巡視“利劍”標注黨內監督新高度

蔡文成

【摘要】新時代堅持和完善黨和國家監督體系，強化了對權力運行的制約和監督。黨和國家把黨內巡視制度作為一項戰略性制度安排，全面推進黨內巡視制度的創新和發展，實現了巡視目標精準化、巡視主體常態化、巡視對象具體化、巡視內容系統化、巡視程序制度化，探索出了一條實現黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的有效路徑，積累了治黨管黨的寶貴經驗。

【關鍵詞】黨內巡視 黨和國家監督體系 巡視制度 【中圖分類號】D262.6 【文獻識別碼】A

黨的十九屆四中全全會指出，“黨和國家監督體系是黨在長期執政條件下實現自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障”。習近平總書記也反復強調，“巡視是黨章賦予的重要職責，是加強黨的建設的重要舉措，是從嚴治黨、維護黨紀的重要手段，是加強黨內監督的重要形式?！币屟惨暢蔀椤皣?、黨之利器”。新中國成立70年來，黨和國家把黨內巡視制度作為一項戰略性制度安排，全面推進黨內巡視制度的創新和發展，探索出了一條實現黨自我凈化、自我革命的有效路徑，彰顯了中國特色社會主義制度和國家治理體系的顯著優勢。歷經新中國成立70年來的發展和完善，黨內巡視制度已成為管黨治黨的“利劍”和治國理政的“法寶”，為堅持黨的領導、加強黨的建設、全面從嚴治黨提供了戰略支撐，為堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化提供了堅強保障。

黨內巡視制度的歷史演變

新中國成立直到社會主義三大改造基本完成，我們黨繼承和發揚了新民主主義革命時期黨內監督的一系列先進做法和經驗，主動推進黨內巡視制度發展，各級紀檢監察組織在黨委的直接領導下行使紀律檢查監察權力，成為黨內監督的專門機關。1950年6月，《關于土地改革問題的報告》中指出：“進行土地改革的各省的高級領導機關應該與鄉村架通電話，與下級密切聯系，并逐級派負責人或巡視團下去，切實地掌握運動的領導?！?952年3月，《關于“三反”運動中成立人民法庭的規定》中規定，“對各級各單位人民法庭進行巡視檢查，部隊則由政治工作部門進行巡視檢查?！边@一時期監察委員會的成立及其相關體制規定的出臺為后期黨內巡視制度的實踐創造了有力條件，奠定了體制基礎。伴隨新中國成立以及國家建設的起步加速，黨內新情況、新問題不斷出現，黨內巡視的重要性日益凸顯，亟需在黨內監督和反腐敗斗爭中逐步得到恢復、發展和完善。

隨著社會主義制度在中國的建立，黨帶領全國人民開始探索中國社會主義的建設道路。這一時期由于工作重心的調整，巡視制度受到了一定的影響和中斷，但巡視制度的探索和發展并沒有就此停止，特別是專項巡視在某些領域取得了較大的成效。1957年1月，中央組織部在《關于縣、區、鄉的組織形式和領導方法的若干問題的報告》中要求：“為了加強對工作的檢查與研究，縣委可以設置少數質量較強的巡視員來幫助進行工作。”1962年政府運用巡視的方法，派工作組到農村基層進行蹲點調研，開展清賬目、清工分、清財務、清倉庫的工作，查處發生在群眾身邊的貪腐行為。1962年12月，中共中央對《組織工作會議紀要》批示：“除了經常地考察了解干部和鑒定干部以外，必須加強黨的監察工作和國家的檢察工作，加強各級領導機關的巡視檢查工作?！?965年1月，中共中央政治局討論農村社會主義教育運動中提出的一些問題指出：“他們（中央局、省、地、縣各級黨組織的領導人）還可以到其他的地方去巡視，或者組織小型巡視團，以便掌握動態，互通情報，交流經驗?！?/p>

