社區社會組織參與社區協商問題與對策研究

賈波

摘要：指出了社區社會組織參與社區協商有利于解決群眾的實際困難，促進基層民主健康發展。從社區社會組織發展不充分、社區協商主體協同治理意識缺乏、社區社會組織參與社區協商的程序、內容及協商成果運用等方面分析了存在的問題。為提升社區社會組織有效參與社區協商，提出了加快社區社會組織的培育、激發基層參與活力、完善社區社會組織參與社區協商的制度保障、整合細化協商內容、建立協商成果運用反饋機制等對策，以期提供參考。

關鍵詞：社區社會組織;協商民主;社區協商;基層治理

中圖分類號：C912 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2019）18-0253-03

1引言

黨的“十九大”強調要“發揮社會主義協商民主的重要作用”，并明確指出“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦?！背青l社區協商是基層群眾自治的生動實踐，是社會主義協商民主建設的重要組成部分和有效實現形式，同時也是社會治理的重要平臺和構建社會主義和諧社會的重要載體。民政部對社區社會組織的定義是“由社區居民發起成立，在城鄉社區開展為民服務、公益慈善、鄰里互助、文體娛樂和農村生產技術服務等活動的社會組織?！睆睦碚撋现v，作為國家民主政治進程的重要組成部分，社區社會組織參與社區協商因其動員和吸納了廣泛的社會力量，更強調在基層治理中的協商，成為協商民主體系建設的基石，社區社會組織參與社區協商是基層民主建設的創新點和生長點，本研究有助于協商民主理論在多層次多領域的完善，是“繼續重點探索”的協商民主領域。從實踐層面講，社區社會組織參與社區協商，有利于解決群眾的實際困難，促進基層民主健康發展，對加強社區治理體系建設、推動社會治理重心向基層下移、打造共建共治共享的社會治理格局具有重要作用。

近年來，隨著社區社會組織快速發展，社區社會組織參與社區協商雖然有所探索，但還處于起步、摸索階段，其獨特優勢尚未充分發揮。何欣峰在“社區社會組織有效參與基層社會治理的途徑分析”一文中認為“社區社會組織自身存在的問題及現行管理體制的制約，很大程度上影響了社區社會組織參與基層治理的效果?！痹卦凇俺鞘猩鐓^組織參與基層社區治理研究”中指出“社區組織的建構對于政府部門的依賴過大、政府部門與社區組織之間連接者單一，信息傳達不暢、社區組織的資金來源較窄”等問題。漢京婧在“社區社會組織參與下的社區協商民主研究”中認為在社區協商主體層面存在“居民參與意愿較低、參與主體結構失衡”等問題。以上研究者都針對社區社會組織在社區協商中的相關問題提出了相應對策，對本研究進一步深入具有較大的參考價值。本研究通過對社區社會組織參與社區協商的現實情況進行調查，發現其中的問題并提出相應的對策，對提升社區社會組織、社區黨組織、轄區單位、居委會、樓長、小區居民等群體的協商能力和水平，進而幫助社區更好的解決公共問題，促進基層治理具有重要實踐指導作用。

2社區社會組織參與社區協商的現實困境

2.1社區社會組織發展不充分

近年來，隨著社區社會組織在加強和創新基層社會治理中作用的凸顯，中央和地方政府都出臺了一系列規章制度鼓勵和規范社區社會組織的發展，為新時代社區社會組織發展指明了方向。2017年6月發布的《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》強調要“統籌發揮社會力量協同作用，大力發展社區社會組織和其他社會組織培育社區社會組織?！?017年12月民政部印發了《關于大力培育發展社區社會組織的意見》，2018年11月重慶市民政局聯合市精神文明辦、市委政法委等八部門出臺了《關于大力培育發展社區社會組織的實施意見》。

社區社會組織的數量和規模與以前相比都有了較大提升，但同時也應看到，與加強和完善城鄉社區治理的要求和廣大社區居民對社區社會組織的巨大需求相比，社區社會組織整體發展還不平衡不充分。調研中發現的首要問題是社區社會組織數量不足，很多社區根本沒有社區社會組織，與重慶市提出的“到2019年，每個城市社區至少有5個社區社會組織，農村社區至少有2個社區社會組織;到2020年城市社區平均擁有10個以上社區社會組織，農村社區平均擁有5個以上社區社會組織”的數量目標差距還很大。

2.2社區協商主體缺乏社區協同治理意識

社會組織協商有助于推進治理結構從“縱向為主”走向“縱橫交錯”，從而增強協同治理能力，但由于受傳統計劃經濟治理模式的影響，社區管理黨政包攬替代多元協同的現象依然存在。從而在客觀上壓縮了社區內各利益主體之間開展協商和進行社區治理的空間。在對相關社區社會組織的問卷調查中顯示絕大多數的社會組織成員都很關注政治現象和政府行為;76.27%的人認為政府與社會組織之間的關系是“控制與被控制”或“管理與被管理”的關系，僅有8.47%的人認為政府與社會組織之間的關系是“合作共治”的關系;一半以上的人認為政府部門“一般不會”聽取社會組織的意見或建議。在剛性維穩壓力下一些基層地方政府擔心社區社會組織利用對底層民眾的動員能力在維護社區居民特定利益時與政府“作對”，導致有些基層政府主觀上不熱衷于培養和發展社區社會組織，遇事時傾向于找“聽話的社區精英”強勢代議，而不是主動找社區社會組織協商。在長期“官本位”思想的影響下，社區社會組織天然就缺乏協商民主的參與意識。

