淺談保障性安居工程審計經(jīng)驗

■武占成

保障性安居工程審計是一個較大的審計項目，包括公租房、廉租房、棚戶區(qū)改造、農(nóng)村危房改造等子項目內(nèi)容，涉及財政、土地、發(fā)展和改革、城鄉(xiāng)住房建設(shè)、規(guī)劃、民政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等單位。這個項目的審計風險較大，必然需要較多的審計人力、資金資源及審計時間，對審計人員的專業(yè)勝任能力要求也很高。筆者結(jié)合這幾年保障性安居工程跟蹤審計工作實踐，談?wù)勛约嚎偨Y(jié)的一些思考、經(jīng)驗。

一、制定切實可行的審計組實施方案

雖然廳級審計機關(guān)編制了工作方案，支出了審計的重點內(nèi)容、方向，但是具體到審計組來說務(wù)必要編制一個切實可行、操作性強的實施方案，這樣就可以讓審計組在規(guī)定的時間內(nèi)，按照實施方案的規(guī)定審計內(nèi)容、審計方式及人員組織安排，有效的使用審計資源，最終實現(xiàn)審計目標。在審計實踐中，往往是接到上級審計機關(guān)的該項目的工作方案，組長做簡單的分工，就匆匆“進點”了，審計抓不住重點，眉毛胡子一把抓，費時費力費經(jīng)費，結(jié)果卻達不到預期的效果。對這個縣的保障性安居工程建設(shè)、資金使用過程的風險環(huán)節(jié)在哪里，哪里需要安排重要的、專業(yè)勝任能力強的審計人員去審計，不在實施方案中細化規(guī)定。比如對公租房、廉租房的審計，需要關(guān)注基本建設(shè)程序、工程決算中出現(xiàn)的風險環(huán)節(jié)，招投標是否存在串標、舞弊現(xiàn)象，是否存在先施工后補招投標手續(xù)情況，是否存在建設(shè)單位與施工單位惡意串通損害國有資產(chǎn)的行為，工程造價確定的依據(jù)是什么，造價依據(jù)是否合法，是否存在高估工程價款騙取財政資金的行為。這些內(nèi)容需要編制詳細的方案規(guī)定下來，安排法律、建筑工程、造價方面的審計人員重點審計，才能發(fā)現(xiàn)隱蔽的、深層次的重要問題。在實踐中，我們審計組寧愿遲“進點”幾天，也要編制一個切實可行的、操作性強的審計組實施方案，即“磨刀不誤砍柴工”，將實施方案編制好，審計起來就省時、省力多了，并且在短時間內(nèi)取得“豐碩”的審計成果。

好的審計組實施方案的執(zhí)行，必然需要專業(yè)素質(zhì)高的審計人員。在保障性安居工程跟蹤審計的實踐中，需要的是建筑工程、工程造價、法律、財務(wù)方面的專業(yè)技術(shù)人才，而我們的審計機關(guān)往往在財務(wù)方面的人員比較多，缺乏建筑工程、工程造價、法律方面的人才。對于基層審計人員來說，財務(wù)方面的知識人員也比較少，更談不上保障性安居工程審計所需的其他方面的專業(yè)知識人員了。面對這樣的人才缺乏的困難，我們還是在“進點”之前，找建筑工程、造價、法律方面有經(jīng)驗的專業(yè)技術(shù)人才，結(jié)合保障性安居工程相關(guān)的法律、法規(guī)，對審計組人員做1到2天的培訓（在審計廳組織視頻培訓后，我們還組織審計小組人員培訓），培訓后才組織安排審計人員按照實施方案規(guī)定的人員組織安排，“進點”審計。這樣就能保證審計組的實施方案得到順利、有效的執(zhí)行。

二、從財政的專項資金指標和上級主管部門下達的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)任務(wù)入手

財務(wù)管理無非就是資金來源和使用的管理，對于保障性安居工程跟蹤審計來說，資金的來源（籌集）、使用同樣重要。保障性安居工程的資金來源一部分是上級財政部門專項資金，一部分是地方財政安排的資金，還有一部分是金融部門提供的貸款，即資金來源主要由上級財政、本級財政、金融部門貸款組成。審計組首先要取得上級財政部門的專項指標文件，沿著上級財政下達的專項資金的流向這條主線，去審查上級財政部門的專項資金是否存在滯留、截留、挪用情況。鄧小平同志曾對財政數(shù)字解釋過：“要懂得數(shù)字中有政策，決定數(shù)字就是決定政策。數(shù)字內(nèi)包括輕重緩急，哪個項目該辦，哪個項目不該辦，這是一個政治性的問題?！鄙霞売嘘P(guān)保障性安居工程的專項指標金額，隱含的是國家對保障性安居工程的惠民政策，所以首先要取得上級財政部門的保障性安居工程財政指標數(shù)據(jù)，認真審查上級財政安排用于保障性安居工程專項資金的到位、使用情況，是否體現(xiàn)了國家在保障性安居工程方面的惠民政策。

