歐洲國家和地區終身學習資格框架開發的邏輯起點、重點與運行難點

梁珺淇 石偉平

摘 要 歐洲國家和地區終身學習資格框架（EQF）在開發過程中，始終以包容性、全面性和靈活性作為開發原則，將提高資格框架的透明度和利益相關者的信任水平作為重點要解決的問題。借鑒歐洲經驗，我國構建國家資格框架，首先應該明確國家資格框架的出發點、要解決的關鍵問題以及后續保障;明確界定資格、標準、認證過程等概念，進而通過試點項目，反思總結經驗教訓，逐層推進資格框架的開發;明確構建國家資格框架必須跳出教育部門，推動更多的利益相關者參與，形成更大的合力。

關鍵詞 歐洲國家和地區;終身學習資格框架;終身教育;EQF開發

中圖分類號 G729.1 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2019）23-0073-04

在歐洲一體化的宏觀背景下，一方面受科技、經濟和人口老齡化的影響，終身學習成為必然趨勢;另一方面，各國教育培訓系統的多樣化，迫使歐洲形成終身學習資格框架（European Qualification Framework for Lifelong Learning，EQF），以促進各國資格證書的轉換，推動歐洲各國之間展開交流與合作。2002年歐洲委員會召開加強歐盟職業教育與培訓合作的會議，提出《哥本哈根宣言》，強調要開發具有歐洲特色的職業教育體系，提高職業資格的透明度，開展能力認證與資格認證，加強質量保障體系的建設，將歐洲職業教育體系建設成世界職業教育質量參照的標準。2005年，歐盟的資格框架工作組提出一個以學習成果為基礎的，包含8級框架的工作方案，并在其成員國范圍內征求意見。2008年4月，歐盟會議和歐盟理事會共同通過《關于建立歐洲終身學習資格框架的建議》。到2018年，歐洲終身學習資格框架已經在歐洲大陸運行10年，在歐洲大陸乃至全世界產生廣泛影響。

一、EQF開發的邏輯起點與原則

EQF在開發過程中，始終強調對整體的把握，將包容、全面和靈活作為開發原則，將學習成果與資格框架有機對接、最大效度滿足利益相關者的需求和利益作為EQF開發的邏輯起點。

（一）資格對接與滿足利益相關者需求：EQF開發的邏輯起點

由于考慮終身學習資格框架開發引發各行各業的關注，不同利益主體對其持有不同的看法，國家和教育培訓中心認為，市場和技術的快速變化，需要更靈活及量身定制的解決方案來滿足個人、企業的需求。而個人和企業層面認為，行業資格與終身學習框架直接對應是不可行的，因為無法準確驗證資格的相關性與資格的質量。基于此，對資格框架的開發又延伸出三個問題：是否可能將基于部門和行業的資格、證書與國家當局授予的資格、證書相結合？在勞動力市場和教育培訓系統中，基于部門和企業的證書的價值是多少？與國家資格框架內的資格相比，如何判斷部門和公司資格的質量？這些問題的根源在于利益相關者之間沒有形成信任關系。審視現實，不得不承認成員國之間教育和培訓制度在資格、標準、課程與資格認證上存在實質性的差異，非正規學習和非正式學習的學習環境也存在差異，對資格術語缺乏共同理解，沒有形成統一的話語體系。將現實問題與資格開發的根源歸結起來，主要有兩大問題：如何將國家資格認證系統與歐洲終身學習框架聯系起來，實現學習成果與資格框架的最佳搭配？終身學習框架如何滿足部門、企業的利益和需求，成為所有資格（包括國際證書和文憑）的參考點？二者共同構成歐洲國家和地區終身學習框架開發的邏輯起點。

（二）包容性、全面性和靈活性：EQF開發的原則

開發歐洲國家和地區終身學習資格框架的目的，是使不同國家、不同系統間的資格更容易被理解，流通性更強。歐洲國家和地區終身學習框架涵蓋了所有級別的資格，支持學習者、工作者的跨國流動，促進歐洲勞動力的流通，推動整個歐洲終身學習的發展。該框架以學習成果為導向，強調資格持有者應該知道什么、理解什么和能夠做什么，這為資格認證系統、資格的標準與內容提供了新的視角。終身學習資格框架通過將各階段和各部分的教育與培訓聯系起來，加強資格證書體系的關聯性;通過澄清和加強現存的教育與培訓系統內橫向、縱向的連接提高整體性;通過使學習途徑可視化，以獲得和參與來推動終身學習;簡化學習結果識別和認證過程;加強連接并提高教育和勞動力市場之間的溝通;認可正規教育與培訓之外的資格頒發，為更廣闊范圍內的利益相關者的合作和對話搭建平臺[1]，因此終身學習資格框架是對整體的“捕獲”而不是聚焦其中一部分，即歐洲國家和地區終身學習資格框架在開發過程中，始終以包容性、全面性和靈活性作為開發原則。