黨的十一屆三中全會之后，基于新的歷史條件下加強黨內監督和反腐敗斗爭的需要，恢復建立和完善黨內巡視制度顯得尤為迫切。為了恢復和完善黨內巡視制度，黨的十三屆六中全會通過《中共中央關于加強黨同人民群眾聯系的決定》，要求中央和地方可根據需要，向各地派出巡視小組。1991年中央紀委第九次全體會議通過的《中共中央紀律檢查委員會向黨的十五大報告》提出：“中央紀委和省、自治區，直轄市紀委建立巡視制度?！?996年制定下發《中共中央紀委關于建立巡視制度的試行辦法》，明確了巡視干部的選派、任務、職權、紀律、管理等五大問題。2000年通過的《中共中央紀律檢查委員第四次全體會議公報》提出：“要進一步健全巡視制度，推動廉潔自律各項規定的落實。”黨的十六大作出了“改革和完善黨的紀律檢查體制，建立和完善巡視制度”的重大決策，巡視工作開始步入制度化、規范化、常態化軌道。2003年年底中共中央頒布的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，以黨內法規的形式把巡視制度確立為黨內監督的一項重要制度。黨的十七大第一次把巡視制度正式寫進黨章，明確提出“黨的中央和省、自治區、直轄市委員會實行巡視制度”。2009年7月，《中國共產黨巡視工作條例（試行）》正式頒布實施，隨后又先后出臺了《中央巡視工作領導小組工作規則》、《中央巡視工作領導小組辦公室工作規則》等法規文件，進一步對巡視工作予以規范，助推巡視工作走上制度化、規范化和科學化的軌道。

黨的十八大以來，黨中央把巡視作為推進全面從嚴治黨的重大舉措，對加強和改進巡視工作作出一系列重大決策部署，堅持黨內監督和群眾監督相結合，賦予巡視制度新的活力。2015年2月，中共中央政治局會議審議通過巡視工作的專題報告，對加強和改進巡視工作作出重大部署。2015年6月，《中國共產黨巡視工作條例（修訂稿）》審議通過，同年8月，新修訂的《中國共產黨巡視工作條例》正式印發實施，提出“實現巡視全覆蓋，全國一盤棋”的總目標，規范了巡視工作方式和巡視步驟，加大了巡視力度，黨內巡視制度進入了快速發展時期。2015年10月，中共中央頒布了《中國共產黨廉潔自律準則》、《中國共產黨紀律處分條例》，體現了新時代全面從嚴治黨和依規治黨的新要求，是強化黨內監督的重要制度保障。2016年10月審議通過的《中國共產黨黨內監督條例》再次提出，一屆任期內實現巡視全覆蓋。黨的十九大更是把巡視制度作為“健全黨和國家監督體系”戰略規劃的重要組成部分，對巡視工作提出了新的要求。十九屆四中全會進一步提出，“堅持和完善黨和國家監督體系，強化對權力運行的制約和監督”。整體而言，黨的十八大以來，巡視工作的不斷突破和發展使得黨內巡視制度日臻完善。

黨內巡視制度強化了黨內監督效能

新中國成立以來黨內巡視制度經歷了制度設計上的調整、組織機構上的變遷、工作方式上的變革等發展階段，巡視監督的制度框架逐步形成，巡視領域不斷拓展，監督力度不斷加大。作為黨內監督的重要補充形式，黨內巡視制度充分體現了上位監督的權威性、有效性，一定程度上彌補了單一監督力量的行動缺陷和黨內監督的薄弱環節，以黨內巡視制度強化黨內監督效能，用多元化監督完善黨的巡視工作。

第一，黨內巡視目標的精準化。作為黨內監督的重要形式，黨內巡視的目標在于不斷探索自我凈化的路徑，不斷推動依規管黨治黨，從而為全面從嚴治黨提供制度支撐。新中國70年黨內巡視制度的發展完善使得黨內巡視制度的目標逐步由專項督查檢查聚焦于黨的自身建設，特別是全面從嚴治黨。新時代黨內巡視目標精準化主要在于凸顯了黨的政治巡視在黨的巡視工作全局中居于統領地位，強化了巡視過程政治監督功能，使巡視內容更加聚焦、巡視目標更加明確。在具體實踐中，巡視制度的目標設定在于如何體現巡視工作對于鞏固反腐敗斗爭壓倒性勝利、奪取反腐敗斗爭徹底勝利的重要利劍作用，以及如何通過卓有成效的政治巡視過程優化黨內政治生態，有效規避黨內政治風險，確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心。

第二，黨內巡視主體的常態化。一般來看，巡視主體主要是由中央、省級紀委監察機關，或是根據巡視條例而成立的中央或省級巡視組及其組成人員構成的。巡視主體常態化主要表現為主體任命和選拔模式的變革創新，由臨時抽調工作人員到專門專職的固定機構，主動更新巡視主體儲備庫，形成巡視主體權責分工、有序競爭的良性態勢。著力構建了巡視主體的權益保障機制，調動巡視主體的主動性和積極性，激發巡視主體政治責任感。此外，巡視工作和巡視整改的主體責任是巡視主體常態化的具體表現，這種主體責任是巡視工作的政治責任、領導責任、專職責任、聯動責任、整改責任的有機統一，是確保巡視整改工作落到實處的關鍵所在，也是管黨指導主體責任具體化的基本要求。

