深化機構改革的“立”與“破”

高小平

【摘要】黨和國家機構改革是全面深化改革的一個重大動作。深化黨和國家機構改革要堅持不立不破、先立后破，堅持推動機構職能優化協同高效，堅持中央和地方一盤棋，堅持改革和法治相統一相協調，堅持把思想政治工作貫穿改革全過程。理解和處理好機構改革過程中“立”與“破”的關系，對于全面深化改革、提高我們黨執政水平和國家治理能力具有重要的意義。

【關鍵詞】機構改革 破立觀 國家治理 【中圖分類號】D62 【文獻標識碼】A

黨的十九屆四中全會指出，推進全面深化改革，既要保持中國特色社會主義制度和國家治理體系的穩定性和延續性，又要抓緊制定國家治理體系和治理能力現代化亟需的制度、滿足人民對美好生活新期待必備的制度，推動中國特色社會主義制度不斷自我完善和發展、永葆生機活力。習近平總書記強調，深化黨和國家機構改革，是貫徹落實黨的十九大決策部署的一個重要舉措，是全面深化改革的一個重大動作，是推進國家治理體系和治理能力現代化的一次集中行動。在推進全面深化改革的過程中，要樹立正確的“破立觀”；同時，深化黨和國家機構改革處理好“破”與“立”也是關鍵。

正確的“破立觀”是馬克思主義與中國實際相結合的理論和實踐成果

馬克思主義認為，任何事物在發展過程中都需要經歷三個階段，第一階段是確立和揭示事物的基本屬性，哲學上稱之為“肯定”，即“立”；第二階段是事物對自身規定性的揚棄，哲學上稱之為“否定”，即“破”；第三階段是螺旋式回歸到事物的本質上，哲學上稱之為否定之否定，即“立”與“破”的統一。改革開放以來，我國先后進行的8次較大規模的機構改革，始終堅持正確的“破立觀”，創造性地構建新制度的“立”，科學有效地推動了體制機制中弊端的“破”，為經濟社會發展和各方面改革提供了強有力的支撐。

黨和國家機構改革中積累的“不立不破、先立后破”的工作經驗，對于推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要的啟發和指導作用。國家治理現代化，是建設中國特色社會主義的全新任務，沒有現成的答案。需要在改革發展中本著傳承與創新一體、漸進與飛躍交替的原則，在求索中前行。國家治理體系和治理能力的“立”與“破”是一項系統工程，要處理好加強頂層設計與發揮群眾首創精神的關系，處理好現代型治理的“立”與傳統型管理的“破”的關系，處理好改革中法治體系的“立”與“破”的關系，處理好人們思想觀念的“立”與“破”的關系，就要求我們不斷深入研究國家治理的理論，推動實踐創新，建構“立”的體系和重點制度，同時要“破”掉傳統管理體制存在的弊病，在創造新的治理體制的優勢和制度優勢中，增強整合意識，提升國家新型治理的有效性。

掌握“立”與“破”的辯證法是提升國家治理能力的重要方法

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央統籌推進各領域重大改革，重要領域和關鍵環節改革取得突破性進展，主要領域改革主體框架基本確立。改革之所以取得較快發展，與采用科學方法論有著密切的關系，這就是注重改革的系統性、整體性、協同性。這次黨和國家機構改革將深化黨委、人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關、人民團體、企事業單位、社會組織的改革，以及行政執法體制改革、跨軍地改革、群團組織改革、地方機構改革等方面結合起來，統籌推進，協調行動，致力于全面深化經濟、政治、文化、社會、生態文明“五位一體”總體布局和黨的建設制度改革，致力于全面確立依法治國體制、司法體制、外事體制、社會治理體制、生態環境督察體制、國家安全體制、紀檢監察體制、國防和軍隊體制，充分體現了“立”與“破”的總體統一，體現了更加注重機構改革的系統集成。

