“三治合一”鄉村治理體系視域下村規民約的表象、困境與突破

陳輝林 楊寶婷

摘 要：實施鄉村振興戰略，健全“自治、法治、德治”（“三治”）相結合的鄉村治理體系，強化村規民約的功能與實施是重要舉措。村規民約的實踐與廣大農村的社會發展情況密切相關，經濟社會相對落后的農村地區存在著村規民約功能與作用被夸大、權威性弱化的現象。在一些崇神文化濃厚的地區，普遍存在的“神治”現象需要加以理性審視，尋求鄉村治理新的突破。

關鍵詞：“三治”;村規民約;功能;權威性

中圖分類號：D422.6 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）09 — 0087 — 04

黨的十九大提出實施鄉村振興戰略。2017年12月中央召開的農村工作會議提出走鄉村善治之路。建設“三治合一”（自治、法治、德治）的鄉村治理體系，是全面依法治國向廣大農村地區的縱深推進，是實現“兩個一百年”目標的重大舉措，是國家治體系和治理能力現代化的重要組成部分。“三治合一”的鄉村治理體系，強化村規民約的功能與實施是重要舉措。粵東地區村居數量較多，農村現代化水平總體不高，鄉村治理能力有待提高。在“三治合一”鄉村治理體系視域下，圍繞村規民約的功能與作用、理論與實踐，對粵東地區10個村（汕尾市海豐縣上安東、平一、洋甲洲等3個村;汕頭市濠江區三寮、埭頭、溪頭、河渡、大蔚等5個村、汕頭龍湖區南社、東溪等2個村）進行調研。通過隨機采訪、組織座談、實地考察等方式，獲取相關資料，了解相關情況。實踐中發現，粵東地區村規民約存在著功能與作用被夸大、權威性弱化等現象。

一、一種被夸大了的表象：民主、規范與和諧

在國家權力未能觸及農村的歷史時期，村規民約起到相當重要的作用，這一點得到普遍共識。2013年黨的十八屆三中全會提出國家治理體系與治理現代化建設目標后，村規民約得到高度重視。2017年《中國人權法治化保障的新進展》白皮書介紹：“截至2016年，全國98%的村制定了村規民約或村民自治章程。”“農村社會是一種熟人社會或者人情社會，村民世代居住在同一片土地上，彼此依靠，彼此信任，關系密切。因此，即使發生糾紛或者矛盾，人們首先想到的就是和解或者是調解，請求本村德高望重的村民依照村規民約來解決，而不是尋求國家法律的幫助。”〔1〕村規民約是土生土長的鄉村治理名片，村規民約與民主法治相輔相成，良好的村規民約推動農村民主法治發展，農村民主法治發展促進村規民約科學化規范化。然而，在相對落后的農村地區，村規民約的制訂與實施、功能與作用存在著實踐真空地帶。許多由事物表象所構成的事實，很大程度上值得推敲。就村規民約這一特定事物而言，在一些農村地區，存在著過度宣傳的民主、規范與和諧。

一是關于民主。從各類宣傳報道來看，村規民約的制訂，普遍符合民主程序。一般而言，村規民約經過以下幾個步驟：由村里文字功底較好的干部或者村民起草，經村民集體大會或者村民代表大會（或戶代表）討論，依多數同意原則通過后，簽名頒布實施。以上述某村為例，其村規民約開頭就亮明：“遵守國家法治法規及政府相關規定，守好村民自治。制訂本村規民約參與人員有本村歷屆干部、村務代表、各房代表、老輩人員、當年輪值戶頭”。其余各村規民約，也在不同位置寫明“本村規民約自經某年某月某日村民會議表決通過，自通過之日起生效，由村民委員會負責解釋”等內容。遵循國家法及各項法律法規，基本符合“村法”性質，從形式上、程序上確保了村規民約是遵循民主原則、體現村民民主意愿。文字表述的民主，不代表農村治理的真正民主。調研中發現，有些村規民約的來源，本身就存在著問題。村支書、村主任等村干部為應付上級檢查，借鑒或者照搬兄弟村的模板，然后以村委的民義下發，村民多數不知情。有的則按政府一定標準填空，形式化、空洞化，根本沒有體現村民的參與權與話語權。

二是關于規范。村規民約是基于村民自治基礎上，維護本村秩序、規范要村民行為規范的規章制度。維護本村的社會秩序、社會公共道德、村風民俗、精神文明建設等方面制定的規范村民行為的規章制度。從規范的內容分析，除汕尾某村外，其余各村內容上大同小異，并且在規范的基礎上配套相關制度，涵蓋了大小村務事項。如汕頭某村在村規民約基礎上出臺了包括“財務、安全、消防、衛生、計生、土地、檔案、印章、安全、民主決策、勤政廉政”等大而全小而全的種種規定，仔細研究，空洞無物，可操作性不強。制度的生命力在于執行，規定再完善如果沒有付之實踐，本身是對制度的一種夸大。