第三，黨內巡視對象的具體化。隨著黨內巡視制度的不斷發展和完善，巡視對象更加明確具體，由最初巡視工作條例確定的“對所管理的地方、部門、企事業單位黨組織”進行巡視，逐漸細化、具體化黨的巡視對象，在突出關鍵少數的同時，強調巡視對象全覆蓋和巡視領域無禁區，分級確定黨的巡視對象。巡視對象的具體化在于巡視覆蓋單位更加多元化，基本涵蓋黨所有管理的黨組和部門；巡視重心逐漸下移，巡視對象呈現向下擴張延伸的態勢；突出重點領域和關鍵環節，對各級黨委（黨組）領導班子及其成員進行重點監督，突出“關鍵少數”，使巡視對象更加聚焦精準。巡視對象具體化表明了黨內巡視制度的現實針對性，緊扣各級黨組織領導班子及其成員的職能職責，是對管黨治黨政治責任的再確認。

第四，黨內巡視內容的系統化。巡視內容是黨內巡視制度的實踐要旨，主要體現黨內巡視聚焦什么問題的實踐導向?！堆惨暪ぷ鳁l例》表明黨內巡視要“著力發現黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛，管黨治黨寬松軟問題”，可見，黨內巡視的內容屬于黨的建設的構成范疇，和管黨治黨的內容規定具有共通性，是在有效解決黨內問題的導向下形成的。巡視內容的規范化是由黨內巡視的政治性定位決定的，政治性是黨內巡視制度發展的重要特征，意味著只有通過政治巡視，才能體現黨內巡視內容的原則性和戰斗性，“巡視監督具有催化作用、強化作用”，確保巡視工作以強烈的政治擔當、頑強意志品質，準確把握全面從嚴治黨新形勢、新特點、新動向和新任務，爭取獲得更大的巡視成果。

第五，黨內巡視程序的制度化。黨內巡視制度涉及黨內法規和黨的政策的綜合運用，巡視程序是否科學關系巡視效果是否顯著。巡視程序的科學構建指明了黨的巡視工作的方向和靈魂，決定了黨的巡視工作的實踐成效和功能，規定了黨的巡視工作的根本屬性，確立了黨的巡視工作的評判標準，突出了黨的巡視工作的重點領域，賦予了黨的巡視工作的核心功能?？茖W化的黨內巡視程序注重巡視過程的公開透明和巡視結果的比較運用，在巡視過程中融入黨內監督的制度內核，明確了黨內巡視的指導思想、目標任務、基本原則、機制制度、巡視對象、方式方法、紀律責任等多方面內容，力求細化制度規定，更好規范巡視工作，提升巡視程序建設的科學化、規范化水平。

新時代黨內巡視制度建設的現實啟示

黨內巡視制度是黨在新時代強化自我監督的有效路徑，對于新時代加強黨的自身建設具有重要意義。習近平總書記指出，“我們取得了反腐敗斗爭壓倒性勝利，但反腐敗斗爭還沒有取得徹底勝利”。新時代管黨治黨形勢依然嚴峻、任務依然艱巨，推動全面從嚴治黨向縱深發展，必須健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，增強監督嚴肅性、協同性、有效性，形成決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制，構建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制，明確巡視立場、細化巡視內容、聚焦巡視重點，確保黨和人民賦予的權力始終用來為人民謀幸福，推動新時代黨內巡視制度建設不斷取得新成果。

首先，以政治建設為統領，突出政治性。黨內巡視的本質就是政治監督，“政治監督的核心就是要保證黨的各級組織、全體黨員和黨的干部在政治上同黨中央保持高度一致，堅決維護中央權威，保證中央的政令暢通。”要以強烈的政治擔當、堅韌政治品質，準確把握管黨治黨面臨新形勢、新特點、新動向和新任務，緊扣黨內存在的政治問題布局巡視工作，使黨內巡視保持強大的政治震懾和政治巡察能力，以深入推進政治巡視的政治定力助推黨內反腐，鞏固全面從嚴治黨的實踐成果，充分發揮政治巡視在在推動全面從嚴治黨向縱深發展戰略任務中的重要利劍作用。要以高度的政治自覺落實好黨內巡視的各項制度安排，自覺將黨的各項巡視工作放到黨和國家工作大局中去謀劃、部署、推進，為黨內巡視為向縱深發展提供重要遵循和堅強保障。要深化對黨內巡視制度建設的政治性認識，立足于當前黨內巡視制度的發展現狀，總結提煉黨的政治巡視理論體系，為新時代深化黨內巡視工作提供理論指引和基本遵循。