二、歐洲國家和地區終身學習資格框架的開發重點、開發程序與最新進展

針對如何實現學習成果與資格框架有機對接、如何最大效度滿足相關利益者的利益和需求這兩個邏輯起點，EQF開發將提高資格框架的透明度和利益相關者的信任水平，作為重點要解決的問題。

（一）提高透明度與利益相關者的信任水平：EQF的開發重點

在終身學習資格框架開發之初，框架的各級水平標準描述已經在各試點項目中以不同形式呈現，有的用部門詞語進行了背景化處理，如金融服務等詞;有的將知識、技能和能力要素彼此分開，有的在一個完整的級別中將各標準描述視為相關要素。在試點測試中得出結論：獨立的資格框架標準描述的讀取和使用方式，構成了合作與比較的共同基礎。終身學習資格框架各級標準描述的開發要具備清晰思路，要加強在引用過程中的透明度與質量保證。對此，在確定各級標準描述之前，對基本概念要進行清晰的界定。

第一，明確何為資格。資格是評估和驗證過程的最終結果，當主管機構確定某個人已經達到某一標準的學習成果時所獲得的內容，對資格進行廣義界定，有助于明確什么可以被視為構成標準的要素。第二，學習成果指的是什么，學習成果可以將資格證書作為載體呈現，資格證書必須闡明持有人應該知道什么、理解什么和能夠做什么。資格證書和持有者之間的關系，取決于持有者能否清楚表明學習成果。第三，評估和驗證過程如何界定。資格必須要基于可靠且有效的評估程序，因此評估程序的本質是能夠捕捉個體學習者掌握的知識、技能和能力的本質。第四，標準是什么。標準對于終身學習資格框架的開發和資格認證至關重要，因為標準定義了學習者應該知道、了解與行動的內容，標準被視為整個資格認證過程轉向的參考點，標準對資格和勞動力市場的相關性也有很重要的意義。

終身學習框架要滿足部門與企業的利益和需求。部門和企業的利益與需求沒有得到充分滿足的主要原因是部門、企業對資格的透明度與信任程度不高，通過清晰界定基本概念，確立共同的話語體系，在詞匯表上進一步推動歐洲國家和地區終身學習框架相關術語的統一與透明，為部門與企業建立相互信任的區域。

（二）EQF的開發程序與最新進展

針對終身學習框架的開發，歐盟制定了初步的流程表。首先，成員國要根據本國的法律與實踐情況確立國家資格框架，并以透明的形式參考歐洲資格框架設定層次維度，在2010年前各國的國家資格體系與歐洲資格體系實現對接。第二，各國應在2012年采取相應舉措，使資格證書、文憑及“歐洲通行證”（Europass）文件與歐洲資格框架中的等級維度一一對應。第三，歐盟委員會要對各國參與終身學習框架開發的行動進行評估，在2013年4月向歐洲議會和歐盟理事會提交報告，闡明歐洲資格框架實施的進程與未來的舉措[2]。