上級主管部門下達的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)或者說上級主管部門交給當?shù)乇Ｕ闲园簿庸こ谈鱾€主管部門的任務(wù)數(shù)據(jù)，例如：公租房、棚戶區(qū)改造、農(nóng)村危房改造的開工任務(wù)數(shù)、基本建成任務(wù)數(shù)，租賃補貼發(fā)放的任務(wù)數(shù)，這些數(shù)據(jù)是上級主管部門要求的必須完成的任務(wù)數(shù)字，是對當?shù)卣块T在保障性安居工程考核的標準、尺子。審計在取得上級財政指標數(shù)據(jù)后，一定要取得與相關(guān)的任務(wù)數(shù)據(jù)。這樣順著財政資金流向這條主線結(jié)合著任務(wù)數(shù)據(jù)，去發(fā)現(xiàn)保障性安居工程專項資金的使用是否合法（包括合規(guī)）、使用的效果程度是否到預期目標。審計時不要僅僅關(guān)注資金管理使用方面，忽視了審查保障性安居工程建設(shè)的任務(wù)完成情況，務(wù)必將二者結(jié)合起來，即“兩手抓、兩手都要硬”，去審查分析，從而避免審計進入財務(wù)審計的死角，淡化了通過審計要揭示財政資金背后隱藏的是國家對保障性安居工程惠民政策貫徹、落實效果的重大意義。審計思路的主線有了，接下來就對保障性安居工程的各個項目逐一進行審計、調(diào)查了。

三、公共租賃房（廉租房）審計要關(guān)注的方面

公共租賃房（廉租房）審計、調(diào)查，主要關(guān)注以下幾個方面：

1.公共租賃房（廉租房）專項資金是否存在滯留、截留、擠占挪用情況。該項審計、調(diào)查順著專項資金的流向就可以發(fā)現(xiàn)是否存在上述情況，比較容易。

2.公共租賃房（廉租房）建設(shè)項目有關(guān)的工程勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工的招投標手續(xù)是否合法、合規(guī)；是否存在應(yīng)當公開招標的未進行公開招標；是否存在虛假招標和串標情況，建設(shè)單位和施工單位惡意串通簽訂合同損害國家利益。

在審計實踐當中，常常發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位對于工程的監(jiān)理不重視，由施工單位“大包”實施，由施工單位出資或者墊資尋找有資質(zhì)的監(jiān)理公司對施工工程進行監(jiān)理，這樣施工單位和監(jiān)理公司就有了經(jīng)濟利益之間的關(guān)系，影響到監(jiān)理公司對施工單位監(jiān)理的獨立性，即損害了“獨立性”，監(jiān)理公司的監(jiān)理很難保證客觀、公正。實質(zhì)上形成了施工單位自己監(jiān)理自己的現(xiàn)象，這樣工程質(zhì)量得到保證就會受到懷疑。

根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》（中華人民共和國國務(wù)院令第279號，經(jīng)2000年1月10日國務(wù)院第25次常務(wù)會議通過，2000年1月30日發(fā)布起施行）第十二條：“實行監(jiān)理的建設(shè)工程，建設(shè)單位應(yīng)當委托具有相應(yīng)資質(zhì)等級的工程監(jiān)理單位進行監(jiān)理，也可以委托具有工程監(jiān)理相應(yīng)資質(zhì)等級并與被監(jiān)理工程的施工承包單位沒有隸屬關(guān)系或者其他利害關(guān)系的該工程的設(shè)計單位進行監(jiān)理?！钡囊?guī)定，建設(shè)單位將公共租賃房（廉租房）的監(jiān)理連同施工工程“大包”給施工單位，顯然不符合規(guī)定。

關(guān)于公共租賃房（廉租房）建設(shè)工程項目的串標、建設(shè)單位和施工單位相互串通損害國家利益的現(xiàn)象，在審計實踐中，常常遇到（審計人員應(yīng)當以質(zhì)疑的態(tài)度去審計、調(diào)查），但是收集充分、適當?shù)淖C據(jù)，證明投標人串標、建設(shè)單位和施工單位相互串通是非常困難的一項審計。

