對(duì)違規(guī)穿越臥龍保護(hù)區(qū)事件的幾點(diǎn)思考

程躍紅 陳 艷 王 勇

自然保護(hù)區(qū)是指對(duì)有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)對(duì)象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域。穿越，本文指進(jìn)入、穿過(guò)自然保護(hù)區(qū)功能區(qū)劃的核心區(qū)。違規(guī)，本文指違反《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》的有關(guān)規(guī)定。自然保護(hù)區(qū)具有豐富的生物多樣性和較為原始的自然風(fēng)光，這對(duì)非原住民具有強(qiáng)烈的吸引力，同時(shí)隨著現(xiàn)代社會(huì)生活工作節(jié)奏的加快，城市居民特別是中青年內(nèi)心較為壓抑，渴望自由和挑戰(zhàn)，因此導(dǎo)致近年違規(guī)穿越自然保護(hù)區(qū)事件常有發(fā)生，其中引發(fā)的救援事件也屢見不鮮。

本文以2017年國(guó)慶、中秋“黃金周”期間3名“驢友”違規(guī)穿越四川臥龍國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)時(shí)受困并被救助事件為例，結(jié)合臥龍保護(hù)區(qū)的實(shí)際情況，提出從救援體系建設(shè)、責(zé)任追究、信息收集、巡護(hù)管理、宣傳教育、基礎(chǔ)建設(shè)等方面進(jìn)行綜合管控，為后續(xù)加強(qiáng)管理及處理類似事件提供一些參考。

一、保護(hù)區(qū)概況

臥龍國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)成立于1963年，面積為200000公頃，是以保護(hù)大熊貓等珍稀動(dòng)植物及高山森林生態(tài)系統(tǒng)為主的森林生態(tài)系統(tǒng)類型保護(hù)區(qū)；保護(hù)區(qū)位于四川盆地西緣，阿壩藏族羌族自治州東南部，東西長(zhǎng)52千米，南北寬62千米，地理坐標(biāo)為東經(jīng)102°52＇～103°24＇，北緯30°45＇～ 31°25＇；區(qū)內(nèi)有高等植物217科，814屬，1989種，其中被列為國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的珍稀瀕危植物24種；區(qū)內(nèi)有脊椎動(dòng)物82科，450種，被列為國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的一類、二類動(dòng)物57種。1983年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，成立了四川省汶川臥龍?zhí)貏e行政區(qū)，與保護(hù)區(qū)管理局實(shí)行“兩塊牌子，一套班子”合署辦公的管理模式，較好地協(xié)調(diào)了保護(hù)與社區(qū)發(fā)展的矛盾。據(jù)全國(guó)第四次大熊貓調(diào)查，保護(hù)區(qū)有野生大熊貓104只，約占四川省野生大熊貓種群的7.5%。

二、事件回顧

2017年春，李某、潘某、劉某3人獲知臥龍保護(hù)區(qū)有“龍眼”這條穿越線路，并通過(guò)公眾號(hào)、論壇、貼吧、QQ群等途徑收集有關(guān)信息。2017年6月，3人正式計(jì)劃徒步穿越此線路。2017年9月28日，3人邀約前往成都碰面（期間侯某、陳某2人加入）。9月30日，5人從成都包車到達(dá)臥龍鎮(zhèn)，午飯后從臥龍關(guān)村的石召坡開始徒步穿越（未經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn)）。10月4日早晨，李某發(fā)現(xiàn)潘某身體不適，隨后李某、劉某陪同潘某回撤（陳某、侯某2人繼續(xù)行進(jìn)），期間遇見從四姑娘山穿越至此的3人（2男1女）。10月5日，3人繼續(xù)下撤，到達(dá)耙子橋牛棚時(shí)潘某意識(shí)開始模糊，李某隨后撥打報(bào)警電話，并原地等待救援。10月7日下午，救援隊(duì)（由保護(hù)站、民警、醫(yī)生、群眾等16人組成，10月6日從臥龍鎮(zhèn)出發(fā)，沿穿越者行走線路搜救）找到受困人員，并對(duì)潘某進(jìn)行治療。10月8日繼續(xù)回撤（考慮到潘某身體狀況，選擇向河谷下撤，期間搭建簡(jiǎn)易橋梁8座）。10月9日與沿河而上接應(yīng)的第二批救援隊(duì)員（14人，10月8日從臥龍鎮(zhèn)出發(fā)，沿途搭建7座簡(jiǎn)易橋梁）在大巖窩會(huì)合。10月10日17時(shí)，所有人員安全返回臥龍鎮(zhèn)，民警于18時(shí)對(duì)3人進(jìn)行了詢問(wèn)。10月11日，公安機(jī)關(guān)對(duì)3人下達(dá)了《林業(yè)行政處罰先行告知書》《林業(yè)行政處罰聽證權(quán)利告知書》等。10月15日，3人通過(guò)銀行繳納了罰款和相應(yīng)救援費(fèi)用。圖1為相關(guān)線路、位點(diǎn)示意圖。

