國際大都市推進住房發展規劃的經驗做法

文/湯婷婷

一、引言

上海作為改革開放的排頭兵、創新發展的先行者，也是具有國際影響力的特大型城市，在迎接嶄新的發展機遇、經濟社會的不斷發展的同時，長期面臨著來自人口、土地、環境、安全等方面的多重壓力，城市發展面臨若干困境。在土地資源十分有限的條件下，近年來城市人口持續增長、住房用地需求不斷增大，長此以往或將影響上海的城市品質。住房用地作為人類最主要的居住空間，其發展狀況不僅關系民生，也對城市經濟、社會、生態、文化等建設起著基礎性作用。而住房規劃作為城市規劃體系中的重要組成部分，關系到城市居民整體居住水平和城市社會發展潛力。

隨著《上海市住房發展“十三五”規劃》的發布，本市住房發展將進入新階段，與此同時也面臨著一些挑戰。本文通過對國際大都市住房發展規劃編制和實施的經驗做法進行研究、比較，希望能為本市住房發展提供思路。

二、國外典型城市住房發展規劃案例及比較

（一）倫敦

目前倫敦市乃至整個英國都面臨著嚴重的住房危機，住房短缺問題尤為突出。近幾十年來，倫敦在創造就業機會方面表現出色，但是在可負擔住房的建設方面卻略顯不足。倫敦市在2018年5月發布的《倫敦住房發展戰略2018》（以下簡稱《戰略》），涵蓋了對自有住房、市場租賃住房、政府公房和可支付性住房等多種住房類型所進行的規劃。

1．新住房建設

（1）增加住房用地供應。根據2017年《倫敦戰略住房市場評估報告》（The 2017 London Strategic Housing Market Assessment）的測算，為滿足住房需求，在未來至少25年內，倫敦市每年都需要建造超過6.6萬套新房。為增加住房用地的供給，倫敦市在不同時期采取不同的規劃策略。在規劃早期，重點放在充分挖掘、利用已開發地區住房發展潛力上，充分利用存量住宅地塊；在規劃中期則通過改變工業、商業用地的功能，促進土地混合利用；在規劃后期通過棕地的生態化改造，在棕地上優先開發住房。

《戰略》中增加住房用地供應的具體措施包括：大力推進棕地、市鎮中心及周邊地區的住宅開發，探索新的財政激勵措施，鼓勵土地所有者釋放低效利用的土地以及向高密度的住房開發模式轉化；以承諾購買地塊和組建倫敦發展小組等方式，與其他公共部門的土地所有者（包括理事會、國家衛生服務局、網絡鐵路和國防部等）合作，進而釋放更多的住房用地；探索建立一個專業的倫敦市土地集結中心等。

（2）支持住房和基礎建設投資。倫敦市將重點投資能夠最大程度提供新建可負擔住房的地區，對這些地區的建筑商將支持和暢通其融資渠道，并游說其成為Help to Buy計劃的持續參與者。《戰略》還提出，將確保政府在住房基礎設施基金中占有較大份額，并提供更多的公共投資來確保住房的交付。

（3）多樣化的住房建設產業。《戰略》提出：針對專門建造用于私人出租的房屋，建議政府免除其3%的印花稅；針對中小規模的建筑商，建議提供更多的小型地塊，并使其成本和風險最小化，通過修改社區基礎設施費（CIL）分期付款政策，減少中小型建筑商預付費的支出。政府還將與具有發展潛力的房屋協會建立新的戰略伙伴關系。

2．經濟適用房的供應

（1）確保住房的可支付性。通過可負擔住房計劃保障可負擔租賃住房的供應，并以社會租金水平作為基準租金，同時禁止此類社會租賃住房提高租金。通過London Living Rent計劃幫助私人購房者存款以購買住房，此項計劃要求申請家庭收入上限為60000英鎊。基于共有產權住房模式，幫助沒有能力在公開市場購買住房的市民獲得住房。

（2）加快可負擔住房建設。優先在公有土地上建造可負擔住房，切實提高新建住房中可負擔住房的比例，與住房協會、私人投資者及政府等進行合作，吸引更多的投資，確保每個住宅區（housing zone）可負擔住房比例至少要達到35%。按計劃，到2022年倫敦市將投資48.2億英鎊用于11.6萬套可負擔住房的建設。

（3）保護存量可負擔住房。通過實行Housing Moves和Seaside & Country Homes計劃，與市議會和房屋協會合作，對希望搬遷的社會租戶予以支持。這不僅有利于盤活存量房源，還能使租戶的住所更接近工作地。在泛倫敦地區基礎上向倫敦市民提供一定比例市政投資開發的新型經濟適用住房。鼓勵可負擔住房提供者優先考慮希望搬遷的租戶。保護在可負擔住房計劃方面的公共投資，反對實施“Pay to Stay”政策。

