推進更加公平、更可持續、更有效率的社會保障

何文炯

【摘要】社會保障是國家在風險管理領域的基礎性制度安排，旨在確保全體社會成員基本生存、基本發展和基本尊嚴之權益。新中國成立以來，我國社會保障事業實現了偉大的進步，但同時也面臨城鄉差距大、權責不清晰、資源配置不優等制約性問題。要進一步深化社會保障制度改革，優化資源配置，推進更加公平、更可持續、更有效率的社會保障。

【關鍵詞】統籌城鄉 國家治理 社會保障 制度體系 【中圖分類號】C913.7 【文獻標識碼】A

社會保障是國家通過立法，實行國民收入再分配，為社會成員基本風險提供基本保障的一系列制度安排，旨在確保全體社會成員基本生存、基本發展和基本尊嚴之權益。社會保障是國家在風險管理領域的基礎性制度安排，是國家治理體系的重要組成部分，被公認為是“國之重器”。新中國成立以來，我國社會保障事業實現了偉大的進步，有力地促進了國家發展、提高了人民福祉，但與國家治理體系和治理能力現代化的要求相比還存在一定差距。為此，需要按照黨的十九屆四中全會提出的“堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度”精神，深化社會保障制度改革，按照整體性治理的思路，優化社會保障資源配置，建設更加公平、更可持續、更有效率的社會保障制度。

統籌城鄉：權益更加公平

在我國，黨和政府一直高度重視社會保障事業發展，通過各種途徑組織資源、增加社會保障領域的投入。總體上看，社會保障水平是大大提高了。但有兩個問題依然比較突出：一是部分社會成員的保障項目較少、保障待遇很低，現在的實際保障水平與其基本風險保障需求還有不小的差距；二是社會保障制度對于改善全社會收入分配狀況的貢獻不足，某些項目甚至是在擴大群體間收入分配的差距。這種差距，存在于城鄉之間、地區之間、群體之間。從制度安排看，主要是城鄉之間的兩大群體，即工薪勞動者與農民之間。值得指出的是，這種差距，是國民基本權益的差異，與現代社會國民基本權益平等的追求相悖，與國家治理現代化的要求不相適應，需要引起高度重視。因此，黨的十九屆四中全會再次強調“統籌城鄉”切中時弊。

事實上，由于自然和人文、歷史和現實的諸多原因，我國農村的經濟發展水平較低，農民收入低、增收難，基本公共服務供給能力弱，因而農民的風險多而自身抵御風險的能力弱，更需要由國家提供基本風險保障。但從現行制度安排看，惠及農民的社會保障項目主要有以下幾項：最低社會保障制度、特困人員救助制度（原“五保供養制度”）、基本醫療保險制度、基本養老金制度、公共衛生制度，還有災害救助、醫療救助、住房救助、教育救助等項目，但生育、就業、職業傷害等風險保障項目基本缺失。此外，農民進城打工應該依法參加職工相關的各項社會保險，但由于制度設計缺陷而使農民工的實際參保率很低；而社會救助和婦老幼殘等特殊群體的福利項目，目前基本上須以戶籍為基礎，因而農民工也難以享受。另外，涉及面最廣、關注度最高的基本養老金和基本醫療保險這兩個社會保障項目，農民與工薪勞動者的保障待遇差距很大。農民的基本醫療保障，與過去相比，已經有很大的進步，但與工薪勞動者相比，其差距依然不小，因病致貧、因病返貧的問題還沒有從根本上解決。尤其需要指出的是，老年農民的基本養老金很低，2018年全國月人均僅為152.33元。前些年為農民建立基本養老金制度，這是我們國家一個很大的進步，但這樣的養老金水平難以擔當起保障老年農民基本生活需要之職責。此外，隨著城市化進程加快，年輕人大量進城，農村的老齡化程度高于城市，農村失能老人的社會化照護需求直線上升，但照護服務供給嚴重缺失。

進入新時代，社會保障領域必須盡快改變人群分等、制度分設、待遇懸殊的局面。因此，要按照統籌城鄉的思路，朝著國民社會保障權益公平的方向持續努力。一是按照黨的十九大“織密網”的要求，逐步增加與農民和新業態從業人員相關的社會保障項目，改進現行制度設計，將職業傷害保障、就業保障等項目擴展到包括農民和新業態從業人員在內的全體勞動者。二是按照“抑峰填谷”的思路，穩步提高以農民為主體的低保障群體的基本保障水平，盡快建立職工和居民基本養老金制度、基本醫療保險制度待遇調整的協調機制，嚴格控制、逐步縮小群體間基本養老金和基本醫療保險待遇差距。三是配合人口政策調整的思路，將生育保障確認為國民權益，把生育醫療費用納入基本醫療保險，建立面向全體國民的生育津貼制度，其資金由國家財政承擔，同時健全兒童福利制度，加強兒童照顧服務體系建設，建立有效的留守兒童、困境兒童幫扶機制。四是面對失能老人持續增加的趨勢，加快發展老年照護服務產業，以農村為重點，積極探索有效的城鄉失能老人照護服務供給機制，盡快實施失能老年長期照護服務補助制度，即以需求評估為基礎，財政出資為特別困難群體提供幫助，同時審慎探索長期照護保險制度。五是健全社會保障法制。在認真總結經驗教訓的基礎上，讓部分社會保障項目的制度逐步定型并以法律的形式固定下來，加快制定社會救助法、修改社會保險法。