三、處罰情況

（一）林業(yè)行政罰款處罰

根據(jù)《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》第二十七條、第三十四條第二款的相關(guān)規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對(duì)3人處以每人5000元的林業(yè)行政罰款處罰。

（二）救援費(fèi)用分擔(dān)

臥龍鎮(zhèn)人民政府（救援主體）依據(jù)《中華人民共和國(guó)旅游法》第八十二條、《四川省登山管理辦法》第二十九條規(guī)定以及參照同類救助事件處置情況，本著公平、教育、警示的目的，要求被救者對(duì)救援費(fèi)用進(jìn)行必要的分擔(dān)；在扣除保護(hù)區(qū)管理局、臥龍鎮(zhèn)人民政府作為救助部門所承擔(dān)的22000.00元救援費(fèi)用外，責(zé)成3人共同承擔(dān)救援過(guò)程中產(chǎn)生的應(yīng)由個(gè)人承擔(dān)的生活物資費(fèi)用、醫(yī)療費(fèi)用、救援隊(duì)民工勞務(wù)費(fèi)用等共計(jì)42506.10元。

四、討論及建議

（一）救援體系建設(shè)問(wèn)題

目前臥龍保護(hù)區(qū)沒有專門機(jī)構(gòu)、人員從事此類事故救援工作，通常是臨時(shí)性的組織人員進(jìn)行施救；由于此類事故發(fā)生具有隨機(jī)性和偶然性，加之存在救援時(shí)間緊迫、時(shí)間跨度長(zhǎng)、空間有限、難度大、通信不暢等困難，特別是轄區(qū)這種高山峽谷地形地貌常常會(huì)導(dǎo)致救援效率低下、自身安全得不到保障等諸多問(wèn)題，因此有必要在保護(hù)區(qū)建設(shè)一支常態(tài)化、正規(guī)化、具有較強(qiáng)施救能力的野外應(yīng)急救援隊(duì)伍。建議從保護(hù)區(qū)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)中，抽調(diào)部分身體素質(zhì)好、野外生存技能豐富、熟悉轄區(qū)環(huán)境、組織性紀(jì)律性強(qiáng)的人員來(lái)組建應(yīng)急兼職救援隊(duì)，比如可以從保護(hù)站、派出所、應(yīng)急救援、醫(yī)院、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、民兵、村組群眾等人員中來(lái)挑選，同時(shí)邀請(qǐng)藍(lán)天救援隊(duì)等專業(yè)救援機(jī)構(gòu)對(duì)隊(duì)員進(jìn)行必要的技能、知識(shí)培訓(xùn)（其中包扎、止血、輸液、心肺復(fù)蘇等醫(yī)療救護(hù)技能、知識(shí)尤為重要，因此隊(duì)員中最好有醫(yī)生）；建議落實(shí)一定的工作經(jīng)費(fèi)，配備通訊、照明、繩索、擔(dān)架、服裝等相關(guān)的救援裝備；加強(qiáng)日常演練工作，力爭(zhēng)打造一支屬于保護(hù)區(qū)的專業(yè)化、規(guī)范化、高效化的野外救援隊(duì)伍。