其次，以理論創新為指導，體現科學性。巡視制度是黨內監督的重要形式，巡視制度的豐富和完善必須立足新時代黨的建設科學化的基本要求，遵循黨內監督制度建設的基本規律，體現全體黨員干部黨內監督的思維行動，增強黨內監督的針對性和執行力。新時代黨內巡視制度建設以中國特色社會主義理論為指導，以新中國70年巡視制度發展為依據，以當前全面從嚴治黨新要求為目標，不斷探索黨內巡視制度的原則、規則、體制與程序，形成了新時代黨內巡視制度的創新性理論成果：在基本原則上，突出全面從嚴治黨新要求，聚焦政治責任、強化政治監督；在主體責任上，強調中央地方的集體聯動，強調黨組織的全面領導功能；在工作規則上，以問題為導向，發現問題、形成震懾，推動改革、促進發展；在巡視方法上，堅持黨內監督和群眾監督有機結合，尊崇黨章黨規，依紀依法開展巡視工作；在監督程序上，體現黨的集中統一領導和紀檢監察機關、審計機關、政法機關和組織等的有機協同配合。新時代黨內巡視制度的豐富和完善，為深化和拓展巡視工作提供了理論基礎。

再次，以制度建設為基礎，彰顯法治性。規范性建設是黨內巡視質量提升的內在要求，黨內巡視制度的規范性源于巡視工作程序的有序性與合理性，規范的黨內巡視制度的形成要求必須持續推進巡視工作制度化，確保各項巡視工作全覆蓋、無死角。要通過巡視與巡察相結合，開展常規巡視與專項巡視、機動巡視相結合，既有常規監督，又有專項監督體制的輔助，確保巡視工作取得實實在在的成效。要建立健全巡視工作制度體系，以制度化促進規范化，“圍繞責任設計制度，圍繞制度構建體系，強化上級黨組織對下級黨組織和黨員、領導干部的監督，做到責任清晰、主體明確、制度管用、行之有效，并加強同黨內其他法規的銜接，把制度框架立起來?！币七M巡視手段方式的創新，推廣運用在管黨治黨實踐中成效顯著的新技術手段，加強巡視方式的多樣化建設和巡視平臺建設，為黨內巡視制度發展創造有力的條件。

最后，以解決問題為導向，突顯實踐性。黨內巡視制度的有效性是對巡視的實踐效果和制度價值的綜合反映，是保障巡視工作政治效能的制度保障。制度的生命力在于執行，提升黨內巡視制度的執行力是確保各項巡視內容落到實處的關鍵所在。習近平總書記指出，“要抓好工作創新，在總結經驗的基礎上，適應形勢發展，推動巡視內容、方式方法、制度建設等方面與時俱進，完善工作機制，增強巡視工作的針對性、實效性。”要緊扣黨的制度建設的中心主線，以制度治黨的創新方法加強黨內巡視制度創新，調整和適應黨內問題的性質轉向，切實增強黨內巡視制度的實踐能力。要注重運用黨內巡視制度的執行力和約束力來檢視巡視工作中的弱項盲區，著力解決關乎群眾切身利益的問題，為黨內巡視制度建設奠定政治基礎和群眾基礎。要通盤考慮、全局規劃、科學設定黨內巡視的各項體制機制，將黨內巡視的重點從問題整改轉向制度治黨的常態化，實現管黨治黨的長效化和常態化。

（作者為蘭州大學馬克思主學院黨委書記、教授、博導，教育部蘭州大學高校思想政治工作創新發展中心副主任）

【注：本文系國家社科規劃項目“新時代西北民族地區基層黨建促進鄉村治理的機制創新研究”（項目編號：19BKS203），教育部“全國高校思想政治工作中青年骨干隊伍建設項目”，中央高校基本科研業務費專項資金項目“基層人大參與地方治理機制研究”（項目編號：2022015skzd021）的階段性成果】

【參考文獻】

①中共中央文獻研究室：《建國以來重要文獻選編》（第一、三冊），北京：中央文獻出版社，1992年。

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