權責明確角度下北京市農村水資源管理問題的解決方案探索

高婧　閆昊穎　陳波

摘 要 隨著農村城鎮化速度的加快和人口的持續增加，有限的水資源將向非農業用途轉移，造成農村水資源供需矛盾加劇。基于此，通過分析北京市農村典型地區用水及權責管理現狀，找出目前北京市農村用水權責管理方面的問題并提出解決方案，為北京市農村水資源權責管理的優化提出基礎依據。

關鍵詞 水資源;污染現狀;水管理責任;水權交易;北京市

中圖分類號：TV213.4 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.21.047

1 北京市農村水資源權責管理調查情況

自然資源的產權具有無形性和虛擬性。在市場經濟活動中，可以通過獨占、使用以及轉讓等將持有的權力有限度以及有針對性地讓渡，從而使得不同的經濟活動主體通過對財產權益的獨享、分享以及共享而發揮出更大的經濟功能。產權經濟理論認為，通過明確水資源管理的權責問題，可以更好地激發合作成員針對農村水資源的管理積極性，并對水資源的未來收益產生激勵功能、約束功能、資源配置功能和協調功能[1]。在灌溉用水方面，北京市農村農戶的灌溉用水主要來自地下水和自來水，其次是江河湖泊水以及降水;用水效率較低，仍有提升的空間;水質問題不樂觀，存在著不同程度的污染問題;水利及灌溉設施情況較陳舊。在生活用水方面，水質問題應受到重視，供水及管理情況的居民滿意度不高。

2 北京市農村水資源管理中存在的問題

2.1 農村水資源管理法制不健全

北京農村地區對水權的界定不是十分清晰，很多人并不了解水權的真正含義;由于水權交易在中國的發展時間較短，相關法規不完善，很大程度上影響了水資源權利和責任的明晰;此外，不健全的農村水資源管理法制使得一部分人并沒有十分重視節水問題，并且缺乏自上而下的節水激勵機制，這也影響了節水工作效率的提高和水權交易的進一步推廣和發展。

2.2 農村水資源管理單位性質模糊

北京市通州區于家務水務所和新河灌區管理所等農村水資源管理單位的單位性質不明確，雖屬事業單位，但一直沒有財政撥款，全靠自主創收。隨著水費收入的逐年降低，人員開支、閘涵運行費和管理經費等費用的增加，使得單位一直處于虧損運作當中，不能很好地發揮服務職能。

2.3 監督體系落實不到位

用水指標存在虛報和估報現象。在于家務鄉，水資源分配指標是由通州區水務局核定后下發給于家務回族鄉水務局的，然后由各個村的水負責人填寫上報。由于不繳水費，水表形同虛設，各個村的管水員通常對本村年用水量并不能真實把握，所以經常存在根據用水指標范圍和往年數據猜測和估計的情況。監督體系落實不到位，使得數據存在失真問題。

2.4 水資源管理責任不明確

水務所以及村莊管水員的責任存在著交叉和遺漏等不合理問題。由于農村水資源管理并沒有一個相對嚴格全面的要求，管水員通常對自己所負責區域內的具體責任并不明確，“等靠要”現象嚴重。這使得水資源管理權責的明確愈加困難。長期以來，灌區管理單位收取灌溉用水水費，沒有收到政府部門下發的任何明確的征收許可手續，一直處于模糊狀態，被用于灌溉的再生水也沒有明確的地表水征收價格。此外，職工隊伍知識層次參差不齊，出現人員老齡化和“斷層”現象，后備力量不足，缺乏專業技術人員，創新型、管理型、復合型人才不足，高學歷的拔尖人才缺乏。

2.5 獎懲機制缺乏

北京市農村水資源管理權責問題的明確缺乏相對應的獎懲機制。經調研，近92%的村民認為節水非常有必要，僅有少數不清楚或是覺得沒有必要節水，表明了大部分人都意識到了節水的必要性。雖然部分村莊村民認識到了節約用水的重要性并在實際生活中做到了節約水資源，但是與沒有節約用水甚至浪費水資源的村莊相比，沒有相應的獎勵措施。而且如果當年本村由于節約用水導致用水指標有剩余，剩余的用水指標不僅無法結轉到下一年，還會在上一級部門分配下一年用水指標時因上年用水指標存在剩余而減少用水指標。這些情況都一定程度上降低了村民節約用水的積極性。

3 北京市農村水資源管理解決方案

3.1 健全管理體制

3.1.1 健全農村水資源管理法制

北京市農村的水資源管理單位要加強對水權宣傳的重視，定期派出宣傳小組深入轄區內的村莊進行宣傳教育。雖然水權交易在我國的發展時間較短，但是水權管理相關人才并不短缺，應積極推動廣大專業人員吸收借鑒國外有利的水權管理經驗，進一步明晰我國的水資源權利和責任[2]。并在此基礎上建立自上而下的節水激勵機制，使得農戶節約的水資源有相關接收途徑，進而提高節水工作的效率和水權交易的推廣和發展。

3.1.2 重新確定農村水資源管理單位性質

緊密結合水管單位體制改革，加強工程運行管理力度，充分發揮農民用水協會的作用，尋求與農村單位的合作。創新資金投入方式，建立多元化機制，依據國家大中型灌區續建配套節水改造等有關政策，繼續爭取項目的后續支持，完善灌區骨干工程體系，維護工程設施正常運行及其效益的持續發揮[3]。