在審計實踐中，我們認為判斷建設(shè)單位和施工單位之間是否存在惡意串通，以合法形式掩蓋非法目的，應(yīng)當重點關(guān)注兩點：工程價款的結(jié)算與合同變更情況。如果建設(shè)單位與施工單位在合同中關(guān)于工程價款的結(jié)算造價（價格）含糊不清，比如：通過招標手續(xù)確定施工單位后，在簽訂合同的時候關(guān)于施工造價的結(jié)算最終以審計部門審定的結(jié)果為結(jié)算依據(jù)，這個審計部門是審計機關(guān)還是會計師事務(wù)所、造價師事務(wù)所等不明確。為什么建設(shè)單位不積極在保證工程質(zhì)量的基礎(chǔ)上對工程（施工工程）的結(jié)算持有消極態(tài)度呢？招標后已經(jīng)確定的工程價款為什么要以審計部門的審計結(jié)果為依據(jù)呢？這時，審計人員以質(zhì)疑的思維方式會得到建設(shè)單位和施工單位之間存在惡意串通、以合法形式掩蓋非法目的的可能性很大，但是如何去搜集證據(jù)去證明自己的觀點呢？那就應(yīng)當結(jié)合施工合同的施工內(nèi)容變更情況進行分析了。如果施工內(nèi)容與原合同相比變化很大，在價款結(jié)算上超過了原合同的20%或者在20%左右，監(jiān)理公司沒有同意變更，或者雖然監(jiān)理公司同意了，但是這個監(jiān)理公司是施工單位聘用的或與施工單位之間有經(jīng)濟利益關(guān)系，變更合同的公平性明顯喪失。審計組就得進行下一步程序了，那就是調(diào)查施工單位的負責人或者是高級管理人員與建設(shè)單位的負責人（包括高級管理人員）如何交往的歷史了，這是認定建設(shè)單位和施工單位是否存在惡意串通、以合法形式掩蓋非法目的的焦點。審計人員可以通過實地外圍調(diào)查、談話的形式去取證、去收集影響（威脅）施工單位與建設(shè)單位公平交易的證據(jù)，這些證據(jù)往往是間接的，但我們要靠足夠的數(shù)據(jù)去證明自己的觀點。

關(guān)于投標人之間串標，在審計實踐中，往往是在建設(shè)單位主導授意下的投標人之間的串標。很少有投標人之間串標而建設(shè)單位不知道的情況。所以投標人之間串標往往伴隨著建設(shè)單位和施工單位惡意串通、以合法形式掩蓋非法目的損害國家利益的情況，這里不再贅述。

3.關(guān)于利用公共租賃房（廉租房）劃撥用地的便利條件，在政府的劃撥用地上建設(shè)商業(yè)建筑設(shè)施，進行獲利情況。

這種情況在縣級公共租賃房（廉租房）建設(shè)用地的使用當中常常出現(xiàn)，建筑公司往往在靠近街面的建設(shè)用地上建設(shè)一層街面房，然后以集資房的形式或者通過掛靠的房地產(chǎn)開發(fā)公司出售，獲取大額利潤。對于這種項目的審計方法，直接去公共租賃房（廉租房）建設(shè)地點進行實地審計調(diào)查取證，現(xiàn)場看看有沒有在公共租賃房（廉租房）建設(shè)用地上建設(shè)街面房。如果在建設(shè)用地上有街面房，就要求施工單位出具商用建設(shè)用地的權(quán)屬證書（證明）或者補交土地出讓金的證明憑證。如果施工單位沒有上述證明資料，則就可以認定施工單位存在違法在劃撥用建設(shè)用地上建設(shè)商用建筑設(shè)施獲取大額利潤問題。

4.關(guān)于公共租賃房（廉租房）建設(shè)面積超標準情況。

這方面的審計，需要審查公共租賃房（廉租房）建設(shè)的工程設(shè)計圖紙，到建設(shè)地點觀察取證就可以了，審計技術(shù)要求的水平不高。

5.關(guān)于公共租賃房（廉租房）的入住率情況。

入住率是體現(xiàn)國家公共租賃房（廉租房）惠民政策貫徹、落實效果的很重要的一個指標，也是建設(shè)主管部門關(guān)于公共租賃房（廉租房）項目工程實施的業(yè)績評價的一個重要指標，所以審計組要高度重視審查這個指標。在審計實踐中，通過觀察、調(diào)查、詢問等審計手段就可以做到，這項審計要求的技術(shù)水平不算太高，在編制審計組的實施方案時候，要重點關(guān)注這個指標的審計，組織安排好審計人員去審計調(diào)查就行了。例如，可以在晚上去觀察房屋的照明情況，可以得出入住率高、低的可能性，到小區(qū)物業(yè)管理部門詢問、調(diào)查電費的交費情況，通過分析手段可以評價入住率的高低情況。