三是關于和諧。村規民約是全體村民權利出讓而形成的“最大公約數”。建設一個“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的新農村，是全體村民的共同追求。和諧，是新農村建設的前提條件，是開展一系列工作的保障。從嚴格意義上而言，村規民約展現了一個村的和諧程度。黨的十八大以來，不斷向好的政治生態和鄉村社會環境已經極大地提高了廣大村民的獲得感、幸福感和安全感。但依然有部分村居由于歷史遺留問題，尤其是土地問題、干部問題和利益分配問題，一直困擾著這些村居。此次調研的汕尾某村，整個鄉村治理水平相對落后，治理能力相對低下。村干部選舉是該村最大的難題。村里共有1000多人，劃分為五個大房，每個房頭代表本房的利益。因為村里有大量土地，而這些土地又長年未決，為爭得更多本房利益甚至是個人利益，村里時常發生爭吵，甚至拳頭相見的事情常有發生。其余各個村，也或多或少存在著相類似的情況。整體上而言，農村地區社會和諧建設值得肯定，但依然存在許多短板。尤其是不能憑一份村規民約，就可以武斷地下結論認為一個村高度和諧，我們要警惕某些為夸大治理效果而進行不全面不客觀宣傳的現象，要深入到廣大農村地區真實地了解農村建設。只有這樣，中央提出的到2020年鄉村振興取得重要進展，以及到2035年農業農村現代化基本實現的戰略目標才能成為現實。

二、一種被忽略的困境：村規民約權威性弱化

村規民約是村民會議基于《村民委員會組織法》授權而制定的，是鄉土社會的“村法”，對全體村民都有同等的約束力。在村范圍內，具有獨特的權威性，這也是村規民約之所以納入國家法治話語系統的重要原因。有學者認為，村規民約的三個基本的權威性要素是“規制性要素、合法性要素與工具性要素”〔2〕。合法性要素主要看村規民約是否符合村民“公意”;規制性要素主要看村規民約是否規定了懲戒措施;工具性要素主要是看村規民約的實施效果。結合三個基本要素，圍繞“法治、德治和自治”，以鄉村治理體系現代化和治理能力現代化為建設目標，以村規民約為研究中心，考察村民對于所在村的認同感與歸屬感。結合文本與實踐，經過全方體立體地觀察一些相對落后的農村，近距離地分析鄉村治理存在的問題，調研中發現，原本應該極具權威性的村規民約，在實施過程中逐漸失去了權威性。

一是合法性。民意吸納，是村規民約的天然屬性。村規民約的制訂是農村“公意”在村務上最集中的體現。村規民約在多大程度上反映村民的意愿，村規民約就體現了多大的合法性。村民主動參與、自動表達，那么主動執行的可能性就更大。是否充分聽取村民意見，是否最大限度容納村民愿想，關系到村規民約的權威性。在粵東，走訪數十位村民，就“是否參與制訂、是否了解所在村的村規民約”、“村規民約在制訂時是否征求村民意見”等問題與村民們交流。除了3位比較熱衷村務、關心村莊發展的村民外，其他多數被訪者均表現出不知情，個別村民提出質疑是否有村規民約這一回事。換言之，部分村規民約的是橫空出世，或者出臺的過程被壓縮，一步到位。原本最應該被重視的民意空間被擠壓，村民自我約束意識并沒有得到提升。一種比較特殊的情況還在于文本的定式化。通過對粵東地區10個村的實地調研，獲取村規民約文本，潮汕某涉農街道的三個社區村規民約文本在內容上完全一致，唯一不同的地方只在村居的名稱和個別村把村規民約改為村民自治章程。追問原因，整套村規民約的模板來自上級行政部門，其他村獲取后紛紛效仿。因為除了人口、地理、姓氏等少數情況存在差異外，其他有關村務事項等高度一致，于是就有了上述這種現象。從一定意義上而言，這也是上級行政部門對農村地區“自治”的一種懈怠。雖然也可以理解為上級行政部門“對村民自治的目標設計和政策追求”〔3〕。