3.1.3 完善農村水資源監督體系

1）針對用水指標存在的虛報和估報現象，政府應加強對此現象的監督，建立起完善的農村水資源監督體系。由于村莊里的大多數村民不交納水費，各個村的負責人并不真正了解各村的用水量，其填寫上報的用水量大多是虛報的。針對此現象，水務所應在各家各戶安裝精密水表，即使村民不交水費，也要運用水表計量其每月的水費。

2）針對設施年久失修問題，要培養和組建專業維修養護隊伍，形成一支素質精良、技術過硬的專業隊伍，并進一步加大工程維修力度，搞好骨干工程維修，扭轉灌區工程老化失修、帶病運行的狀況，提高輸水質量，消除事故隱患。同時緊密結合人員和單位體制監督，嚴密監控財政維修和修建設施資金的使用問題。

3.1.4 確保水資源管理責任到人

1）進一步明確北京市農村管水員的職責，分配好水務所和村莊管水員的職責，清楚每人負責的任務和職責。加強與相鄰地區的協同與合作，明確北京與河北、天津邊界處村莊水源的管理職責，清除類似于潮白河這種交界處水資源無人管理的現象[4]。

2）向上級部門反映，長期以來一直處于模糊狀態的灌溉用水水費收取問題。申請上級政府部門下發明確的征收許可手續，并規定出明確的用于灌溉的再生水和地表水的征收價格。

3）提升管理水平，增強服務理念，進一步完善體制，轉變觀念，完善各項管理制度，進一步明確責任和獎罰辦法。提高現有工程技術人員的素質和責任感。形成人人可以成才、人人都有舞臺、人人都有空間、人人都有職責的用人環境，培養一支優質、高效的人才隊伍，用一流的隊伍來推動一流的管理，整體推進北京市農村水資源權責明確問題的解決。

3.1.5 實施節水獎懲機制

1）由各級水資源管理所制定年用水指標結轉制度，并做好各村的年用水指標結轉量管理與核算工作。

2）水權交易所以農戶可以接受的水權交易價格來回購接收各級單位每年節約的用水量。經調研，大多數人認為1 m3水的回收價格小于2元較為合適，少數人認為要在2元以上。

3）給每家每戶制定各類水資源的基本用水指標，如果有村民故意損壞水表，致使管水員無法測量其每月用水量，則應由上級對其做出罰款并減少下年用水指標。而對那些節約用水、同等條件下用水相對較少的村戶來說，可給予獎勵，如頒發節水錦旗等。

4）對于盜竊和惡意拆除新修水井周邊設施的行為要進行罰款處罰或者是壓縮其下年農業灌溉用水指標，并實行舉報獎勵制度，清查這種現象。

3.2 大力推廣北京市農村水權交易

3.2.1 加強農村水權交易宣傳

加強農村水權交易的宣傳，爭取讓更多村民對水權交易有一個較全面的了解。水權交易是指通過水權人（有多余用水指標的人或者相關人）在水權交易所進行水資源和貨幣交換的過程。不是每個人或者每個地區都能夠用得完自己的水資源指標，也不是每個人或者每個地區的水資源指標都夠用。為了平衡水資源的使用情況，讓每個人或者每個地區都有水可用，水權交易逐漸開展起來。水務所應高度重視農村潛在的水權交易市場，運用在村里貼橫幅的方式來宣傳水權交易，或者通過管水員號召村民們深入理解農村的水權交易，從淺入深地領會水權交易，并在受村民歡迎的節目中不定時插播有關水權交易的廣告，讓村民們在觀看電視節目的同時了解水權交易的相關知識，寓教于樂。

3.2.2 農村用水指標填制真實準確

完善水表管理，安裝精密水表，全面、準確、嚴格地測量村莊里每戶村民的用水量，使得各個村的負責人必須真正了解各村的用水量，逐級上報，逐層監督，使用水指標的年度預算透明化、準確化。上級部門在分配用水指標時應逐級細化，精準地給每家每戶制定各類水資源的基本用水指標。建立起完善的農村水資源監督體系，很大程度上保證農村用水指標填制的真實性和準確性，改善亂填和估填現狀，更好地監控水資源并明確水資源管理權責。

3.2.3 使農村水權交易透明化

水權交易透明化，就是將北京市農村的水權交易過程和結果披露。可以開發北京市農村水權交易官方網站，并在農村進行宣傳，構建透明化的水權交易。當村民想要了解北京市農村的水權交易時，可以通過北京市農村水權交易官方網站查詢所需要的信息。

參考文獻：

[1] 趙文杰，唐麗霞，劉鑫淼，等.利益相關者視角下農村水資源管理模式實證分析[J].節水灌溉，2016（2）：75-78，83.

[2] 李維明，谷樹忠.我國水權交易基礎條件及其建設[J].中國發展觀察，2019（Z1）：80-83.

[3] 張娟，郝仲勇，潘衛國，等.北京市農村典型地區用水及管理現狀、問題及對策[J].北京水務，2014（5）：55-56，60.

[4] 李鶴.權利視角下農村社區參與水資源管理研究：北京市案例分析[M].北京：知識產權出版社，2007.

（責任編輯：劉昀）