6.違規(guī)享受公共租賃房（廉租房）及租賃補貼情況。

不符合規(guī)定條件的居民戶享受公共租賃房（廉租房）及租賃補貼的審計，這需要到相關(guān)部門收集大量的信息數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)的比對篩選，就可以篩選出不符合條件的居民戶數(shù)。這涉及到哪個部門采集數(shù)據(jù)，如何比對數(shù)據(jù)，比對數(shù)據(jù)的目的是什么等問題，需要審計組組長的指導，讓計算機人員采集、篩選、比對。在審計實踐當中，常常有計算機審計人員根據(jù)比對結(jié)果就下定結(jié)論的情況，這是一個弊端。我們一定要根據(jù)計算機比對結(jié)果，去收集證明比對結(jié)果沒有錯誤的證據(jù)，結(jié)合所取得的證據(jù)客觀分析形成比對結(jié)果的原因，然后得出審計結(jié)論。譬如，通過數(shù)據(jù)篩選、比對發(fā)現(xiàn)一個開大藥房公司的股東享受公共租賃房的優(yōu)惠政策，我們就給這個股東下定違規(guī)享受公共租賃房優(yōu)惠政策的結(jié)論，這樣就顯得有些武斷了，還需要審查這個股東是否真正是大藥房公司的股東，是否是別人借用了他的身份證信息去注冊公司的情況，調(diào)查核實后方可下定結(jié)論，得出的審計結(jié)論的證據(jù)一定要充分、適當。

四、棚戶區(qū)改造審計要關(guān)注的方面

棚戶區(qū)改造具有資金量需求大、拆遷難、安置難、涉及面的特點，項目涉及到房地產(chǎn)開發(fā)公司、拆遷部門、土地部門、財政部門、住房管理部門等，注定了審計的難度、風險?？偨Y(jié)這幾年的審計實踐經(jīng)驗，需要關(guān)注以下幾個方面：

1.建筑企業(yè)掛靠房地產(chǎn)開發(fā)公司進行棚戶區(qū)改造。

由于棚戶區(qū)改造項目需要有資質(zhì)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)對棚戶區(qū)進行改造進行開發(fā)，在審計實踐中發(fā)現(xiàn)，往往是建筑企業(yè)在尋找一個房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)掛靠進行棚戶區(qū)改造。這項審計，需要收集棚戶區(qū)改造相關(guān)的招投標手續(xù)，審查開發(fā)公司取得土地“招拍掛”情況，開發(fā)公司對建筑施工企業(yè)的招投標手續(xù)，采用詢問、觀察、分析審計手段，結(jié)合實地調(diào)查就可以得出建筑企業(yè)是否存在掛靠開發(fā)公司對棚戶區(qū)進行開發(fā)、改造情況。

2.是否存在開發(fā)公司虛報拆遷戶，騙取拆遷安置補助情況；采用貨幣化安置方式的，是否存在拆遷主管部門、拆遷戶以虛報拆遷補償面積套取、騙取拆遷安置補償資金情況。

這個項目的審計需要審計組掌握棚戶區(qū)改造范圍內(nèi)的拆遷戶住宅用地的使用權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)情況。在審計的實踐中，發(fā)現(xiàn)棚戶區(qū)改造范圍內(nèi)的戶主關(guān)于住宅用地的使用權(quán)證和房屋產(chǎn)權(quán)證（以下簡稱兩證）的有無有三種情況：一是兩證都有，二是只有兩證之一，三是兩證都沒有。這對審計調(diào)查帶來了難度，即怎么能取得拆遷戶的土地使用權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)的真實情況的數(shù)字呢？尤其是兩證都沒有的拆遷戶的數(shù)字怎樣取得呢？在這種困境下，使用衛(wèi)星遙感技術(shù)對拆遷戶的土地使用權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)進行確認當然可行，審計效果也不錯。問題是審計組往往是拆遷戶的房屋被拆遷以后才進行審計的（保障性安居工程審計往往安排在每年的12月初進行），進點審計時拆遷戶的房屋早已被拆除了。對于兩證都有的拆遷戶，到土地和房產(chǎn)部門核實就行了，對于一證的拆遷戶就存在房屋產(chǎn)權(quán)或土地使用權(quán)數(shù)字虛報的可能，對于兩證沒有的虛報的可能性更大。這又給審計調(diào)查帶來了困難。這時候，審計組只能通過棚戶區(qū)改造項目所在的社區(qū)進行調(diào)查了解，社區(qū)提供給審計組的數(shù)字成為衡量拆遷戶土地使用權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)數(shù)字真實性的尺度，當然審計組此時還要對補償金額大的拆遷戶進行外圍調(diào)查，即通過對拆遷戶的鄰居進行調(diào)查取證，來發(fā)現(xiàn)開發(fā)公司、房屋拆遷主管部門、拆遷戶是否存在虛報拆遷面積套取、騙取拆遷補償安置資金情況。問題又來了，社區(qū)提供的數(shù)字有證明效力嗎？有公示的法律效力嗎？希望同仁們共同研討這個問題。