整體而言，歐洲國家和地區終身學習資格框架的開發程序可以概括為四個階段，分別是概念化和設計、咨詢和測試、正式確立和采用、實際地執行。概念化和設計指的是統一認識、定義概念與設計結構。在這個階段重點要完成標準描述元（Description），梳理不同利益相關者的角色、機構職責和教育培訓系統不同部門之間的關系。在咨詢和測試階段，主要是針對國家資格框架標準描述進行測試，為轉向正式采用和實際執行做準備。第四階段是實際地執行。這一階段國家資格框架已經基本實現全面運作。截至2017年，歐洲已經有39個國家完成了國家資格框架構建。總體進展情況可以用如下數據進行展示：第一，35個國家建立的是完全資格框架，包含所有的資格類型及其不同的對應水平。4個國家仍在努力設計，準備運行其國家資格框架。第二，資格框架的構建包括四個階段，分別是設計階段、正式采用階段、早期實施階段與成熟發展階段。目前越來越多的國家實現了資格框架的第一階段，包括克羅地亞、塞浦路斯、前南斯拉夫的馬其頓共和國、希臘、匈牙利、冰島、科索沃、黑山、波蘭和土耳其等10個國家，目前正在向資格框架構建的第二階段邁進，并致力于采用相關措施，逐步實現國家層面的差異。第三，目前有35個國家正在努力制定全面的國家資格框架，即涵蓋所有類型和級別的正規教育與培訓資格，奧地利、荷蘭、波蘭、斯洛文尼亞和瑞典等國家正致力于將其國家資格框架向正規教育和培訓之外的資格開放。另外，已有21個國家達到了較為成熟的階段，但開始面臨新一輪的挑戰，比如如何加強相關利益主體的參與以及提高成果的可見性。第四，已經有35個國家正式將EQF與NQF連接起來，剩余國家在2018年則繼續跟進加強EQF與NQF的連接，EQF整體運行的第一階段在2018年也全部完成[3]。

三、歐洲國家和地區終身學習資格框架的挑戰與應對

從2008年到2018年，EQF在歐洲大陸的知名度和應用范圍逐漸增大，被廣泛接受。近年來，EQF面臨的挑戰已經不再是如何提高利益相關者的信任水平，而是如何保證利益相關者最大功能的實現。

（一）保證利益相關者的功能最大化：EQF面臨的新挑戰

從以上數據可以看出，EQF作為歐洲各國資格框架的元框架，成為各國建立國家資格框架的主要抓手，幾乎所有國家都致力于將本國資格框架中的各類資格標準，與歐洲框架標準建立一種透明且可信度高的對接關系。到2017年底，大多數歐洲國家已經完成了國家資格框架的初步構建，其中盧森堡、奧地利、波蘭、斯洛文尼亞、意大利和芬蘭等國家已經通過了國家資格框架，目前只有西班牙尚未確定采用國家資格框架。阿爾巴尼亞、波斯尼亞、黑塞哥維那和塞爾維亞在2015年秋加入了EQF進程，并合法通過了各國的國家資格框架[4]，國家資格水平與歐洲資格框架形成了對接關系，越來越多的國家和地區加入到EQF進程中，體現出EQF在歐洲大陸的認同感與日俱增。資格框架已經成為國家教育和培訓系統的一個重要組成部分，在歐洲大陸發揮出重要的作用。

回溯歐洲資格框架從開發到運行的歷程，資格框架的實質是將不同教育系統和就業領域的利益相關者聚集在一起，在利益相關者之間建立信任關系，為確保資格框架的順利運行，需要利益相關者定期對資格、技能等問題展開討論，逐步完善相關政策。然而，利益相關者在實施和維護國家資格框架時，能否充分發揮自身的作用，成為近年來主要探討的問題。關于利益相關者的問題，從開發初期建立信任關系，發展為保證利益相關者功能的最大化實現。有研究指出，勞動力市場參與者對國家資格框架的可見性和話語權有限[5]。即在監管較少的勞動力市場中，雇主的話語權有限，導致在維護國家資格框架過程中發揮的作用不大。在對英國（威爾士）國家資格框架的評估中，發現參與或了解該框架的雇主很少。對愛爾蘭資格框架的有關研究也表明，雇主的參與程度是很有限的，這反映出利益相關者較低的參與意識[6]。

（二）直擊利益相關者需求：EQF的應對舉措

相比較愛爾蘭和德國，法國、蘇格蘭等地的做法一定程度上提高了資格框架中利益相關者的參與度。法國的國家資格框架在與勞動力市場的聯絡上比較科學合理，實現了勞動力市場與資格水平、職業、工作和薪酬之間的對接。英國（蘇格蘭）政策制定者開發并推廣了一系列與國家信貸、國家資格框架相關的工具，支持雇主選擇雇員，支持雇員的職業發展[7]。