二是規制性。所謂村民自治章程或村規民約，就是村民自己的“小憲法”，是村民共同認可的“公約”。村規民約主要由行為規范和懲戒措施兩個部分組成。行為規范方面主要是規定村民的行為，倡議可為與禁止所為;懲戒方面主要是規定村民若違反和破壞規章制度應受到的處罰，這些處罰方式主要有批評教育、公開曝光、相互監督等。從學理上而言，村規民約的現實權威性往往來源于懲戒性條款。這些懲戒性條款具有民間色彩，沒有超出村民的承受程度，具有一定的實用性與效果。在調研中，從文本描述來看，多數村規民約沒有把規制性要素寫進去。以潮汕某村規民約為例，文本里“規定”了12條內容，其主題分別是“愛黨愛國愛集體”、“學法、知法、守法”、“踐行社會主義核心價值觀”、“自覺遵守婚姻和計劃生育法律法規”、“尊師重教，善于學習”、“說話公道、辦事公正”、“積極完成村組投工投勞等公益事業任務”、“家庭和睦，鄰里團結”、“講究衛生，愛護環境”、“做好治山、蓄水、造林綠化和保護耕地工作”、“加強社會治安綜合治理”、“依法配合和協助村民委員會及上級政府部門做好各項工作”。文末，補充一句：“本村規民約自經2017年5月17日村民會議表決通過，自通過之日起生效，由村民委員會負責解釋。本村規民約與國家法律、法規、政策相抵觸的，按國家規定執行。行文中并未提到任何懲戒性措施。從形式上而言，該村規民約可以解讀為一份“村民道德行為倡議書”，側重于對村民行為的一種呼吁和倡議，缺乏約束力和規制性。

三是工具性。村規民約是村民實現“自我管理、自我服務、自我教育和自我監督”的重要載體。對于農村治理績效的評估方式，包括軟硬兩個方面。如村里的文明程度、村民的幸福感、公共產品和公共服務的提供。鄉村治理效果好不好，沒有排他性的工具性要素成為了衡量的重要指標。村規民約是村民自行制訂、自行實施和自我評價的，其參照系可以縱向或橫向，縱向主要是本村的過去與現今比較，橫向主要是與周邊農村比較。縱向比較能夠找到更多的治理成就，橫向則有助于找到不足之處和努力方向。村民是制訂者、實施者和考評者三位一體的主體。能夠滿足村民的利益，能夠在一定程度上讓村民感受到生活質量不斷提升，村規民約治理績效就是值得肯定的。沿著這個方向，與村民們接觸，就所在村發展提出選擇性問題，問題設計是“近幾年農村發展的主要有利因素分別有哪些？”選擇的順序依次是“政府扶持，給政策又給錢”、“干部素質好，做事有魄力敢擔當”、“村里辦事有規則，不會亂來”、“讀書人越來越多，大家越來越文明了”，至于這些因素里面是否包含著村規民約，許多村民說不出一個所謂然。村民的認知是感性的、現實性的，對于事物的判斷更多是總括性的而非細化的。從這個層面上講，村規民約的工具性被弱化。

三、一種沒有被標識的“村規民約”：粵東地區的“神治”現象

“現代村規民約的內容和形式，既有風俗習慣的傳承及倫理觀念的規范化，又有法律法規和正式制度的滲入，主要屬于成文的約定，也有很多不成文但被實際遵循的規范。”〔4〕粵東廣大農村地區（少數宗教信仰除外），形成了較具特色的村居神文化。在法治、德治和自治的治理進程中，神治是貫穿在其中的一條隱形線。粵東尤其是潮汕地區的獨特性在于村居神明的多樣性，村民民間信仰的堅定性，潮汕村民普遍崇神，據不完全統計，潮汕農村地區每年崇神的次數近五十次。在鄉村自治背景下，在法治與德治交互作用中，充斥著一定程度的“神治”，形成了傳統與現代相結合的鄉村治理現狀。許多村規民約的契約精神往往建立在“神治”、法治與德育的共同妥協之上，村務大事，在某些關鍵環節遇到意見不統一時，只要不涉及原則性的，在操作層面，由“神明”定奪。這就是一種不成文的“村規民約”——“注重實體規則的運用和爭議問題的有效解決，追求實質正義和結果公平”〔5〕。廣大村民認為，人世間有種“公義”的力量存在，就在身邊，但不一定能看得到。但村里所作的決策，是這種公義的現實演繹。

“神治”現象成為村規民約的重要內容，成為農村地區“法治、德治和自治”過程中特殊的鄉村治理方式。汕尾某村，經村兩委決定并經村民代表大會同意，欲出讓本村約40000平方米地土地予縣政府開發建車站使用。后因本村五房房頭不同意并且發動本房村民多方阻撓開工，從此此事陷入困境，進而拖緩了縣政府的工程建設。一年時間里，從政府到村級各個層面，做了大量說服工作，始終無法得到同意。后來，年初十，村里祭神（祭村里的“伯公爺”—村里的守護神）期間，村里其余四戶房頭，約五房房頭，在“伯公爺”神像面前起誓并以村里問卦的方式，決定是否出讓這塊土地。幾位房頭跪在神像前，以虔誠的態度懇求“神”給予一個公正客觀的答復。用一對“圣杯”（半月形的竹根剖開成兩半，剖開面是平整的，另一面是半橢圓形狀）擲在地上，根據兩片竹根顯現的排列，視為神的旨意。最終的結果是，“根據”神的旨意，五房頭放棄了堅守一年多的“不同意”，進而轉向極力贊成出讓土地。后經建設，該村周邊建起了大量的商業場所，在很大程度上改善了該村的交通環境，帶動了該村的產業發展。可以說，“神治“是鄉村各種勢力和治理主體相互競爭與相互妥協的結果，是在國家基層自治框架下農村基層治理的特例。