（二）有關(guān)法律問(wèn)題

目前保護(hù)區(qū)管理局針對(duì)此類違規(guī)穿越事件處罰的依據(jù)主要是《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》和有關(guān)案例。在本次事件中，公安機(jī)關(guān)采取了頂格行政罰款處罰的方式，我們認(rèn)為非常必要，理由主要有以下幾點(diǎn)：第一，在《四川省林業(yè)行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)》中，針對(duì)違規(guī)進(jìn)入保護(hù)區(qū)核心區(qū)有頂格處罰的相關(guān)規(guī)定；第二,由于救援回撤路線位于銀廠溝河谷，此時(shí)仍處于豐水期，水流湍急，導(dǎo)致整個(gè)救援過(guò)程異常艱險(xiǎn)，同時(shí)為了安全通行，期間還砍伐多顆樹木搭建便橋，加之救援人員多（30人）、時(shí)間長(zhǎng)（4天）并且處于保護(hù)區(qū)核心區(qū)，客觀上對(duì)周圍野生動(dòng)植物造成了一定負(fù)面影響；第三，此3人具有較好教育背景及穩(wěn)定收入來(lái)源，并且穿越前都看到了保護(hù)區(qū)相關(guān)警示、宣傳標(biāo)牌，但仍我行我素，缺乏對(duì)法律、自然的基本敬畏之心，屬于明知故犯；第四，此次事件發(fā)生在國(guó)慶、中秋“黃金周”期間，社會(huì)影響十分廣泛且惡劣；第五，長(zhǎng)期以來(lái)，此類事件的違規(guī)成本太過(guò)低廉，客觀上助長(zhǎng)了違規(guī)穿越之風(fēng)，不利于保護(hù)區(qū)的管理。

事件中，我們看到這種穿越行為的組織方式比較隨意和松散，費(fèi)用也主要是AA制，而且一般都會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)自負(fù)、責(zé)任自擔(dān)的口頭或者書面約定條款，但是通常在此類安全事故案件認(rèn)定中這些免責(zé)條款都是無(wú)效的，因?yàn)椤绑H友”之間存在一定的注意義務(wù)、互相救助的義務(wù)。同時(shí)，建議針對(duì)同行穿越的陳某、侯某以及途中遇見的其他3名穿越人員，采取更加有效的追責(zé)程序，追究其在該事件中的法律、民事責(zé)任。此外，我們還應(yīng)該看到，此類救援屬于突發(fā)事件，情況危急，本著以人為本、生命至上的人道主義精神，救助隊(duì)員采取了非常規(guī)方式進(jìn)入保護(hù)區(qū)的核心區(qū)進(jìn)行救援，但是按照保護(hù)區(qū)條例相關(guān)規(guī)定，任何人都需要在取得相應(yīng)許可后方可進(jìn)入保護(hù)區(qū)的核心區(qū)，因此作為保護(hù)區(qū)的管理者今后更應(yīng)該在預(yù)案、匯報(bào)、許可等方面加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)；另外，建議在自然保護(hù)區(qū)條例、登山管理辦法、旅游法等法律法規(guī)修訂時(shí)能做出相應(yīng)調(diào)整，設(shè)置有關(guān)條款，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。

