談特殊工種勞動保護制度問題

文/梁忠興 楊繼忠

我國特殊工種的相關概念，產生于1951 年發布的《勞動保險條例》，為了保護工人職員的健康，減輕其生活中的困難，特依據當時經濟條件，對井下礦工或固定在32 ℉以下的低溫或100 ℉以上的高溫工作場所工作者，在提煉或制造鉛、汞、砒、磷、酸及其他化學、兵工工業中直接從事有害身體健康工作者采取特殊的待遇。至1978 年2 月《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》（國發〔1978〕104 號）中又規定：從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動或者其他有害身體健康的工作職工，不同于其他崗位職工的優惠待遇，使得特殊工種的概念進一步強化。到了90 年代末，《關于制止和糾正違反國家規定辦理企業職工提前退休有關問題的通知》（勞社部發〔1999〕8 號）中首次正式使用“特殊工種”一詞。

特殊工種是指企業在生產過程中，在勞動強度、勞動條件和現場環境方面存在損害職工身體健康因素的生產崗位。從1958 年起至1998 年，各行各業陸續制定了本行業的特殊工種目錄，由勞動部門批準后發布。

特殊工種職工在工作中承受著對身心的危害及繁重的勞動，理應受到極大關注和正確的對待。隨著科學技術的進步，生產條件的改善，某些舊的特殊工種消失，新的特殊工種又萌生，伴隨著我國經濟發展的不平衡因素，許多傳統產業在某些地區還將長期存在，因此特殊工種的勞動保護制度應適應具體的、不斷變化的情況，使之達到切實保護特殊工種職工健康的目的，避免“一刀切”。

習近平總書記在十九大報告中關于安全生產的問題提出：“樹立安全發展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系，完善安全生產責任制，堅決遏制重特大安全事故，提升防災減災救災能力?！碧厥夤しN的勞動保護要以黨的十九大指示精神為指導，在完善制度的基礎上，做好各項工作。

特殊工種勞動保護的法律、行政、經濟問題

特殊工種勞動保護問題是個系統工程，必須綜合發揮，運用法律、行政、經濟3 方面的作用，才能達到最佳效果。

特殊工種勞動保護的法律問題

為了保護特殊工種職工的健康，國家出臺過許多法律及規章制度，雖未直接提及“特殊工種”一詞，但均涵蓋有其中之意。除上述談到的2 部法律外，還有《勞動法》中重點在第六章勞動安全衛生；《工會法》中重點在第二十三條、二十四條、二十八條；《安全生產法》通篇對特殊工種的勞動保護多有重要闡述。

特殊工種勞動保護的行政問題

人力資源和社會保障管理部門與安全生產管理部門對特殊工種的勞動保護有行政管理職責，一方面負責監督企業和職工執行國家法律、法規，另一方面監督、幫助企業和職工制定符合本企業情況的具體的特殊工種勞動保護規章制度。并根據工作的實際情況進行適度調整，以求發揚成績，糾正偏差。

2.1.2 雙主動脈弓患兒 在標準的三血管-氣管切面疊加彩色多普勒均不能顯示正常的“V”字形結構，從胎兒左側開始向右側分別為動脈導管、主動脈左弓、氣管、主動脈右弓、上腔靜脈，而主動脈左弓和主動脈右弓分別位于氣管的左側和右側，兩者包繞氣管，氣管位于左弓和右弓之間，形成典型“O”形血管環。

特殊工種勞動保護的經濟問題

特殊工種的勞動保護的經費主要是特殊工種崗位工資、津貼、保健費用、社會保險費用、安全生產防護用品費用、安全生產防護設備改造、安全生產培訓費用、生產技能培訓費用等。這些項目的主要經濟來源應由生產企業負責，這是因為企業是獨立的經濟實體，可依法獲取特殊工種勞動的利潤，進而是特殊工種勞動的最大、最直接的受益者。國家和政府在必要時也要承擔次要的經濟責任，這是由國家和政府也是特殊工種勞動的受益者之一（如稅收）、國家和政府管理社會事務的公共屬性所決定的。

特殊工種勞動保護的預防、醫療、補償

特殊工種的勞動保護，預防是關鍵，只有做好了預防工作，才能從根本上、源頭上減少對特殊工種健康的危害，也可以減輕醫療、補償的負擔。

特殊工種勞動保護預防

要堅持“安全第一，預防為主，綜合治理”的理念，把預防工作放在首位。做好預防工作要從2方面著手：硬件，即個體防護用品、勞動保護生產設備，安全警示標志等；軟件，即安全生產規章制度、操作規程，安全生產培訓等。