權責清晰：制度更可持續

社會保障是惠及全體國民的長期性制度安排，是涉及主體眾多、權責關系復雜、技術含量較高的社會政策。如果社會保障制度政策設計得好，則能夠長期持續健康運行，有助于經濟發展、社會穩定和國家長治久安；如果制度設計不當，則不僅不能有效地為社會成員提供基本風險保障、提供穩定的安全預期，而且可能影響經濟發展、社會穩定，甚至成為社會動蕩的誘發因素。我國現行社會保障體系中的絕大多數項目，是最近20多年來逐步建立并實施的，其中一部分是全新設計的，一部分是為了適應經濟體制改革和社會轉型而對原有制度進行改造而來的，還有一部分則是為了應對特殊情況臨時提出的，因而制度設計缺陷在所難免，加上制度運行環境不斷變化，某些制度在實際運行中出現了一些問題，對社會保障制度的可持續性產生了一定的影響。

造成這種情況的主要因素有：一是宏觀經濟形勢發生變化。過去的40多年，我國經濟總量持續高速增長，國家財政收入也是如此，而最近幾年經濟發展進入新常態，經濟總量和財政收入的增長幅度開始趨緩，這對社會保障的籌資帶來一定的難度。二是人口結構變化。近年來，我國老齡化速度加快，在這樣的背景下，社會保障支出需要增加，而籌資變得更難。三是社會保障相關服務的成本逐步提高。醫療保障、照護保障、生育保障、職業傷害保障等項目都需要通過醫療、藥品、照護等服務的有效提供才能實現其政策目標，而提供這些服務的勞動和技術成本都在不斷提高。四是社會保障制度設計的技術不夠成熟。尤其是技術比較復雜的社會保險制度，需要基于相關風險損失分布的有效把握才能進行科學的設計，例如生命規律、疾病規律、失能規律、宏觀經濟和金融市場等，而我國在這方面的技術力量存在不足。

除了上述因素，還有一點十分重要，那就是社會保障領域的權責關系。社會保障制度與眾多主體有關，但我國現行社會保障制度的設計和實際運行中，這些主體的權責關系并不很清晰，直接影響著制度的可持續性。一是政府與市場、社會、個人和家庭的職責不清晰。風險保障可以分為基本保障和補充保障兩類，前者由政府主辦并承擔兜底責任，但并不意味著全部由國家財政承擔責任，而是采用國家、用人單位和個人共同籌資的辦法來實現；后者則是社會成員及其用人單位的自主自愿行為。但有些人希望政府承擔更多的責任，常常通過各種途徑施加壓力，希望提高基本保障待遇水平，這是影響社會保障制度可持續性的重要因素。二是社會保險籌資結構不合理。某些項目的政府和用人單位的籌資責任過重，而個人籌資責任過輕。例如，城鄉居民基本醫療保險，許多地區的個人繳費不足1/3；城鄉居民基本養老保險雖被冠以“保險”之名，但個人賬戶沒有互助共濟功能，大多數參保者選擇最低檔次繳費，有些人認為繳納此款只是為了得到政府提供的那筆基礎養老金。三是政府的某些職責未能有效落實。比較典型的是社會保險轉制成本。現行職工社會保險是從勞動保險轉型而來，這就使得歷史債務顯性化，本應在制度轉軌時予以明確，但事實上一直沒有采取有效的措施，這就使得在職一代勞動者承擔了雙重繳費責任。

