大田縣排污權(quán)交易現(xiàn)狀及對策

陳蕃武

摘要：指出了排污權(quán)有償使用和交易是繼排污費、排污稅之后重要的減排調(diào)節(jié)經(jīng)濟手段之一，可運用市場機制提高、優(yōu)化環(huán)境資源配置，促進污染防治，改善環(huán)境。通過實行排污權(quán)有償使用和交易，能夠最大限度地調(diào)動排污單位的減排積極性，減少自身排污量，形成富余排污權(quán)指標并出讓獲利，從而達到全行業(yè)、全社會共同減排的目的。基于此，分析了大田縣排污權(quán)交易現(xiàn)狀，結(jié)合當(dāng)?shù)仄髽I(yè)分布及污染物特點，提出了對策與建議。

關(guān)鍵詞：排污權(quán)交易;排污許可;環(huán)境資源;總量

中圖分類號：X32 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2019）18-0136-02

1引言

排污權(quán)交易思想，最早是由美國經(jīng)濟學(xué)家戴爾茲（J.H.Dales）提出，主要目的是在傳統(tǒng)行政環(huán)境管理中引入市場經(jīng)濟調(diào)節(jié)機制，利用市場經(jīng)濟手段促使排污單位少排污，同時鼓勵企業(yè)通過技術(shù)減排、清潔生產(chǎn)替代等手段形成富余排污權(quán)指標用于交易獲利。排污權(quán)是指排污單位經(jīng)核定、允許其排放污染物的種類和數(shù)量，按性質(zhì)來分，可分為初始排污權(quán)和可交易排污權(quán)。隨著經(jīng)濟社會大力發(fā)展，環(huán)境資源越來越緊張，環(huán)境容量趨于飽和，為此國家通過法律法規(guī)、市場經(jīng)濟等手段對環(huán)境容量進行約束，先后對化學(xué)需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物實行總量控制，并鼓勵重點排污單位實施減排工程，同時積極開展排污權(quán)有償使用和交易試點工作，力求通過市場經(jīng)濟手段，調(diào)整、優(yōu)化環(huán)境資源配置，主動適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展要求，以減輕工業(yè)企業(yè)發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的影響，減少污染物排放。福建省于2014年5月正式開展排污權(quán)有償使用和交易試點工作，期間制定完善了排污權(quán)交易相關(guān)制度文件，交易工作已比較規(guī)范，并取得了良好成績。大田縣位于福建省中部，也積極參與排污權(quán)交易工作。本文主要從大田縣排污權(quán)交易實施背景及現(xiàn)狀分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前排污權(quán)交易存在的共性問題，并結(jié)合基層工作實際，提出意見建議。

2大田縣排污權(quán)交易實施背景及現(xiàn)狀分析

2.1大田縣工業(yè)企業(yè)基本情況

大田縣，別稱“巖城”，位于福建省中部，戴云山脈西側(cè)，是典型山區(qū)城市，自然實體為“九山半水半分田”，海拔千米以上的山峰175座，森林覆蓋率達73.04%，峰巒疊嶂、山峻水秀，是閩江、九龍江、晉江三大水系支流的發(fā)源地，是福建省12個重點生態(tài)功能區(qū)之一。轄內(nèi)礦產(chǎn)資源豐富，已發(fā)現(xiàn)和探明的礦產(chǎn)有石墨、煤、鐵、石灰石、高嶺土等42種，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用是境內(nèi)主要的經(jīng)濟主體。轄區(qū)內(nèi)有重點排污單位99家、一般排污單位166家、特殊排污單位23家，主要分布在礦產(chǎn)品開采與加工、水泥、造紙、合成革、機制磚、機械鑄造、竹木加工、畜禽養(yǎng)殖及廢舊塑料回收等行業(yè)。