（二）東京

目前，東京的住房數量較為充足，已超過了家庭戶數，然而空置住房的增加態勢非常顯著。東京的空置住房數量約占全國的1成。空置住房對防災和市容以及生活環境有不良的影響，因此，東京也在積極出臺措施應對住房空置現象。此外，隨著人口老齡化的加劇、單人家庭數量的增加以及生活方式的多樣化，住房政策所針對的社會形勢正不斷發生變化。盤活存量住房市場、應對老齡化以及既有住宅更新改造等內容將成為今后住房政策的重點。

《東京都住房發展規劃（2011-2020年）》是指導東京都住房發展的核心規劃，詳細闡明了未來10年東京都住房發展的基本目標和主要措施。

一是促進存量住房利用，提高公有土地的利用率和公共住宅的容積率。主要措施有：整合公共用地，推進對重組產生的創出用地的利用；拆除老舊的公共住宅進行開發重建，通過將地上建筑容積率分等定級并實施獎勵的策略，充分挖掘存量用地潛力，促進原有的多層向高層住宅轉變，新的再建項目將使地區內增加更多安全的居住生活空間；促進共同住宅等民間項目的建設推進；政府設置空置房屋聯絡委員會，并為空置房提供一部分裝修費用，促進空置房的利用。

二是積極應對人口少子高齡化，進行設施配建。2001年、2003年和2005年，東京都的合計特殊出生率均為1，達到歷史最低值。2010年，東京65歲以上的老年人口數超過了總人口的20%。面對越來越嚴重的人口少子高齡化問題，東京積極推進住宅建設的改造。一方面，推行住宅無障礙化，建設服務高齡者和援助育嬰的設施，如建造高齡者交流場所、園藝區、便利店、健身房等。另一方面，政府采取建設費或改造費的補助政策，大力推行“服務型高齡者住宅”，引導養老地產發展，推進住宅適老化改造。

三是對既存公共住宅進行更新改造。按計劃每年將改造4000套左右的公共住宅。改造首先從防火、耐震等防災需要出發，主要措施有：對老化的木質住宅進行木結構向非木造結構的轉化，保留原有木質結構，采用現代建筑技術和材料等元素進行改造；對非木造高齡住宅進行修繕和重建。2012年，東京都都市整備局制定了《東京都耐震改修促進計劃》，對住宅進行耐震整修。根據改造計劃，2015年，東京都都營住宅達到抗震標準的比例從2011年的69%提高到90%以上。改造也考慮住宅設計、室內外環境、內部設施等方面因素。

（三）新加坡

新加坡城市規劃體系包括長遠概念規劃(concept plan)和總體規劃(master plan)。前者是關于土地綜合利用和交通的長期規劃，用來指導未來半個世紀新加坡的城市發展、基礎設施建設和公共事業發展，規劃每10年審核一次；后者則是前者在各個具體時期和具體空間上的落實，根據概念規劃的原則和目標，為未來10-15年城市建設和土地利用提供指導并帶有法令性。成立于1974年的新加坡市區重建局負責新加坡土地用途的總體規劃。

1．土地及城市規劃

新加坡設有《土地征用法》、《土地權屬法》、《土地改良法》及《土地稅征收法》等專門法例，為當局的土地征用、土地改良、土地出讓及土地租賃等提供法律依據。隸屬新加坡律政部的土地管理局，則代表當局管理所有土地，行使土地征用、地契辦理、土地勘測、空置土地處理等職能。

新加坡建房用地主要有兩個來源，其一是屬于國土局的國有土地，其二是根據《土地征用法令》征用的私人土地。其中，國有土地約占三分之一，征用的私人土地占三分之二，均為有償使用。1966年，政府頒布的《土地征用法令》規定，政府有權征用私人土地用于國家建設，并有權調整被征用土地的價格。根據該項法令，新加坡政府以遠低于市場價的價格獲得開發土地，保證了大規模建設組屋所需的土地資源。國有土地占比從1960年的44%快速上升至2006年的87%，目前已高達90%。

新加坡政府特別重視城市和組屋建設的科學合理規劃，將全國土地按照使用功能劃分為工業用地、商業用地、居住用地和交通用地等類型，并先后制定《環形概念性規劃》和《五個區域概念規劃》等總體規劃，對居住、綠地、工業、商業、娛樂等進行合理分配。組屋區選址與總體規劃相配合，大多建在各區中心地鐵站周圍，充分利用所在區域的社會公共服務設施。

2．新鎮規劃

新加坡全國分為北、東北、西、南、中5個區域，共有55個規劃區。其中，33個規劃區內包括24個新鎮，這些新市鎮分為三個等級：城鎮、社區、鄰里。新鎮經過完整的規劃，擁有齊全的設施和完整的服務體系，規劃主要包括土地使用、綜合交通、中心服務體系、開發強度、公共特色空間等內容，其目的是創造一個適合居民居住、工作、休閑和學習的自給自足環境。綜合性市鎮的規劃原則主要為自給自足的規劃、鄰區規劃概念、層次性結構、綜合交通網絡和“棋盤式”的土地劃分。