歐洲國家和地區終身學習資格框架的發展趨勢，是進一步提高利益相關者的參與度。首先，政府要提供穩健的政策支持和制度支持，畢竟資格框架需要得到國家和地區的支持，才能夠在穩定中謀求新發展。其次，“直擊用戶需求”，要明確了解資格框架對不同受益人的有用程度，即體現最大價值。需要加強與利益相關者的溝通交流，力求用更大的資格框架影響力來提高“用戶”的參與意識。再次，持續性地與利益相關者展開合作，實現教育與就業的連接，并在合作中明確各利益相關者的角色歸屬。最后，歐洲層面展開更為緊密、更具有時效性的歐洲國家和地區終身學習資格框架研究合作。其中包括專家、研究人員、政策制定者和從業者等利益相關者，通過開展合作研究，更好地了解國家和地區終身學習資格框架對經濟、勞動力市場以及社會發展帶來的全球性變化，推動歐洲國家和地區終身學習資格框架的展開。

四、對我國開發國家資格框架的啟示

2014年國務院印發的《關于加快發展現代職業教育的決定》（國發[2014]19號）中指出，職業教育要形成“適應發展需要、產教深度融合、中職高職銜接、職業教育與普通教育相互溝通，體現終身教育理念，具有中國特色的現代職業教育體系”，強調構建我國自己的“國家資格框架”。現有研究大多聚焦在國外資格框架的介紹，多強調國別研究，并未從資格框架開發角度入手。我國構建國家資格框架，首先應該明確國家資格框架的出發點是什么、要解決的關鍵問題是什么以及后續保障有哪些。構建國家資格框架，實質是在搭建一個制度支撐，將學歷資格證書與職業資格證書融合，一方面實現普職等值，一方面推動教育體系縱向銜接與橫向溝通。其次，構建國家資格框架的起點是具備清晰的思路，開發資格框架絕不是對國外較為成熟的經驗簡單遷移的過程，而是要具備一個清晰的思路，要明確界定資格、標準、認證過程等概念，進而通過試點項目，反思總結經驗教訓，逐層推進資格框架的開發。最后，構建國家資格框架絕不是教育部門可以獨立完成的任務，必須跳出教育部門，推動更多的利益相關者參與，形成更大的合力。

參 考 文 獻

[1]European Centre for the Development of Vocational Training（Cedfop）.A Bridge to the Future： European Policy for Vocational Education and Training 2002-10[R]. Luxembourg： Publications Office of the European Union，2010.27.

[2]闞閱.歐洲資格框架解析[J].教育發展研究，2009（19）：64-66+79.

[3]Analysis and Overview of NQF Level Descriptors in European Countries. Luxembourg： Publications Office. Cedefop Research Paper[EB/OL].（2018-08-29）[2018-12-25]. http：//data.europa.eu/doi/10.2801/566217.

[4]National Qualifications Framework Developments in Europe 2017[EB/OL].（2018-03-20）[2018-12-24].http：//data.europa.eu/doi/10.2801/029873.

[5][6]Overview of National Qualifications Framework Developments in Europe 2017.[EB/OL].（2018-03-20）[2018-12-24].https：//publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/46b6dfa0-387c-11e8-b5fe-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source-89568703.

[7]Qualifications Frameworks in Europe 2017 Developments [EB/OL].（2018-07-03）[2018-12-25].https：//publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/b6594253-7f34-11e8-ac6a-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source-89568722.

Abstract ?In the process of developing the European Qualification Framework for Lifelong Learning（EQF）， the inclusiveness， comprehensiveness and flexibility are always taken as the development principles， and improving the transparency of qualification framework and the trust level of stakeholders are the key issues to be solved. In recent years， the challenge faced by EQF is no longer how to improve the trust level of stakeholders， but is how to ensure the realization of the maximum functions of stakeholders. Drawing lessons from European experience， China should first make clear what the starting point of the national qualification framework is， what the key issues to be solved and what the follow-up safeguards are; define clearly the concepts of qualification， standards and certification process， and then， through pilot projects， reflect on and summarize experience and lessons， and push forward development of the qualification framework step by step; make it clear that constructing a national qualification framework is by no means a task that can be independently completed by the education sector， but requires more stakeholders to participate in construction of qualification framework， and forming a greater synergy.

Key words ?European countries and regions; qualification framework for lifelong learning; lifelong education; EQF development

Author ?Liang Junqi， postgraduate student of East China Normal University（Shanghai 200000）; Shi Weiping， professor of East China Normal University