農村金融體系改革的實踐與經驗

司睿

摘要：自2003年以來，國家高度重視農村金融改革，提升金融支農力度。改革農村信用社， 成立郵政儲蓄銀行;對農業發展銀行進行了政策性支農改革;強化了農業銀行支農定位;在農村增設了村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社等金融體系，創新農村金融服務。通過回顧農村金融改革實踐，總結了農村金融發展創新的經驗。

關鍵詞：農村金融改革;金融支農;實踐經驗

一、農村金融體系改革背景——提升金融支農力度

2003年以來，社會主義市場經濟體制不斷完善，中國進入“工業反哺農業、城市帶動農村”的新階段，國家對農村公共財政投入不斷加大，為農村金融市場的發展提供了良好機會。2007年2月，國務院召開全國金融工作會議，會議要求加快農村金融改革，完善農村金融體系，顯著增強服務“三農”的功能。2008年10月，中共十七屆三中全會提出，建立完善的農村金融體系，創新農村金融體制，放寬農村金融機構準入政策，加大對農村金融的政策支持力度。引導更多的信貸資金和社會資金投向農村。

2012年中央一號文件指出要提升農村金融服務水平，擴大農業保險，發展農村資金互助合作、信用合作。2012年6月，國家發改委出臺《全國農村經濟發展“十二五”規劃》，提出加快培育農村新型金融機構，創新金融支農體制機制。

二、農村信用社改革

自2003年以來，國家高度重視農村金融改革，國務院批準設立了改革工作小組，決定在吉林、山東、江西、浙江、江蘇、陜西、貴州、重慶等8個省（市）進行農村信用社試點改革，在管理體制上把農村信用社交由省級政府管理，各省普遍成立省級聯社或其他形式的省級管理機構，具體承擔轄區內信用社的管理、指導、協調和服務職能。農村信用社產權形式開始轉變，合作屬性淡化，商業化特點突出，出現股份制、股份合作制與合作制等多種形式。部分農村信用社試點產權制度改革，逐步形成了農村商業銀行、農村合作銀行等農村股份制和合作制商業銀行。2004年5月，中國第一家農村合作銀行——貴州花溪農村合作銀行在貴陽成立，銀行按照股權結構多樣化、投資主體多元化的原則設立。2005年6月，天津農村合作銀行在天津成立，這是全國第一家省級股份合作制地方金融機構，2005年8月，全國第一家省級農村商業銀行——上海農村商業銀行在上海成立， 2010年12月16日，重慶農村商業銀行在香港交易所掛牌上市，成為全國第一家社會公眾持股的農村金融機構。本輪改革沿用政府主導、行政推動的模式。實踐證明，大銀行體制未必適合農村的經濟特點，中國農村真正缺少的是根植于農村社會經濟的微型金融組織。

2007年，海南省農村信用社在瓊中縣試點中國第一個官方性質的農村貧困婦女小額貸款項目。其貸款模式為“2萬以下不需審批，7天到位，財政貼息”。2009年，銀監會決定大范圍發展小額貸款公司，作為“正規金融”的補充力量在中國農村蓬勃發展。此后，部分小額貸款公司轉制成村鎮銀行。2010年后，農村信用社改制為農商行，改制的核心是降低風險、明確產權，不再組建農村合作銀行，合作性金融正式退出農村金融服務。2017年中央“一號文件”要求研究制定農村信用社省聯社改革方案，解決省級聯社的定位和獨立擁有法人資格的基層農商行之間的諸多矛盾。

三、農業發展銀行政策性支農改革

從2004年開始，農業發展銀行開始市場化發債籌資，調整業務職能范圍，強化支農功能。2011年初，農發行嘗試開展農業政策性投資業務， 2012年后的兩三年中，農業發展銀行又進入直接投資和資產證券化等領域，商業性金融規模迅速壯大。這意味著其同時具有政策性金融和商業性金融的雙重屬性。鑒于此，2014年9月24日，國務院出臺農業發展銀行改革方案，強調其政策性金融功能定位。2015年中央一號文件提出農業發展銀行重點貸款支持水利、貧困地區公路建設等。這表明農業發展銀行商業性金融業務相對淡化，專注于農業農村的政策性金融，成為信貸支農的骨干和支柱力量。