2.2大田縣排污權(quán)交易實施背景

根據(jù)福建省排污權(quán)交易相關(guān)制度要求，2016年起，全行業(yè)實行排污權(quán)有償使用和交易制度，所有新上建設(shè)項目所需排污權(quán)指標必須通過交易獲得。大田縣屬于典型的“靠山吃山”型城市，轄區(qū)有豐富礦產(chǎn)資源，但開發(fā)方式較為簡單、粗放，轄區(qū)水土流失嚴重、生態(tài)一度遭受破壞，縣委縣政府早早的意識到這一污染現(xiàn)狀，花大力氣抓生態(tài)治理、打擊破壞生態(tài)違法行為，率先實施生態(tài)綜合執(zhí)法機制改革、率先探索“河長制”并實施煉鐵、水泥等行業(yè)重點減排工程，通過行政管理改革創(chuàng)新和實施重點減排工程相結(jié)合等方式，轄區(qū)污染狀況得到改善，但現(xiàn)有環(huán)境容量仍然制約著今后重點項目的實施，轄區(qū)仍有較多水泥、造紙、廢輪胎煉油、小煉鐵等污染排放量較大的工業(yè)企業(yè)，急需探索新的排污制度，對符合現(xiàn)代工藝的工業(yè)企業(yè)排污總量進行收儲，恰好當(dāng)期福建省正在積極開展排污權(quán)交易試點工作，大田縣立即將工作重心轉(zhuǎn)移到排污權(quán)有償使用和交易試點工作上，從全縣高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略高度，安排部署大田縣排污權(quán)交易工作。

2.3大田縣排污權(quán)交易實施現(xiàn)狀

根據(jù)《福建省主要污染物排污權(quán)指標核定管理辦法（試行）》，目前主要參與交易的指標有化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等四項主要污染物，大田縣特有的鉛鋅等重金屬指標尚未進入交易市場，參與初始排污權(quán)核定的標準為年排放化學(xué)需氧量≥3t、氨氮≥0.5t、二氧化硫≥2t、氮氧化物≥2t（滿足其中一個即可）的工業(yè)排污單位。截至2019年6月底，4家造紙廠和3家水泥廠已完成初始排污及可交易排污權(quán)的核定和發(fā)證管理工作，其中3家水泥廠獲得可交易排污權(quán)指標氮氧化物1460.7t，有效期至2019年5月23日，到期前僅完成出讓713t。另外，全縣共有14個新改擴建項目通過排污權(quán)交易獲得指標，總共完成交易排污權(quán)二氧化硫139.627t、氮氧化物250.5524t、化學(xué)需氧量（COD）0.4847t、氨氮0.06468t。

3大田縣排污權(quán)交易管理存在的問題

在排污權(quán)有償使用和交易過程中，政府部門扮演者“教練”、“裁判”等多種角色，需要提供交易市場，準確劃分初始排污權(quán)，制定合理初始排污權(quán)有償使用收費制度，同時還要監(jiān)督各排污單位嚴格按照核定或購買的總量進行核定，在日常交易管理中還存在不少問題。

3.1初始排污權(quán)核定及有償使用費征收標準制定難

初始排污權(quán)分配是排污權(quán)市場交易的基本前提。由于早期建設(shè)項目環(huán)境影響評價及建設(shè)項目竣工驗收等資料相對簡單，對早期建設(shè)項目初始排污權(quán)的認定相對困難。初始排污權(quán)分配有3種模式：一是免費獲得;二是固定價格出售模式;三是公開拍賣模式。目前，福建省仍未制定出臺具體文件明確初始排污權(quán)如何收費。從現(xiàn)狀看，新上的建設(shè)項目前期建設(shè)成本遠遠大于實行排污權(quán)交易制度之前的建設(shè)項目。影響新老企業(yè)產(chǎn)品的公平競爭。

3.2排污單位排污總量核算及監(jiān)管難度大

大田縣屬于典型的山區(qū)縣城。企業(yè)規(guī)模小、分布散，統(tǒng)一監(jiān)管難度大，基本上未安裝與生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)網(wǎng)的在線監(jiān)控設(shè)施，日常排污情況監(jiān)測次數(shù)較少，有的一季度一次、有的甚至一年監(jiān)測不到一次，對其實際排污總量情況的認定只能通過產(chǎn)品產(chǎn)量結(jié)合產(chǎn)排污系數(shù)進行換算，與實際排污情況可能存在較大差距，且難以做到統(tǒng)一。對于新上項目所需申購的量完全根據(jù)環(huán)評報告進行核定，大部分的建設(shè)項目建設(shè)周期需1～2年，有的甚至3年后才會正式投產(chǎn)，導(dǎo)致該項目實際排放總量情況信息及監(jiān)管滯后，對整個市場的排污權(quán)指標供求關(guān)系存在一定影響。

3.3主動交易頻次不高

由于轄區(qū)企業(yè)對排污權(quán)有償使用及交易制度、政策掌握不充分，導(dǎo)致部分企業(yè)主對于新上項目排污權(quán)總量指標需通過花錢購買的現(xiàn)實一時還無法全面接受（實行有償使用之前，大多數(shù)企業(yè)的總量指標均通過調(diào)劑免費獲得）。已核定的3家水泥廠均出現(xiàn)“惜讓”現(xiàn)象，可交易排污權(quán)指標到期前仍未全部投放到市場交易，可見買賣雙方對排污權(quán)有償使用和交易相關(guān)制度政策理解不透徹.交易市場較不活躍，不能很好的發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用。