3.土地出讓金返還問題。

棚戶區(qū)改造雖然國家出臺了多項的給與開發(fā)商的優(yōu)惠政策，但是開發(fā)商出于追求利潤最大化的考慮，讓政府返還其繳納的土地出讓金。在審計實踐中發(fā)現(xiàn)有兩種情況返還土地出讓金：

一種是開發(fā)商將土地出讓金繳入財政非稅賬戶，并未繳入國庫，通過繳入非稅戶又從該非稅戶轉(zhuǎn)給開發(fā)公司，這樣開發(fā)公司就有了財政部門出具繳納土地出讓金的收據(jù)，作為土地管理部門辦理土地使用權(quán)證的條件之一。

二是開發(fā)商將土地出讓金繳入當?shù)刎斦鴰欤瑖鴰煲缘胤截斦才诺牟疬w安置補償?shù)男问椒颠€給開發(fā)公司。審計在調(diào)查這部分財政安排的拆遷安置補償資金的使用情況時，發(fā)現(xiàn)找不到這筆資金安置補償?shù)牟疬w戶。最后審計組認定了財政返還土地出讓金的結(jié)論。

4.棚戶區(qū)改造項目資本金抽逃的問題。

棚戶區(qū)改造項目由政府部門實施，需要的資金量大，項目必然需要金融企業(yè)提供貸款。地方財政往往安排一部分自有資金到項目后，金融提供的貸款才能到位（保障性安居工程項目的資本金要求不低于項目總投資的20%）。由于地方財政的財力有限，不得不這樣去做，實際上棚戶區(qū)改造尤其是貨幣化安置改造，主要由金融企業(yè)提供的貸款進行的。

這個問題的審計，需要沿著資金的流向到房地產(chǎn)開發(fā)公司去審計調(diào)查，才能發(fā)現(xiàn)。

五、農(nóng)村危房改造審計需要關(guān)注的方面

農(nóng)村危房改造在審計實踐中發(fā)現(xiàn)農(nóng)村危房改造多數(shù)是由政府部門統(tǒng)一建設(shè)的，即統(tǒng)建的。這與住房建設(shè)部門規(guī)定的原則上以農(nóng)戶自建為主的政策相悖，但是地方政府統(tǒng)建也有他的理由，那就是由于農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市及農(nóng)村人口的老齡化，缺乏建設(shè)房屋的勞動力，導致了政府以統(tǒng)建為主的情況。審計中，我們也采納了當?shù)卣慕ㄗh，不將以統(tǒng)建為主、農(nóng)戶自建為輔的情況作為問題去反映了。

1.農(nóng)村危房改造的工程質(zhì)量。

施工單位由于受近前利潤最大化的驅(qū)使，往在工程質(zhì)量方面存在瑕疵。在審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有的農(nóng)戶反映房屋的質(zhì)量差、冬天冷的情況。審計組重點審查農(nóng)村危房改造工程項目的驗收情況，查看工程是否存在未驗收使用及驗收不規(guī)范、不嚴格等問題，并且要到實地去調(diào)查，取得調(diào)查資料，將情況反映在報告中，避免審計風險。

2.如果是政府組織統(tǒng)建的農(nóng)村危房改造工程，審計組要關(guān)注工程項目的勘察、設(shè)計、監(jiān)理、招投標手續(xù)。關(guān)于招投標存在的問題，公共租賃房（廉租房）工程項目審計的經(jīng)驗已經(jīng)說了，這里不再贅述了。

3.是否存在不符合條件的農(nóng)戶享受農(nóng)村危房改造的政策。

這個問題的審計，需要計算機人員到相關(guān)部門去采集數(shù)據(jù)，采集后分析比對，對不符合條件的農(nóng)戶結(jié)合實際取證的資料得出結(jié)論，不能僅僅依靠計算機比對的結(jié)果做出判斷。