總體來看，新鎮住宅通常以高密度為主，低密度與中密度住宅配合，以高層住宅為主，中、低層住宅為輔。高、中、低收入人群在新市鎮各個層次上混合，而僅在小區、組團層面進行適度分開。各族群、社會階層間的混合，滿足不同的需求，也在社會心理、社會利益平衡等方面取得了社會效益，避免造成族群對立、環境惡化、犯罪率高的“貧民窟”等社會問題。每個新鎮的鎮中心與軌道站點、換乘中心高度整合，得到一體開發建設。同時，新鎮非常注重開放空間的建設。新鎮中心有鎮中心公園，鄰區有鄰區中心公園，鄰里中心有鄰里中心公園。

（四）國際比較

不同的城市由于實際情況相異，在規劃方面通常體現出不同的特點和側重點。綜合來看，各國際大都市為確保住房規劃順利實施，基本都推行了一系列政策措施，強調對保障性住房建設任務的落實，體現政府的社會責任。大體上看，各城市的住房規劃基本都涉及人口政策、土地政策及住房建設政策這幾個方面。以下對倫敦、東京和新加坡的住房規劃政策進行對比。

表2 倫敦、東京和新加坡規劃政策對比

三、對上海住房發展規劃的啟示

國際大都市的住房規劃通常兼顧了服務設施配套、社區融合、創造就業、環境保護、棕地開發、歷史建筑保護等多方面的目標，致力于打造和諧、幸福、低碳的城市。盡管各城市與上海在人口、資源、環境條件和經濟發展階段等方面存在差異，所面臨的住房問題也不盡相同，但仍有許多經驗教訓值得借鑒。

（一）規劃重點與城市發展相適應

隨著城市的發展，人們的收入水平和居住需求等都將發生變化，規劃的重點也應在預測未來趨勢和規劃理念不斷發展的基礎上，作出相應的調整。東京的住房政策與人口老齡化等背景相適應；新加坡則根據經濟與社會發展需要，不斷更新組屋的發展政策。本市未來的規劃應更加適應城市的發展，兼顧人口結構的變化和社會發展的需要，規劃理念也應更加注重生態環境的改善和生活品質的提升，關注服務配套，加強交通、公共服務、基礎設施的提供。

（二）多渠道增加住房建設用地供應

隨著可建設土地減少，各城市都積極探索新的住房建設用地供應渠道，充分挖掘城市土地潛力。在住房規劃的指導下，各城市從市域層面對新增住房需求和居住用地需求進行統籌，有序推進居住用地的供應。倫敦在最新的規劃中大力推行棕地建房、低效利用土地的釋放和再開發；東京通過整合公共用地以及放寬容積率等措施提高公有土地的利用率。借鑒國際大都市的經驗，本市未來可以通過提高容積率、盤活存量用地等途徑增加土地供應。

（三）促進存量住房利用

盤活存量住房有助于緩解住房供求矛盾，提高房屋利用率。國際大都市住房規劃通常都規定了促進存量住房利用等內容，例如東京通過拆除老舊公共住宅進行開發重建、管理和再利用空置房屋等方式有效增加住房供應，倫敦實行Housing Moves計劃鼓勵住戶搬遷，進而盤活存量房源。《上海市住房發展“十三五”規劃》提出了“十三五”期間新增70萬套租賃住房的要求。在建設用地趨緊的背景下，本市租賃市場的發展可以考慮以盤活存量為主，例如鼓勵企業將閑置和低效利用的國有廠房、商辦用房用地按規定改建為租賃住房等。

（四）鼓勵多主體參與住房建設

各城市在編制住房規劃時均十分注重保障性住房建設，并通過各種激勵政策和措施鼓勵社會主體參與到住房建設中來。倫敦市針對不同規模和類型的建筑商，提供不同的政策支持可負擔住宅的建設。未來在保障性住房開發方面，本市應當加強引導，鼓勵社會團體、開發商和私人組織加入開發建設，進一步健全和完善社會多元主體參與的機制。

（五）強調混居與社區融合

多數國際大都市的住房規劃都強調不同種族、民族、收入階層、職業類型的混居和融合。如新加坡政府對每個組屋社區和每幢組屋中各種族所占比例都作了規定，在新鎮規劃中也對不同收入層次的人群進行混合，體現了大都市的包容與開放。本市在未來的住房規劃中，可以考慮使不同的收入階層混居，在社區中提供不同的住房供各個收入層的家庭選擇，并對中低收入群體所住社區的硬件建設予以一定的政策傾斜。