健全我國合憲性審查機制的若干問題

胡錦光

【摘要】為了保證憲法的全面實施，使合憲性審查機制實現其特有的功能，需要從以下幾個方面進一步健全合憲性審查機制：理順不同審查主體之間的職能分工關系，理順合憲性審查與合法性審查的關系，有權提出審查“要求”的主體需要積極啟動審查，將合憲性審查決定特別是理由向社會公開，明確合憲性審查決定是否具有溯及力。

【關鍵詞】合憲性審查 審查主體 合法性審查 溯及力

【中圖分類號】D921 【文獻標識碼】A

黨的十九屆四中全會要求，要健全保證憲法全面實施的體制機制。其中，合憲性審查機制是保證憲法全面實施最重要的制度。在我國，合憲性審查機制是指全國人大及其常委會依據憲法對法規及司法解釋等是否符合憲法而進行審查的制度。在現行憲法頒行以來，特別是在黨的十九大以后，我國合憲性審查機制有了很大推進。例如，立法法、法規備案審查工作程序規定、司法解釋備案審查工作程序規定等法律文件依據憲法對我國合憲性審查制度作出了進一步具體化的規定；為推進合憲性審查工作，2018年憲法修正案將“全國人大法律委員會”更名為“全國人大憲法和法律委員會”；全國人大常委會法工委公開了典型的審查案件；等等。為了保證憲法的全面實施，使合憲性審查機制實現其特有的功能，該機制需要在以下幾個方面進一步健全。

理順不同審查主體之間的職能分工關系

根據憲法、立法法，以及全國人大常委會法工委制定的《全國人大常委會法制工作委員會法規、司法解釋備案審查工作規程（試行）》的規定：第一，由全國人大常委會作出最終合憲性審查決定，即如果法律文件違憲而制定機關又不予以自我糾正的情況下，作出撤銷決定。第二，全國人大常委會法工委內設的法規備案審查室負責法規、司法解釋備案的接收，公民、組織提出的審查建議的接收、登記，以及對法規、司法解釋的審查研究工作。第三，全國人大憲法和法律委員會在三種情況下進行合憲性審查并有權作出是否合憲的決定：一是對報送備案的法規、司法解釋進行主動審查；二是對國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和省級人大常委會“五大主體”提出要求的審查；三是對公民、組織提出建議而全國人大常委會法工委認為必要時的審查。第四，全國人大常委會法工委在以下情況下進行合憲性審查并有權作出是否合憲的決定：一是對報送備案的法規、司法解釋進行主動審查；二是對公民、組織提出建議的審查。

不同審查主體之間在合憲性審查職能之間需要理順的關系是：首先，全國人大憲法和法律委員會的性質是全國人大的專門委員會，專門負責協助全國人大和全國人大常委會工作。因此，由其統一協助全國人大特別是全國人大常委會行使合憲性審查權是最為恰當的。尤其是，2018年全國人大常委會關于其職責的規定，實際上已經明確了這一點。其次，全國人大常委會法工委是全國人大常委會的工作機構，受其性質所決定，由其獨立行使合憲性審查權，與其性質、地位是不相稱的。立法法規定由法工委進行合憲性審查，是在未設立全國人大憲法和法律委員會的背景下作出的。最后，全國人大常委會法工委負責接收法規、司法解釋備案、“五大主體”提出要求以及公民和組織提出的建議，并進行初步審查，認為可能違反憲法的，應當移送全國人大憲法和法律委員會進行正式的合憲性審查。

法律文件不同備案審查體系中的合憲性審查應當統一。按照十八屆四中全會和十九屆四中全會關于將所有規范性文件納入備案審查范圍的要求，目前，我國針對不同法律文件的備案審查建立了五套獨立的體系，即全國人大常委會、國務院、地方人大常委會、中共中央辦公廳和中央軍委對不同的法律文件的審查。對法律文件的審查內容包括合憲性審查、合法性審查、適當性審查。合憲性審查的基本條件是對憲法具有解釋權，在五套獨立體系中，只有全國人大常委會具有憲法解釋權，其他主體并不具有憲法解釋權。因此，另外四個主體只能進行合法性審查和適當性審查。那么，這些主體在審查過程中如果認為法律文件違反憲法，如何移送全國人大常委會進行合憲性審查，目前此類程序并不明確。