2.3社區社會組織參與社區協商程序缺乏保障

對好社區的判斷不應僅僅停留于靜態的權力、制度或秩序形態，而更應強調基于協商對話基礎上，社會組織與多元主體嵌入社區行動場域的多元復合社區治理。協商民主獲得合理和有效決策的根本保證就是其程序的合法性，然而社區協商是伴隨近些年大規模城鎮化而產生大量“非單位”住宅小區才興起的一種社區治理形式，原有的一些法律制度對多元化社區主體參與社區治理和社區服務保障不足?，F實中居委會或鄉鎮街道遇到需要解決的棘手問題時往往選擇“好說話”的社區社會組織來參與協商，而不是選擇將所有利益相關者一起協商;有時迫于上級文件要求或滿足相關議事決策程序，臨時強制安排幾個體制內的人員或隨機找幾個“吃瓜群眾”湊數代表相關方面參與形式上的協商決策?？傮w上看社區社會組織參與社區協商隨意性較大，沒有規范的制度約束，存在選擇性、強制性和運動性特征。

2.4社區社會組織參與社區協商內容不清晰

2015年7月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強城鄉社區協商的意見》明確了社區協商內容主要包括以下5個方面：一是城鄉經濟社會發展中涉及當地居民切身利益的公共事務、公益事業;二是當地居民反映強烈、迫切要求解決的實際困難問題和矛盾糾紛;三是黨和政府的方針政策、重點工作部署在城鄉社區的落實;四是法律法規和政策明確要求協商的事項;五是各類協商主體提出協商需求的事項。當前社區社會組織參與社區協商內容層面的困境表現在協商議題缺乏規范性。調研中發現有的政府部門把社區社會組織看作被管理對象，總以為黨和政府工作部署在社區靠行政命令一定能得到貫徹落實、自認為很多公共事務或公益事業都是政府說了算，不需要征求社區各主體的意見，存在“想協商就協商，不想協商就不協商”的現象。協商內容也較為單一，主要集中于在創建文明城區和衛生城區過程中小區環境整治等方面的議題。

2.5社區社會組織參與社區協商成果反饋機制不完善

社區社會組織參與社區協商的目的是為了解決群眾的實際困難和問題，找到群眾意愿和要求的最大公約數，促進基層民主健康發展。而有些社區是“為了協商而協商”，社會組織參與社區協商的形式重于實質，協商成果得不到有效實施，出現典型的“說一套做一套”。另一方面缺乏協商成果反饋機制，好的協商成果得不到激勵，不好的協商成果得不到懲處和問責，導致協商成效“好壞一個樣”。

3提升社區社會組織有效參與社區協商的途徑

3.1加快培育和發展社區社會組織

社區社會組織是參與城鄉社區協商的重要主體，加快培育和發展一定數量的社區社會組織是有效參與社區協商的基本前提。要達到民政部提出的“到2020年，社區社會組織培育發展初見成效”的目標，在當前環境下任憑社區社會組織自生自滅是難以實現的，需要各級政府的積極引導和扶持。首先，要培育社區社會組織孵化基地，建好社區社會組織成長搖籃。2018年8月，重慶市民政局為鼓勵培育社會組織的創新機制發布了《關于社會組織孵化基地建設有關事宜的通知》，重慶市社會組織孵化基地建設成效初顯，已成功打造青年社會組織孵化基地、重慶市婦女社會組織服務中心等特色孵化基地，孵化出殼青年社會組織、婦女社會組織近百家，同時還在江北、南岸、大渡口等區縣打造三級社會組織孵化平臺。如江北區北匯社工組織孵化基地采取“政府支持、市區共建、專業運作、行業監管、社會參與”的方式開展社工培訓，有效提升了社區社會工作者的理論素養和專業水平。南岸區南坪鎮著力構建“1+2+N”模式（“1”即街鎮樞紐型社會組織，“2”即社區社工站、社區公益站，“N”即社區社會組織），助力社會治理創新。大渡口區社會組織實踐園已成功孵化培育民辦社會工作服務機構30余家。其次，要加大對社區社會組織資金扶持力度。資金是社區社會組織生存的基本資源，調查問卷“社區社會組織資金是否缺乏”的回答中高達92.7%的回答“是”，有的靠政府非常有限的財政撥款維持日常運轉，有的連日?；具\轉都成問題，無法開展正常的活動，更難以吸收足夠的專業人才，從而嚴重影響其參與社區治理的能力。再次，要鼓勵引導社會資金支持社區社會組織發展，推動基層政府將城鄉社區服務納入政府購買服務指導目錄，有條件的地方設立社區發展基金會，為城鄉社區治理募集資金。