黨的十九屆三中全會審議通過《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》后，黨中央審時度勢，迅速指導各地區各部門堅持“不立不破、先立后破”的原則，協調有序推進黨和國家機構改革。在“立”的方面，整體性推進中央和地方各級各類機構改革，加強和完善黨的領導體系、政府治理體系和各方面的領導體制機制，強化黨的組織在同級組織中的領導地位，更好發揮黨的職能部門作用，完善公共服務和公共管理體制，等等。在“破”的方面，革除黨和國家機構職能體系中存在的障礙和弊端，堅持政府職能轉變基本方向，深化轉職能、轉方式、轉作風，強力推進簡政放權、放管結合、優化服務改革。這次機構改革充分體現了我們黨與時俱進、革故鼎新、守正出新的時代精神，進一步發展了正確的“破立觀”，形成了許多新鮮經驗，豐富和發展了中國特色社會主義理論體系。

從操作層面看，將機構改革的“立”與“破”統一起來，就是以問題為導向、以需求為導向、以目標為導向，將法制、規則、政策、管理打造成一個“綜合體”，使之形成制度性合力。以問題為導向，就是持續深化解決前幾輪機構改革中沒有到位的體制機制建設，新形勢新任務迫切需要黨和政府以組織化優勢為龍頭來解決新問題。以需求為導向，就是按照“大部門體制”改革的要求，圍繞全面深化改革總目標，在完善制度、科學治理上追求“對標”，補齊重大制度短板，調整深層利益格局。以目標為導向，重點是按照依法治黨、依法執政的要求，重視運用法治思維和法治方式，使黨和國家機構改革于法有據、依法進行。法制規范、政策管理的協同，就是使各項改革舉措在價值取向、用力方向、行為走向上相輔相成，在治理手段和方式上相互配合，在實施過程中相互促進，在改革成效上相得益彰，產生共識、共振、共贏的效果。在實踐中，既大膽又審慎、既蹄疾又步穩、既緊湊又有序，走出一條制度變遷的現代化新路。

正確處理“立”與“破”的關系需要勇氣、智慧和實力

黨和國家機構改革是一場刀刃向內、壯士斷腕式的“自我革命”。改革不是細枝末節的修剪，而是對原有體制進行大刀闊斧、建梁架柱、系統重構的深刻變革。這次黨和國家機構改革為改革開放40多年來之最，既有“破”的痛苦，又有“立”的艱巨。面對這樣的改革，我們必須首先點亮前進的“航標燈”，矗立起指路的“標志牌”，激發出改革的“精氣神”。所謂“立”字當頭，把“立”與“破”結合起來，就是樹立新的理念，增強看齊意識，響應中央號召，對不適應、不適合甚至違背改革要求的認識進行反思和克服，對不適應、不適合甚至違背改革要求的行為堅決糾正、徹底摒棄。有了“立”的決心，“破”的勇氣才能更大；“立”的理念和方案越是科學，“破”的智慧和方法就越高超；具備了“立”的實力和自信，“破”的動力和自覺性就越強。唯有這樣，才能動員和鼓舞廣大公務員立足當前、著眼長遠，統一思想、協調行動；反之，就無法在策略和工作中貫通全程、抓住重點、帶動全面；如果不能“立”起機構改革中堅強有力的思想政治工作，就無法放手調動參與改革的單位和個人對機構改革的積極性和主動性；如果不能從機構、職能、編制、人員等方面“立”起新導向、新規則，無法使地方和部門主動參與、積極有為；如果不事前嚴明紀律，就難以做到有令必行、令行禁止，甚至會出現“上有政策、下有對策”的現象。

“立”與“破”的統一是政治成熟、決策科學、敢于擔當的具體體現。“立”的是初心和使命，牢記人民的囑托，對黨和人民的事業始終保持務實的進取觀、強烈的事業心、高度的責任感。“破”的是矛盾和問題，增強憂患意識，克服因循守舊、自我滿足思想，找準發力點，找到破解體制性障礙的路徑。“立”與“破”的統一，是機構改革中運用解放思想、實事求是、團結一致向前看的“制勝法寶”的生動體現。

（作者為中國行政管理學會研究員）

【注：本文系國家社科基金重大項目“國家治理現代化與行政管理制度體系創新研究”（項目編號：17ZDA105）的階段性成果】