理順合憲性審查與合法性審查的關系

合憲性審查與合法性審查是樹立憲法法律至上、實現良法善治以及實現法律體系統一性的兩個主要機制。兩者在審查基準上存在差異，合憲性審查的基準是憲法，合法性審查的基準是法律。在實行憲法法院審查制的國家，兩者在審查主體上是分離的：憲法法院進行合憲性審查，普通法院進行合法性審查；在實行司法審查制的國家，法院通常只進行合法性審查，只有在合憲性審查作為案件審理的“先決問題”時，才進行合憲性審查。

同時，合憲性審查與合法性審查又存在著密切的銜接關系。法律是依據憲法制定的，根據公權力的公定力原理，法律在制定以后、被有權機關撤銷之前，被假定為符合憲法，是具有法律效力的，所有國家機關都必須服從。因此，當某個法律文件存在爭議時，必須先進行合法性審查，只有在窮盡合法性審查仍無法解決爭議時，即在法律范疇內無法解決的，才必須進行合憲性審查。所謂“在法律范疇內無法解決”，主要指兩種情況：一是作為審查基準的法律文件的合憲性存在爭議，如果依據存在爭議的法律文件作出判斷，則并未能從根本上解決爭議；二是缺乏法律上的判斷依據，只能直接從憲法上尋找判斷的依據。

按照我國目前的制度設計，合憲性審查與合法性審查的主體上是同一的。即全國人大常委會既進行合憲性審查，也進行合法性審查。作為協助審查的機構也同樣如此。這樣，實際上難以區分哪個審查屬于合憲性審查，哪個審查屬于合法性審查。在全國人大常委會法工委已經公布的典型審查案例中，絕大多數實際上屬于合法性審查。

在中國特色社會主義法律體系已經形成的背景下，憲法規定基本上被法律具體化。因此，絕大多數法律文件的爭議可以通過合法性審查在法律范疇內予以解決，并不需要進行合憲性審查。根據這一實際情況，目前有必要首先完善全國人大常委會的合法性審查機制。

在設立全國人大憲法和法律委員會以后，已經有條件將合憲性審查與合法性審查在協助審查的主體上進行分離。即全國人大憲法和法律委員會進行合憲性審查，全國人大常委會法工委進行合法性審查。全國人大常委會法工委先對某個法律文件進行合法性審查，在合法性審查無法解決爭議時，再移送全國人大憲法和法律委員會進行合憲性審查。

有權提出審查“要求”的主體需要積極啟動審查

根據《中華人民共和國立法法》第99條第1款的規定，國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、省級人大常委會有權向全國人大常委會提出合憲性審查“要求”。上述五大主體分別是不同性質的國家機關系統中的最高機關，立法法賦予它們啟動合憲性審查的主體資格，目的在于保證它們能夠依據憲法行使權力。因為它們在行使權力過程中，可能遇到所適用的法律文件是否與憲法相抵觸的問題。

根據全國人大常委會法工委2017年和2018年關于備案審查工作報告顯示，上述五大主體自十二屆全國人大會議以來，從來沒有向全國人大常委會提出過合憲性審查要求。這些國家機關在行使權力過程中，也許從未遇到過所適用的法律文件是否符合憲法的問題，也可能是這些國家機關還沒有及時向全國人大常委會提出審查要求。

其中，最有可能遇到法律文件是否符合憲法而又必須及時作出判斷的是最高人民法院和最高人民檢察院。

法院的全部職能是審理案件，將案件中雙方當事人之間的糾紛徹底解決，以完成司法功能。法院審理案件的一項重要環節就是在查明案件事實的基礎上，選擇適用一個恰當的法律規范作出判決。在選擇適用法律規范時，完全有可能遇到該法律規范是否與憲法相抵觸的問題。在法院無權審查該法律規范合憲性的情況下，如果適用了存在合憲性爭議的法律規范作出判決，則該判決并無價值。例如，在男女退休不同齡案中，婦女向法院起訴的對象是單位的退休決定，但實質上是挑戰單位作出退休決定所依據的國務院關于男女退休不同齡的規定，認為該規定違反憲法上的“男女平等原則”。該規定是否符合憲法已經構成了該案件審理的“先決問題”，如果不對該規定進行合憲性審查，而直接承認其效力，并依據其作出判決，則該判決毫無意義。