因此，要按照黨的十九大“權責清晰”的原則及黨的十九屆四中全會精神，改進社會保障制度設計，增強制度設計的科學性，使相關各主體的權益明確、職責清晰，使人民群眾對社會保障制度充分信賴。一是明確社會保障各項制度的職責定位，使之切實承擔其保障社會成員基本生存、基本發展和基本尊嚴的職責，控制高保障群體的基本保障待遇，穩步提高低保障群體的基本保障待遇，逐步縮小其差距。二是優化社會保險籌資結構，在保持社會保險待遇適度水平的同時，適度降低職工社會保險的用人單位繳費負擔；在保持財政投入繼續增長的同時，適度提高城鄉居民基本醫療保險個人繳費額，鼓勵城鄉居民選擇基本養老保險較高檔次的個人繳費。三是確認并妥善處理社會保險轉制成本，兌現對老職工的歷史承諾，提出歷史債務的計量方法和處理方案。在常年財政預算中落實社會保障資金，并劃轉部分國有資本進入社會保障基金。四是建立社會保險精算報告制度，使社會保險制度設計基于科學的方法，基金運行處于有效的預警監測之下。五是正確引導輿論。要通過有效的途徑向人民群眾講清楚社會保障的基本政策和基本道理，讓公眾理解政府在社會保障中的職責，增強支持深化改革的自覺性，同時要致力于培育互助共濟、共建共享、誠實守信的社會保障文化。

優化配置：運行更有效率

社會保障是政府以國家公權力實施的一類社會政策，是對風險保障市場的一種干預，由此集聚起來的社會保障資源具有公共性。為此，既要考量其對國民基本風險保障職責的履行情況，也要考量其運行的效率，即是否以較少的資源實現既定的社會保障政策目標。我國現行社會保障各項制度及其運行機制，是在經濟、社會和行政管理體制不斷變革的過程中逐步形成的，缺乏整體性設計。加上制度運行環境和人們認知的變化，表現出一些不適應和低效的情況：

一是補充性保障發展緩慢，部分基本保障承擔過重職責。國家于30年前就提出“建立多層次社會保障體系”的目標，但職業年金（含企業年金）、商業保險、互助合作性保險等補充性保障一直未能得到有效發展，遠遠落后人們的預期，多層次社會保障體系實際上尚未形成。二是某些項目定位不清晰，導致運行成本虛增。有人把基本醫療保險“保基本”與“保大病”對立起來，因而出現了“大病保險”這一定位不明的醫療保障項目，增加了運行成本；某些地區為提高老年人的福利水平，探索了高齡津貼制度，但與城鄉居民基本養老保險制度的職責發生重疊。三是社會保險基金貶值。按照現行制度設計，職工基本養老保險、職工基本醫療保險和城鄉居民基本養老保險這些項目都設有個人賬戶，這里積淀的資金理應參加投資，但由于種種原因，其實際投資回報率很低（年2-3%之間），使得這些資金嚴重貶值，造成浪費，又某些項目的個人賬戶記賬利率很高（近年來職工基本養老保險個人賬戶的記賬利率為年8%左右），形成了嚴重的利差損。四是某些社會保障項目的精準度較低。由于缺乏有效的家庭收入調查制度，社會救助和社會福利享受對象的認定面臨困難，“應保盡保”難，“應退盡退”更難。五是某些社會保障項目的醫藥服務價格與實際成本嚴重偏離。由于信息不對稱、醫藥服務價格機制和結算方式缺陷，過度醫療、過度檢查、過度用藥的現象普遍存在，致使醫療保障、職業傷害保障、生育保障等項目的資源浪費嚴重。六是機構養老床位空置嚴重。由于需求把握不準和政策偏差，機構養老床位數量增長過快，與實際需求脫節，致使養老機構床位閑置近50%，形成巨大浪費。

為此，需要按照黨的十九大及十九屆四中全會精神，建立健全有效的機制，優化社會保障資源配置，提高社會保障制度運行效率。一是優化基本保障項目體系。例如，鑒于老年人面臨貧困、疾病、失能、孤獨等風險，建立基本養老金、基本醫療保障、照護保障和精神慰藉等制度，明確界定各自職責，加快建立照護保障制度，完善老年醫療費用保障政策，并使基本養老金制度定位于保障老年人的基本生活，不再承擔醫療、照護等風險保障職責，為該制度“減負”。二是優化社會保障層次結構。按照“保障適度”的原則，確定基本保障各項目的保障標準，在保持其購買能力不下降的前提下，保持長期穩定，給社會成員以穩定預期，從而增強其尋求補充性保障的內在動力。三是創新社會保障相關服務價格形成機制。深化醫療服務服務付費機制改革，完善總額預付制和藥品招標采購機制，探索DRGs等付費方式；探索社會保障部門與相關部門的談判機制和協商機制。四是全面提高社會保障管理服務的專業化水平。加快培育社會保障專業人才，使之有情懷、有理論、有技術、精業務。同時，簡化社會保障經辦流程、提高群眾滿意度和社會保險基金投資回報率。

（作者為浙江大學民生保障與公共治理研究中心主任、教授，中國社會保障學會副會長）

【注：本文系國家自然科學基金重大項目“代際均衡與多元共治——老齡社會的社會支持體系研究”（項目批準號：71490733）的階段性成果】