四、郵政儲蓄銀行成立

長期以來，農村資金外流現象始終存在，農民貸款困難。2007年3月，中國郵政儲蓄銀行成立，定位是商業銀行。2007年6月22日，河南省新鄉市長垣縣魏莊鎮小額貸款營業部揭牌成立，標志著郵政儲蓄小額信貸業務在全國開始啟動。2008年1月，中國郵政儲蓄銀行所有36個省級分行全部揭牌成立。2008年4月，中國郵政儲蓄銀行召開第一次工作會議，明確其對城市社區和農村地區居民，特別是中低收入居民提供基礎金融服務的戰略目標。與其它商業銀行相比，中國郵政儲蓄銀行網絡遍布城鄉，為農民提供了便利的金融服務。2016年中央一號文件提出支持郵政儲蓄銀行建立“三農”金融事業部，服務農村發展。

五、農業銀行強化農村市場定位

自2004年開始，農業銀行擴大涉農服務，加大對縣域小企業的貸款支持。2007年，農業銀行制定了支持“三農”的金融服務方案，2007年10月，開始在吉林、安徽、福建、湖南、廣西、四川、甘肅、重慶等八個省（直轄市）試點。2008年8月，農業銀行總行設立“三農”金融事業部。此后，農業銀行加大“三農”領域和小微信貸領域投放力度，啟動了金融扶貧項目，為貧困戶和精準扶貧產業貸款。2015年中央一號文件要求農業銀行縣級支行全部試點成立“三農”金融事業部，更好地服務“三農”事業。

為促進農村經濟發展，其他商業銀行也開始探尋金融服務“三農”的新路徑。2008 年 1 月，交通銀行首次成功參股常熟農村商業銀行。但是，因農村金融成本高、風險較大，大型商業銀行開展農村金融業務更多是為履行社會責任，而不是出于考慮經濟原因和商業目標。

六、新型農村金融機構迅速發展

2006年，在國家提出社會主義新農村建設背景下，中央放寬了金融機構進入農村市場的限制，加快推進農村金融改革。2006年12月，銀監會發布《調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策的若干意見》，首次允許社會資本到農村新設村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社等金融機構。首批試點選擇在四川、青海、甘肅、內蒙古、吉林、湖北6省（自治區）農村地區開展。2007年3月1日，第一批農村新型金融機構掛牌成立。這其中就有第一家全部由農民自愿入股組建的吉林梨樹縣閆家村百信農村資金互助社，以及國內農村地區第一家外資村鎮銀行——湖北隨州曾都匯豐村鎮銀行。2008年4月，中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會發布通知，積極鼓勵、引導村鎮銀行、小額貸款等新型農村金融機構針對農村經濟發展需要，提供方便實惠的金融服務。目的在于化解城鄉二元矛盾，推進城鄉一體發展，支持社會主義新農村建設。

2009年，中央鼓勵民營資本組建村鎮銀行，外資銀行主動參與組建村鎮銀行，農村金融服務的主體迅速增加。2010年中央“一號文件”提出有序發展農村小額貸款組織、村鎮銀行、資金互助社，引導社會資金投資設立適應“三農”需要的各類新型金融組織。2009年2月，渣打首家村鎮銀行內蒙古和林格爾渣打村鎮銀行正式開業。花旗銀行先后在湖北省的公安和赤壁、遼寧省大連瓦房店開設了3家貸款公司。至2010年12月，匯豐村鎮銀行增至8家。截至2016年年末，中國銀行與淡馬錫富登金融控股私人有限公司合資設立的中銀富登村鎮銀行已在全國12個省（直轄市）設立了82家村鎮銀行和77家支行，其中78%的銀行在中西部，33%的銀行在國家級貧困縣，成為國內機構數量最多、地域覆蓋范圍最廣的村鎮銀行。

小額貸款公司是支持“三農”、服務弱勢群體的金融組織，2005年10月，在中國人民銀行主導下，陜西、四川、貴州、山西、內蒙等五省（自治區）試點小額貸款，小額貸款公司實行“只貸不存”。2005年12月，山西晉中市平遙縣晉源泰小額貸款公司正式成立，這是國內第一家商業性小額貸款公司。

2009年，銀監會相繼通過大范圍發展小額貸款公司的指導以及小額貸款公司可轉制成村鎮銀行的規定。2009～2013年，小額貸款公司數量增長迅速。據中國人民銀行統計，截至2017年9月月末，全國小額貸款公司共有8610家，在全國2800多個縣（市）中，中東部地區小貸公司覆蓋面達到100%，西部等偏遠地區除西藏外，覆蓋面也達到90%以上。但是一些小額貸款公司偏離“三農”領域，風險控制機制不全，法人經營不善，發展缺乏相應的政策法規規制，地區間制度法規差異較大。近年來，互聯網金融領域出現各種問題，為了維護正常金融秩序，政府規范整頓非法現金貸亂象，清理無牌照民間金融，停止審批網絡小額貸款公司和小額貸款跨省業務，旨在凈化小額貸款公司的生存環境，規范小額貸款業務活動。