特殊工種勞動保護醫療

由于特殊工種工作在有害于身體健康的惡劣作業環境中，加之勞動強度較大，造成的身心傷害雖可以減輕，但無法徹底避免。對于在勞動中形成的疾病，除采取調動工作外必須通過醫療手段加以解決。不但要解決特殊工種在職時的醫療問題，還要解決特殊工種退休后的醫療問題，特殊工種的勞動保護醫療通過現行的醫療保險制度加以解決，各企業應積極為職工辦理各種醫療保險。

特殊工種勞動保護補償

特殊工種的勞動保護補償分為即時補償和事后補償，即時補償是指特殊工種在職時的補償，事后補償是指特殊工種離職時的補償。即時補償包括崗位工資、崗位津貼、保健費用等；事后補償主要是指退休制度?！蛾P于制止和糾正違反國家規定辦理企業職工提前退休有關問題的通知》中明確指出，國家法定的企業職工退休年齡是：男年滿60 周歲，女工人年滿50周歲，女干部年滿55 周歲。從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動或其他有害身體健康工作（即特殊工種）的，退休年齡為男年滿55 周歲、女年滿45 周歲。目前從全國情況看，特殊工種勞動保護補償問題主要是以事后補償為主，即時補償為輔，避免企業、國家和政府經濟負擔過重。

即時補償目前存在的問題：就崗位工資來說，特殊工種與普通工種有差別但區別不大，不能與“補償性工資差別理論”所描述的情景相吻合；崗位津貼有的地區有，有的地區沒有；保健費用標準最高每天1 元，由于物價上漲，其作用微乎其微，而且特殊工種與普通工種區別不大。

事后補償目前存在的問題：“提前5 年退休”各地都在執行，群眾滿意度不是很高，存在著“提前5 年退休”的人數過多；目前城鎮職工平均退休年齡只有54 歲左右，城鎮職工退休年齡偏低；目錄老舊，失去特殊性的工種不能剔除掉，新的艱苦崗位加不進來；同工不同社保等現象。

造成這些問題的原因是：

第一，有經濟改革歷史發展過程中維護穩定的原因。50 年代國民經濟還在恢復發展，經濟相對落后，工資水平較低，為了維護艱苦崗位職工的利益，制定了特殊工種提前5 年退休的政策。八九十年代，為保證企業下崗職工基本生活，安置企業富余人員，國家在50 年代《勞動保險條例》的基礎上重新提出“特殊工種”的“提前5 年退休”。這些問題現在有所緩解。

第二，有人們的思想認識原因。在50 年代初期，第一個5 年計劃，我國正處在恢復生產階段。在生產過程中，出現了有些工種嚴重傷害勞動者的身體健康問題，這也是發展經濟的副作用帶來的負面影響。為了解決這個問題，國家出臺了維護勞動者健康的政策，允許某些工種職工提前5年退休，直到改革開放前都是這樣。這時的企業是國家的，沒有經濟上的獨立性。在對待損害勞動者健康工種的問題上，只有職工和國家兩方利益訴求。改革開放后，國家賦予企業生產經營自主權，企業轉變成獨立的經濟實體，社會保險體系也從文革時期的企業化恢復成社會化。90 年代在政府的文件里出現了“特殊工種”名詞。說明特殊工種問題形成，這時是個人、企業、政府3 者關系了。只有當3 者各司其職，而且協調順暢，系統功能才能實現正向目標?，F在的企業領導尚難以接受這種認識。

第三，有監管不到位、政策滯后的原因。由于上述原因，致使政府的相應法律、法規、政策難以在某些企業貫徹實施，造成監管的死角。也由于某些企業與政府的意愿相左，經濟利益沖突，導致政府相應調整政策。

如今在“提前5 年退休”的問題上，學術界有3 種主張：

第一種：取消“特殊工種提前5年退休”。這種觀點對于治理假借特殊工種名義提前退休等亂象，保證養老基金的公平性、效益性方面，很有意義。但存在公眾、社會較難接受，政治風險較大的問題。在被調查的職工中有97%的人反對取消“特殊工種提前5 年退休”。

第二種：仍然保留“特殊工種提前5 年退休”的政策，對目前突出問題進行略微調整和治理，這種觀點有極強的可操作性、對保持穩定很有好處，但對于解決特殊工種存在的問題力度不夠。