這是沒有被標識，也沒有上升到制度層面的一種鄉村治理方式。一種沒有理論建構也沒有行為規范的農村地區長期存在的治理方式。從法治的角度來看，村民們近乎迷信的行為模式，與現代文明格格不入;從德治的角度來看，把屬于人的事情交給虛幻的力量，弱化了人自身的價值;從自治的角度來看，形式上的符合掩蓋了實質的對立——現代鄉村治理應該以人為本，自我管理與自我服務。“神化力量凌駕在人的主體性之上，人的理性精神在神化力量面前逐漸淪喪，法律的尊嚴與權威被忽視，國家意識形態的權威地位被弱化。”〔6〕從這個意義上講，需要加以理性審視，尋求鄉村治理新的突破。

四、一條突破之路：加強黨組織對村務的全面領導

“隨著城鄉流動速度的不斷加快，村民的異質化程度不斷加深，現代市場價值觀（ 如逐利思想、功利主義等） 不斷侵蝕村民的傳統價值觀，導致村民的公共性觀念不斷消解，鄉村共同體也逐漸走向消解，不利于村規民約鄉村治理作用的發揮。”〔7〕與此同時，法治普及的細致化尚未能真正觸及到整個農村地區。在一些農村地區存在黨的領導弱化現象。加強和改進黨對農村事務的領導，是鄉村治理走向現代化的必由之路。

隨著國家鄉村振興戰略的實施和宣傳，村民們看到了希望，廣大村民在享受發展成果的同時，由內心燃發了與黨同心、與時代同行、與中國特色社會主義同進的家國情懷，相信黨的領導、依靠黨的領導成為村民的普遍共識。農村地區要走法治化治理的道路，必須加強黨組織對農村事務的全面領導，全力推動農村地區法治、德治和自治的統一。依托黨的領導優勢，根據中共中央辦公廳國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》的精神，進一步完善村黨組織領導鄉村治理的體制機制，實施重大問題必須由村黨組織研究討論的機制，在村務事項全面落實“四議兩公開”制度。“加強村規民約建設，強化黨組織領導和把關，實現村規民約行政村全覆蓋。依靠群眾因地制宜制定村規民約，提倡把喜事新辦、喪事簡辦、弘揚孝道、尊老愛幼、扶殘助殘、和諧敦睦等內容納入村規民約。”〔8〕黨組織在場，是確保農村治理現代化的保障。

培育一批“法治帶頭人”，引導“村規民約”納入法治化軌道，明確村規民約的法律地位，構建制定村規民約的正當程序，健全村規民約的審查機制，加強對村規民約執行的監管;使村規民約成為銜接國家當選政策與鄉土風俗民情的基層治理規范;與國家法治精神靠攏，但又要保持自身的自治空間，保留農村地區獨有的文化傳統與良好的德治方式。村規民約不斷完善的過程，就是不斷融入國家治理現代化進程的發展歷程。充分發揮村規民約的農村治理功能，緩解農村法治化進程中國家法與民間法的沖突，緩和基層政府與農村居民的矛盾，推進鄉村法治化、現代化治理。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕朱曉玲.村規民約與農村社會治理法治化〔J〕.廣東第二師范學院學報，2016，（01）：92.

〔2〕周家明，劉祖云.村規民約的內在作用機制研究——基于要素-作用機制分析框架〔J〕.農村經濟問題，2014，（04）：21-27.

〔3〕王國勤，汪雪芬.村規民約的權威塑造〔J〕.江蘇大學學報（社會科學版），2016，（02）：48.

〔4〕王宏選.現代村規民約的組織創新與治理重心〔J〕.甘肅社會科學，2016，（02）：171.

〔5〕王宏選.現代村規民約的組織創新與治理重心〔J〕.甘肅社會科學，2016，（02）：173.

〔6〕王曉丹，陳輝林.論崇神背景下的中小學校園法治建設〔J〕.廣東教育，2018，（08）：37.

〔7〕魏久朋，白杰鋒.論村規民約的式微與重構〔J〕.福建農林大學學報：哲學社會科學版，2018，（03）：17.

〔8〕中共中央辦公廳 國務院辦公廳.關于加強和改進鄉村治理的指導意見〔N〕.人民日報，2019-06-24（01）.

〔責任編輯：孫玉婷〕