3.2加強社區協商。激發基層參與活力

社區協商民主作為一種新型的民主實踐，其政治邏輯寓于人民民主的內涵之中，城鄉社區協商作為社會主義協商民主建設的重要組成部分和有效實現形式，是城鄉居民表達利益訴求、化解矛盾的重要渠道。社區協商的前提是社區各主體要有主動積極的參與意識和一定的協商能力，因此需要在全社會培育協商民主精神，通過宣傳教育提高居民參與意識和社區歸屬感及認同感，增強居民和社區社會組織的協商能力。各利益主體之間通過對話、談判、妥協等方式最終可以滿足相關利益主體的不同利益訴求，通過多方協商后的公共政策更容易為各方所接受，具有更大的正當性和合法性，實施起來也更加順暢。傳統治理模式下政府那種“一家獨大”的自說自話的獨白、獨行方式早已不能適應今天公共問題日益復雜化、多元化、個性化的變化趨勢，這就需要政府與公眾、與社會組織進行平等對話，傾聽來自社會各方面的聲音。如重慶市南岸區南坪鎮匯雅社區社工站采取社區、社工、社會組織“三社聯動”的方式為社區社會組織提供專業社工服務，培育和引導了一大批優秀的社區社會組織并充分發揮他們的組織優勢和活力，這些社區社會組織通過志愿服務推動了社區協商自治，讓其從“配角”變為了“主角”，由“觀眾”變為了“演員”。提升協商主體合理性也是保證社區協商取得良好成效的重要前提。對于專業性、技術性較強的事項，可以邀請相關專家學者、專業技術人員、第三方機構等進行論證評估。協商中應當重視吸納威望高、辦事公道的老黨員、老干部、群眾代表，黨代表、人大代表、政協委員，以及基層群團組織負責人、社會工作者參與，合肥市在城鄉社區協商中協商主體“8+X”模式值得借鑒。

3.3完善社區社會組織參與社區協商的保障機制

社區協商主體間關系的構建是一項系統工程，必須走法治化的軌道，需要通過頂層設計健全相關的制度保障機制。社區協商的合法化幻想通過一次成功協商就可以一勞永逸地解決是不切實際的，必須通過常態機制下各方長期實踐才有可能達成。城鄉社區協商最主要的是人民群眾按程序規范，充分表達自己的權益，溝通和協調不同的利益和觀點，通過適當的機制達成共識，形成決議并加以實施。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強城鄉社區協商的意見》為推進城鄉社區協商制度化、規范化和程序化指明了方向，在具體實際中還需要及時糾正一些不合時宜的觀念和體制。首先要合理平衡和定位政府、社區組織、居民等多元社區治理主體之間的關系。在堅持黨的領導前提下，要積極轉變政府職能，合理讓權于社會，通過政府購買或委托等形式逐漸由社區管理和公益服務的唯一提供者轉變為保證者，形成政府主導、社會參與、民眾受益的社區治理新格局。二是要強化社區社會組織的獨立性，推進社區社會組織“去行政化”。三是對相關法律法規進行補充和完善，力求做到保護社區社會組織的合法權益與依法監督社區社會組織活動的有機統一。

3.4整合細化社區社會組織參與社區協商的內容

社區社會組織參與社區協商的內容具有議題多元化和內容全面化的特征，在拓展議題范圍的同時還需要將社區實際情況與居民需求相結合，通過整合細化打破單一性質議題格局。內容在微觀上要關注社區居民反映強烈的最直接、最現實、最緊迫需要解決的困難矛盾糾紛，在中觀上要關注與居民的高品質生活相關的公共公益事務，在宏觀上要關注社區未來發展及社區自治發展的方向。在協商內容的征集時要以平等、理性、包容、公開為基本原則，在對協商議題按相關程序進行甄別時需要參與協商主體素質的提升和專業社會組織的協助才能選出有價值的協商主題。

3.5建立協商成果運用反饋機制

“十八大”以來的基層協商民主創新蘊涵著頂層設計與基層經驗的雙向互動，在頂層體系化設計的動力來源之外，基層協商民主的推進也更多地關注基層實際與群眾的需要。建立以居民為導向的協商評價制度是實現社區協商治理規范化和科學化運行的長遠之策。社區社會組織參與社區協商成敗的關鍵是看各方認同的協商成果是否得到有效的運用。要建立協商成果運用評估激勵機制，對協商成果要公開公示，協商成果的運用實施要主動接受各方監督。地方政府要引導那些致力于社區發展、項目意識強、講誠信的社區社會組織完善自身發展規劃和品牌塑造，嚴格將協商成果運用評估結果作為政府向社會組織轉移職能、購買服務的重要依據和條件，對于存在問題的組織及時提醒和幫助糾正，對于不履行協商義務或嚴重失信的社區社會組織要給予相應懲處和問責。