3.4對轄區(qū)總量減排刺激不夠

通過對比2015～2018年這4年的環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，實施排污權(quán)有償使用和交易制度后，轄區(qū)規(guī)模工業(yè)企業(yè)排污總量下降成效不顯著，說明實行該政策后對企業(yè)減排意愿提升不大、對總量減排刺激不夠。大田縣四項主要污染物總量排放變化趨勢詳見圖1。

4對策與建議

排污權(quán)交易是未來調(diào)節(jié)總量排放，優(yōu)化環(huán)境資源配置，提升環(huán)境質(zhì)量的重要手段之一，為了更好的利用好該行政手段，建議從以下幾個方面加強排污權(quán)有償使用和交易工作。

4.1完善相關(guān)制度。做好排污權(quán)交易與其他環(huán)保政策的銜接

4.1.1做好與排污許可證管理系統(tǒng)的銜接

排污許可制度是新時期我國排污管理的核心制度，隨著“放管服”改革不斷推進，排污許可“一證式”管理模式將成為今后環(huán)境管理的重點。因此要做好排污權(quán)交易與排污許可證管理系統(tǒng)有效銜接，已經(jīng)核定的初始排污權(quán)、可交易排污權(quán)等相關(guān)信息應(yīng)詳細載入排污許可證副本中，排污許可證到期后及時重新核定總量信息。

4.1.2與碳排放交易同步推進

根據(jù)最新機構(gòu)改革職能劃轉(zhuǎn)工作，碳排放交易管理由原來的發(fā)改部門轉(zhuǎn)移到生態(tài)環(huán)境部門，應(yīng)該對碳排放交易及排污權(quán)交易市場進行整合，充分吸收運用碳排放交易取得成果.整合交易管理平臺，組建全國統(tǒng)一的排污權(quán)交易市場，實現(xiàn)環(huán)境資源的最優(yōu)配置，保持高質(zhì)量發(fā)展的同時，實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量不斷改善。

4.2強化日常監(jiān)管。嚴格督促排污單位遵守總量規(guī)則

排污總量這一制度遵守情況嚴重影響排污權(quán)交易工作的公平性，如何加強總量核算與監(jiān)管，顯得尤為重要。隨著科技的發(fā)展，在線監(jiān)測數(shù)據(jù)將成為企業(yè)排放總量核算的最有力證據(jù)，在線監(jiān)測設(shè)施可以解決人工監(jiān)測次數(shù)少、人為因素干擾等問題，實時傳輸排污情況，方便生態(tài)環(huán)境部門管理，還能準確計算出排污單位的排污總量。因此，應(yīng)加強重點排污單位在線監(jiān)測設(shè)施的建設(shè)，避免有些排污單位實際排放總量大于購買的排污權(quán)指標，對違反排污權(quán)總量相關(guān)規(guī)定的企業(yè)進行嚴厲查處，維護交易市場的公平公正。

4.3加強管理服務(wù)。激活排污權(quán)交易市場

成立縣一級排污權(quán)管理機構(gòu)，加強市場管理與領(lǐng)導(dǎo)，積極做好排污權(quán)交易內(nèi)涵的宣傳與培訓(xùn)，讓更多工業(yè)企業(yè)參與進來，自由開展排污權(quán)交易。同時，及時回收富余的排污權(quán)指標，為低能耗、低污染、高水平的重點項目騰出總量空間。要充分利用市場經(jīng)濟的宏觀調(diào)控作用，進一步放開排污權(quán)交易一級、二級市場，助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。鼓勵更多的綠色企業(yè)、高科技企業(yè)向我縣轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

5結(jié)語

排污權(quán)交易通過市場經(jīng)濟手段，對刺激工業(yè)企業(yè)減少排污總量，提升當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境質(zhì)量，保護有限的環(huán)境資源起著舉足輕重的作用。結(jié)合最新的機構(gòu)改革方案，要持續(xù)推進排污權(quán)交易向市場化前進，逐步解決好初始排污權(quán)核定及初始使用費核定難、總量日常監(jiān)管不夠用等問題，通過行政管理維護市場公平公正，認真做好排污權(quán)許可證管理系統(tǒng)、碳排放交易市場的有效銜接，從分運用市場經(jīng)濟杠桿，實現(xiàn)有限環(huán)境資源的最優(yōu)化配骨。