第三種：部分特殊工種職工保留“提前5 年退休”，部分特殊工種職工取消“提前5 年退休”，這種觀點除兼有前兩種觀點長處之外，還具有合理分配個人、用人單位、國家責任，從現實出發兼顧歷史、未來的優點。有利于治理、解決近十多年來出現的許多企業職工不合規的提前退休，城鎮職工退休年齡偏低的問題。但是存在多家部門合作、工作量極大、耗時過多、成本過高導致難以操作的風險。

我國在處理、解決特殊工種問題的過程中起初沒有使用特殊工種這個詞匯，只是講“從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動或者其他有害身體健康工作的工人”，這是特殊崗位、特殊工種的混合概念。到了90 年代末才正式使用特殊工種詞匯，這表明我國在處理、解決特殊工種問題的過程中，認識上有個從模糊到清晰，處理上有個從輕到重的過程。這帶來的啟發是：在制定特殊工種政策時要達到以下3 個要求：干了比不干要優惠；合規地干比不合規地干要優惠；干長、干重比干短、干輕的要優惠。

加強特殊工種勞動保護個體防護

做好預防工作，硬件是關鍵，個體防護用品是最直接、最有效的預防工作硬件，對從事特殊工種作業的勞動者安全健康及減輕醫療、補償的負擔具有促進作用。

勞動保護個體防護裝備法律規定

《勞動法》第五十二條：用人單位必須建立、建全勞動安全衛生制度，嚴格執行國家勞動安全衛生規程和標準。對勞動者進行安全衛生教育，防止勞動過程中的事故。減少職業危害。第五十四條：用人單位必須為勞動者提供符合國家規定的勞動衛生安全條件和必要的勞動防護用品，對從事有職業危害作業的勞動者應當定期進行健康檢查?！栋踩a法》第四十二條：生產經營單位必須為從業人員提供符合國家標準或者行業標準的勞動防護用品，并監督、教育從業人員按照使用規則佩戴、使用。第四十四條：生產經營單位應當安排用于配備勞動防護用品、進行安全生產培訓的經費?！堵殬I病防治法》第二十二條：用人單位必須采用有效的職業病防護設施，并為勞動者提供個人使用的職業病防護用品。第二十五條：對個人使用的職業病防護用品，用人單位應當進行經常性的維護、檢修，定期檢測其性能和效果，確保其處于正常狀態，不得擅自停止使用。

個體防護裝備標準體系建設

依據《國家標準化體系建設發展規劃（2016—2020 年）》，結合原國家安全生產監督管理總局《安全生產“十三五”規劃》，樹立以人為本、安全發展的理念，深化個體防護裝備標準化改革，優化標準化體系，強化標準的實施和監督，夯實標準化技術基礎，增強標準化服務能力，提升標準國際化水平，加快個體防護裝備標準的普及應用和與各行業的深度融合的文件精神。第五屆個體防護裝備標準化技術委員會按照上述法律法規要求和指導思想，參考國內外先進經驗，結合我國實際情況，建立了一套以配備標準為核心，以追蹤溯源為手段，以技術、產品標準為支撐，科學合理、層次清晰的新型個體防護裝備標準體系。

原國家安全生產監督管理總局依照《安全生產法》《職業病防治法》等法律法規，制定了《用人單位勞動防護用品管理規范》，用來指導用人單位對勞動防護用品的選擇、使用、維護和報廢。但這個規范依然是一個指導性的文件。勞動防護用品的配備是一個全面的、科學的、復雜的系統工程，該管理規范在配備管理和質量追蹤等方面都缺乏具體的可操作性，使監管執法存在難度。

為了解決勞動防護用品配備和使用中的根本問題，全國個體防護裝備標準化技術委員會組織科研機構、使用單位、生產單位、檢測機構正在起草制定《個體防護裝備配備規范》總則和系列配備標準，指導個體防護裝備的配備使用的全過程。個體防護裝備配備規范標準是《安全生產“十三五”規劃》當中的重要內容?！笆濉逼陂g，我國將按照計劃制定完成覆蓋石油、天然氣、非煤礦山、冶金、鋼鐵等12 個重點行業的個體防護裝備配備規范標準，針對不同行業特點和風險差異制定行業配備標準，實現對個體防護裝備從生產到配備使用直至廢棄的全周期管理覆蓋。