同理，檢察院在行使檢察權過程中，也會遇到此類問題。包括檢察院認為最高人民法院的司法解釋可能與憲法相抵觸，需要由全國人大常委會進行合憲性審查。

上述主體如果在遇到法律文件可能與憲法相抵觸，仍徑行依據存在合憲性爭議的法律文件行使權力，實際上是對憲法的不尊重，是對憲法所賦予的權力的不尊重。

將合憲性審查決定特別是理由向社會公開

合憲性審查機制的一項重要基本功能就是捍衛核心價值觀。合憲性審查就是通過糾正實施憲法過程中偏離憲法的行為，向社會傳達憲法價值。要達到這一目標，必須將合憲性審查決定特別是理由向社會公開。合憲性審查的過程就是將憲法理念、基本原則和憲法原理公開向社會展示的過程。公開不僅可以警示制定法律文件的國家機關及其他國家機關，更可以起到向社會成員傳達憲法理念、基本原則和憲法原理的效果。

從2017年和2018年全國人大常委會法工委的備案審查工作報告公布的數起典型案件可以看出，目前的做法只是說到“有公民建議”“有組織建議”“有全國人大代表議案”“有全國政協委員提案”，但沒有公開提出建議的公民或者組織、提出建議的理由、制定機關反饋理由以及要求糾正的理由等。例如，2018年備案審查工作情況的報告透露，全國政協十三屆一次會議期間，有全國政協委員提出提案，建議對收容教育制度進行合憲性審查。報告認為，通過調研論證，各有關方面對廢止收容教育制度已經形成共識，啟動廢止工作的時機已經成熟。但報告沒有回應收容教育制度是否違反憲法，如果違反憲法，違反了憲法的什么精神、規定。

全國人大憲法和法律委員會可通過制作書面的《關于某項法律文件的合憲性審查決定》，決定中應當包括四大部分：提出建議人的基本情況，被建議的國家機關，被建議的法律文件名稱，被建議的條款，建議的理由及根據，被建議國家機關的答辯；責令修改或者撤銷的事實；責令修改或者撤銷的理由；審查機關，日期。同時，該書面決定不僅要向制定機關、提出建議人公開，還需要向社會公開。

明確合憲性審查決定是否具有溯及力

全國人大憲法和法律委員會的合憲性審查決定是代表全國人大常委會作出的，特別是全國人大常委會自己作出的合憲性審查決定，具有一般的法律效力，對所有國家機關都具有效力。某個法律文件被認為違反憲法，則該法律文件整體失去效力；法律文件的某個條款被認為違反憲法，則該條款失去效力，其他部分仍然有效。責令制定機關限期修改的，必須在規定的期限內進行修改。

從各國的制度看，合憲性審查決定一般并不具有溯及力，即其效力只是撤銷違反憲法的法律文件，使其失去法律效力。合憲性審查決定不具有溯及力的基本理由：一是為了維持社會秩序的安定性。秩序因規則而形成并維持，規則的確定性保障了秩序的穩定性、安定性。秩序本質上是一種利益關系的制度安排。二是信賴利益保護。如果合憲性審查決定具有溯及力，依據法律文件獲得了某項利益，當該法律文件因違反憲法而被撤銷，該利益即不受到保護，則利益總是處于不確定的狀態。三是利益衡量原則。如果不具有溯及力，某個“不法利益”可能受到保護，或者某個合法利益受到侵害；如果具有溯及力，社會秩序的穩定性、安定性可能受到影響。兩者比較，后者的利益大于前者的利益。四是國家賠償范圍的限制。世界各國的國家賠償法中關于國家賠償的范圍均不包括立法行為，我國也如此。

合憲性審查決定是否具有溯及力，我國目前的法律并未作出規定。這一問題不解決，合憲性審查機關在具體工作中就會謹小慎微。總體而言，一般不應當具有溯及力。是否存在例外情況，值得進一步研究。

（作者為中國人民大學法學院教授、博導）

【參考文獻】

①《（受權發布）中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，新華網，2019年11月5日。