和上海超過該水平。這意味著，人力資本門檻效應下，腐敗對多數地區的政府環境治理仍存在顯著負面影響。

表3 人均收入和人力資本門檻效應的估計

注：AR(1)、AR(2)和Sargan檢驗系數[]內是p值，下同。受篇幅限制，本文不再顯示人力資本門檻估計的相關結果。

(三)城市層面的穩健性檢驗

腐敗對地方政府環境治理存在空間關聯和門檻效應。但是，省區內腐敗和政府環境治理也存在一定差異，地市層面或許能夠更好地考察空間關聯；同時，省區腐敗數據是利用腐敗立案數衡量，腐敗對經濟社會的影響難以客觀衡量。因此，本文利用地市數據進行穩健性檢驗。表4顯示了穩健性檢驗結果。其中，左邊部分是空間關聯效應的檢驗；右邊部分是對人均收、人力資本門檻效應的考察。由空間關聯效應估計可知，WCOR系數基本顯著為負，表明腐敗對政府環境治理存在空間負面溢出，再次驗證了假說1的存在。人均收入門檻估計中，當EY低于3.095萬元時，COR的系數顯著為負；而當EY高于3.095萬元時，COR的系數為負卻未通過顯著性檢驗。人力資本門檻估計中，當H低于3.186年時，COR系數顯著為負；而當H高于3.186年時，COR系數為正值(未通過顯著檢驗)。以上結果再次驗證假說2.1和2.2的合理性。整體來看，表4估計結果整體與表2、表3無較大差異，說明地市與省區層面估計無較大變化，表明估計結果的穩健性。

五、結論和政策建議

研究發現，本地腐敗問題和鄰近地區腐敗問題惡化對本地政府環境治理確實存在負面影響，前者對環保執法的負面影響十分突出，后者的負面溢出效應主要通過環保執法和立法渠道發揮影響。同時，腐敗對地方政府環境治理的影響存在門檻效應，當地區人均收入水平或人力資本水平比較低時，腐敗對政府環境治理的負面影響比較顯著；反之則相反。而且，伴隨地區之間資源的競爭，政府環境治理力度會有顯著的下滑；同時，當前中國經濟發展仍然是以粗放型模式為主，經濟發展帶來了環境治理壓力的增加；伴隨人力資本的提升，地方政府環境治理水平也有明顯提升。因此，基于以上結論，有關政策建議值得思考：

表4 城市層面的穩健性檢驗

第一，繼續深化反腐敗斗爭，加大環保領域的腐敗治理力度。地方黨政部門要繼續深入推進黨風廉政建設，針對環保領域腐敗的突出問題，加大對環保審批、環境執法、排污許可及排污費征收等重點環節和重要崗位的監督力度，加強政府環保投資工程和項目的審計監察；推進環保部門優化職能分工和適度分權，形成部門、人員之間權利相互約束相互制衡的局面；環保政策法規的制定和執行信息應當向社會公眾充分公開，引入政府、專家、群眾相結合的環保科學決策和評價機制，遏制個人權力對環保權力的不當干擾；加強地方環保部門行政績效考核，完善環保腐敗事件倒查問責機制，保持對環保腐敗的制度性約束和震懾。

第二，落實環保領域政府主體責任，推進地方政府考核評價體系優化。地方政府要深入落實領導干部生態文明建設責任制，嚴格實行黨政同責、一崗雙責，提升地方領導環境保護責任意識。盡快確定各地區生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線，制定地方生態環境準入清單，在地方立法、政策制定、規劃編制、執法監管等方面嚴格執行并定期考核評估。進一步優化地方政府和官員考核評價體系向綠色化、多元化轉變，嚴格制定地方政府和主要部門的環境保護成效考核辦法，進行領導干部自然資源資產離任審計，加強地方政府及其主要責任人環保問責機制，推動地方經濟高質量增長、生態環境水平提升的協同發展。

第三，改革環保監督和管理體制機制，構建更加科學全面的環境治理體系。地方政府應加快推進環保職能機構改革，有效整合分散的環保職能職責，推動環保修復和污染防治統一監管，加速推進省級以下環保監察和執法部門的垂直管理。同時，大力推進大數據和網絡協同技術在政府環境治理領域的應用，積極構建基于統一標準的跨部門、跨地區環保信息互聯互通政府環境治理網絡平臺，促進政府環境治理的高效協同發展；加速構建更加全面的政府-園區-企業的環境監管系統網絡平臺，提升環境質量的動態持續監測能力，有效激勵企業依法履行環保責任；努力打造基于互聯網的政府與社會公眾的環保信息交流平臺，有效推進環保監督、環保信息的公眾參與共享。