較之其他商業銀行，村鎮銀行等新型農村金融機構資本金規模比較小，管理制度不健全，抗風險能力弱。由于農業生產具有明顯的季節性，資金需求者同時到銀行提取資金的可能性始終存在，從而導致流動性風險加大。從實踐看，由于資本逐利的性質，村鎮銀行等金融資金也更傾向于投入縣城房地產開發、工業園區等項目，服務“三農”的熱情有限。

七、農村金融改革的經驗

自2013年以來，中央主要采取以下措施深化農村金融改革，完善農村金融體系，創新農村金融服務。

第一、增加農業信貸，支持、服務“三農”。自2013年以來，歷年中央一號文件明確提出農村金融機構要持續增加農業信貸，加大對“三農”的支持和服務。強調發展農業發展銀行、國家開發銀行中長期信貸投放政策性金融，支持農業開發、農村基礎設施建設。

第二、完善農村金融服務體系。2013年中央一號文件要求繼續深化農村信用社改革，支持社會資本參與設立新型農村金融機構以來，同時，要求各類商業金融開設縣級分支機構，服務農村金融，綜合考評其涉農效果。對金融機構涉農貸款給予增量獎勵、定向費用補貼。文件還強調改善農村金融服務，持續加大涉農信貸投放，支持新型農業生產主體信貸。2014年中央一號文件提出培育新型農村合作金融組織，地方政府制定管理辦法，負起金融監管職責。確保各類農業企業在多類資本市場籌集發展提出資金。2017年中央一號文件提出增加金融機構縣級網點，擴大村鎮銀行縣市覆蓋面。獎勵農村金融機構涉農貸款增量。規范發展農村資金互助組織，同時，國家要求農業銀行、郵政儲蓄銀行等縣級支行試點成立農村金融事業部，更好地服務“三農”。

第三、逐步創新完善農村金融抵押貸款服務。農戶抵押貸款一直是金融機構開展貸款業務的難點。中央不斷要求金融機構創新農民貸款抵押方式，先后開展了各類農戶抵押擔保貸款試點，豐富了農業抵押貸款項目，支持“三農”發展。

第四、拓寬農業發展融資渠道。2014年、2017年中央一號文件提出引導支持符合條件的農業企業上市融資， 2015年、2017年中央一號文件強調支持金融機構發行“三農”專項債券，發展政府支持的“三農”融資擔保和再擔保機構。2014年中央一號文件提出開發農業類證券期貨產品。2017年中央一號文件提出建設農產品期貨、期權市場，引導農業企業管理市場風險。銀行與保險公司合作發展保證保險貸款產品，擴大“保險+期貨”試點。支持金融機構開展訂單融資、應收賬款融資業務，為新型農業經營主體提供更好信貸服務。

第五、發展普惠性農村金融服務。2013～2017年中央一號文件要求發展普惠性農村金融服務，給予農戶貸款稅收等優惠，完善金融支持農業發展模式。

第六、嚴格監管防范農村金融風險。2016年中央一號文件提出統計“三農”貸款規模，中央與地方共同監管農村金融風險。2017年中央一號文件提出健全農村中小金融機構內部風險管理制度，嚴厲打擊農村非法集資和金融詐騙，推動農村金融立法;完善農業發展銀行風險補償機制和資本金補充制度;創建信用戶、信用村、信用鄉鎮。

我國已基本建立了多元化、多層次的金融服務體系。自2013年以來，歷年中央一號文件均要求郵政儲蓄銀行、農村信用社、村鎮銀行、小額貸款公司創新“三農”金融服務，發揮支農服務作用。2016年、2017年中央一號文件提出鼓勵發展農村互聯網金融、移動金融，提供互聯網金融服務。農村金融體系的改革創新還會持續進行。

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[5]中共中央國務院.關于“三農”工作的一號文件匯編[M].人民出版社，2010.

*基金項目：2013國家社會科學基金項目“改革開放以來中國共產黨解決‘三農問題的實踐與經驗研究”（編號：13XDJ001）。

（作者單位：甘肅農業大學管理學院）