（三）調(diào)查摸底及巡護(hù)管理問(wèn)題

該救援事件發(fā)生后，我們通過(guò)社區(qū)調(diào)查、訪問(wèn)及網(wǎng)絡(luò)媒體收集等方式，初步可以得到以下信息：一是“龍眼”穿越線路已通過(guò)公眾號(hào)、貼吧、論壇等渠道被廣大“驢友”高度關(guān)注和認(rèn)可（選擇）；二是自2007年首次有“驢友”穿越“龍眼”以來(lái)，該線路一直有人員在違規(guī)穿越，并且人數(shù)還有逐年增加趨勢(shì)（目前年均500～600人），同時(shí)據(jù)此還演變出其他4條線路；三是該區(qū)域已經(jīng)發(fā)生過(guò)多起類似救助、傷亡事件（發(fā)生時(shí)間分別為2011年7月、2013年10月、2015年9月）；四是選擇從四姑娘山保護(hù)區(qū)進(jìn)，從臥龍保護(hù)區(qū)出的有65%，反向穿越有35%；男生占70%，女生占30%，并且所有人員都為中青年；途中存在的危險(xiǎn)主要有迷路、滑墜、高反、失溫、山洪泥石流等；五是80%的穿越人員在領(lǐng)隊(duì)、住宿、用車、用餐等方面與當(dāng)?shù)厝罕娪兄苯咏佑|，90%的穿越行為發(fā)生在6-10月之間，穿越時(shí)長(zhǎng)通常為六七天。針對(duì)以上收集整理到的基本情況，我們建議保護(hù)區(qū)相關(guān)職能機(jī)構(gòu)、部門及人員，應(yīng)該全面、及時(shí)、動(dòng)態(tài)的收集分析管護(hù)區(qū)域內(nèi)的相關(guān)情況，針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)（如暑假、國(guó)慶節(jié)、中秋節(jié)等假期）、重點(diǎn)人員以及網(wǎng)絡(luò)輿情，提前做好預(yù)案和預(yù)判，加強(qiáng)與相鄰保護(hù)區(qū)、地方政府的協(xié)調(diào)與溝通，做到信息互通共享，有針對(duì)性的加強(qiáng)日常巡護(hù)管理工作，特別是發(fā)動(dòng)轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)護(hù)林員、人民群眾參與到監(jiān)督管理工作中來(lái)，提前介入，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)、勸阻、制止違規(guī)穿越人員，從源頭上杜絕違規(guī)穿越行為，避免類似安全事故及救援事件的再次發(fā)生。

（四）宣傳引導(dǎo)問(wèn)題

建議制定出臺(tái)保護(hù)區(qū)的有償救援制度。將此次救援、處罰情況、有償救援制度長(zhǎng)期頂置于門戶網(wǎng)站、公眾號(hào)等宣傳媒介的醒目位置，加大宣傳引導(dǎo)力度，讓瀏覽、關(guān)注的訪客引起重視。同時(shí)，保護(hù)區(qū)管理局可以通過(guò)編制手冊(cè)（包含穿越的違規(guī)、面臨的處罰、存在的危險(xiǎn)、已經(jīng)發(fā)生過(guò)的傷亡事故、救助等情況）、印發(fā)傳單、懸掛橫幅、增加警示標(biāo)識(shí)標(biāo)牌等方式，進(jìn)一步完善區(qū)局、鎮(zhèn)、村、組、戶的多級(jí)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，廣泛深入的宣傳有關(guān)法律法規(guī)，讓職工、群眾、游客學(xué)習(xí)了解，力爭(zhēng)在轄區(qū)營(yíng)造一個(gè)齊抓共管違規(guī)穿越的良好的氛圍。

（五）基礎(chǔ)建設(shè)問(wèn)題

結(jié)合保護(hù)區(qū)“數(shù)字臥龍”信息化建設(shè)平臺(tái)，建議在轄區(qū)重要路口、關(guān)鍵位點(diǎn)、重點(diǎn)區(qū)域建設(shè)一批數(shù)字化遠(yuǎn)程高清視頻監(jiān)控系統(tǒng)，提高監(jiān)控覆蓋率，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、勸阻違規(guī)穿越人員，源頭上減少違規(guī)入?yún)^(qū)的人數(shù)；建議在保護(hù)區(qū)試驗(yàn)區(qū)可以劃定一定區(qū)域、線路供“驢友”開展戶外活動(dòng)，起到一定分流緩沖作用；提高保護(hù)區(qū)通信網(wǎng)絡(luò)的覆蓋率，方便報(bào)警、求救及救援工作的開展。