關于開展國有企業負責人薪酬改革及業績考核咨詢業務的思考

王靜 李波濤

中共十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，合理確定并嚴格規范國有企業管理人員薪酬水平、職務待遇、職務消費、業務消費。中共中央政治局2014年8月29日召開會議，審議通過了《中央管理企業負責人薪酬制度改革方案》（以下簡稱《方案》），并于2015年1月1日正式執行。全國各地按照《方案》精神，相繼出臺有關國有企業負責人薪酬改革的文件政策，拉開了新一輪國企改革的序幕。本文試圖從咨詢機構協助參與地方國有企業薪酬改革及經營業績考核的角度，提供一些實務性的指導和經驗總結，為咨詢機構開展相關咨詢業務提供借鑒。

一、國有企業負責人薪酬改革主要政策規定

（一）政策文件的相關內容

1.《方案》規定，央企負責人薪酬將由過往基本年薪和績效年薪兩部分構成，調整為由基本年薪、績效年薪、任期激勵收入三部分構成。

2.《關于合理確定并嚴格規范中央企業負責人履職待遇、業務支出的意見》（2014年8月29日）首度對央企負責人公務用車、辦公用房、培訓、業務招待、國內差旅、因公臨時出國（境）、通信7項具體內容設置上限標準，并明確對“企業用公款為負責人辦理的理療保健、運動健身和會所、俱樂部會員、高爾夫等各種消費卡”、“企業按照職務為企業負責人個人設置定額的消費”等內容設置禁令。

3.《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（2016年5月19日）規定，對國有企業領導人員實行與選任方式相匹配、與企業功能性質相適應、與經營業績相掛鉤的差異化薪酬分配辦法。對黨中央、國務院和地方黨委、政府及其部門任命的國有企業領導人員，合理確定基本年薪、績效年薪和任期激勵收入。對市場化選聘的職業經理人實行市場化薪酬分配機制，可以采取多種方式探索完善中長期激勵機制。健全與激勵機制相對稱的經濟責任審計、信息披露、延期支付、追索扣回等約束機制。嚴格規范履職待遇、業務支出，嚴禁將公款用于個人支出。

4.《中央企業領導人員管理規定》（2018年5月11日）增加了經營業績考核與黨建工作責任制落實情況考核的相關內容，從綜合、業績、黨建三個維度，進一步完善了中央企業領導人員考核評價體系。在經營業績考核方面，強調實行經營業績分類考核，按照中央企業功能定位、發展目標和責任使命，對標同行業先進企業，提高考核的針對性和有效性；強調區別中央企業領導人員崗位職責和履職特點，實現領導班子成員全覆蓋。在完善薪酬分配和激勵機制方面，提出堅持物質激勵與精神激勵相結合、短期激勵與任期激勵相結合，激發企業領導人員的創新活力和創業動力。實行與中央企業領導人員選任方式相匹配、與企業功能性質相適應、與經營業績相掛鉤的差異化薪酬分配辦法。對職業經理人實行市場化薪酬分配機制，可以采取多種方式探索完善中長期激勵機制。

5.《中央企業負責人經營業績考核辦法》（2016年12月8日國資委令第33號），從考核導向、分類考核、目標管理、考核實施、獎懲等幾個方面對中央企業負責人經營業績考核進行了規定。

（二）薪酬改革主要內容解讀

1.合理確定薪酬結構和水平。國有企業負責人薪酬結構由基本年薪、績效年薪、任期激勵收入三部分構成。其中:基本年薪不超過本地區上年度國有企業在崗職工平均工資的2倍；績效年薪以基本年薪為基數，根據年度考核結果并結合績效年薪調節系數確定，最高不超過基本年薪的3倍；任期激勵收入根據任期考核評價結果確定，最高不超過基本年薪與績效年薪總和的30%。國有企業負責人理論年薪水平最高不超過本地區上年度國有企業在崗職工平均工資的10.4倍，平均不超過7.8倍。考核評價系數和績效年薪調節系數由企業的監管方，也就是薪酬審核部門在所轄企業的薪酬管理辦法和經營業績考核辦法中確定。確定國有企業負責人薪酬要綜合考慮不同企業的功能性質、行業特點和經營規模等因素，體現企業經營業績、經營難度及其負責人承擔的經營責任、經營風險等差異。

企業負責人中，職業經理人薪酬結構和水平由董事會按市場化薪酬分配機制確定，報薪酬審核部門備案，同時對職業經理人實行契約化管理，加強和完善業績考核，建立退出機制。

2.完善考核評價辦法。根據不同企業在經濟社會發展中的功能和作用，可將企業分為商業類和公益類。對不同功能的企業，突出不同考核重點，合理設置考核指標及權重，確定差異化考核標準，實施分類考核。

(1)商業類企業。按照市場化要求實行商業化運作，以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標。結合企業實際，將商業類企業細分為商業一類、商業二類。

商業一類企業。主業處于充分競爭行業和領域，發揮國有經濟的引領作用，以經濟效益最大化為主要目標，重點考核經營業績指標、國有資產保值增值和市場競爭能力。

商業二類企業。主業處于關系區域經濟社會發展的重要行業和關鍵領域，主要承擔基礎設施投融資建設、功能區開發、戰略性新興產業培育等重大專項任務和服務區域戰略性任務。在考核經營業績指標和國有資產保值增值情況的同時，加強對完成基礎設施投融資建設、公益項目投資建設、重大產業發展任務的考核。

(2)公益類企業。以社會需求為導向，以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標，不斷提高公共服務質量和效率。重點考核成本控制、產品服務、營運效率和保障能力。

3.規范薪酬支付和管理。要完善國有企業負責人薪酬支付方式，基本年薪按月支付；績效年薪根據考核結果按考核年度一次性兌現，也可按基本年薪的1倍標準平攤到月發放，待年度考評工作結束后再清算；任期激勵收入依據任期考核和任期審計結果兌現。建立健全薪酬延期支付和追索扣回制度，嚴格禁止兼職取酬，規范離崗企業負責人的薪酬管理。

4.統籌規范福利性待遇。按照國家、省和市的有關規定為國有企業負責人建立企業年金、補充醫療保險、繳存住房公積金的，要規范有關待遇標準，并納入薪酬體系統籌管理。企業為國有企業負責人繳存住房公積金比例最高不得超過12%，繳存基教最高不得超過當地統計部門公布的上一年度職工月平均工資的3倍，嚴禁企業負責人在企業領取其他福利性貨幣收入。

5.健全薪酬監督管理機制。建立政府統一領導、部門分工負責的管理體制，明確職責分工，落實部門責任，健全工作機制。人力資源部門要會同有關部門完善薪酬管理政策、統籌協調不同行業企業負責人分配政策和薪酬水平，加強監督檢查。有關部門根據職能分工，落實國有企業負責人考核評價和薪酬審核責任。建立企業負責人薪酬信息公開制度，健全企業內部、社會公眾監督和行政監督相結合的監督體系，規范收入分配秩序。

二、國有企業負責人薪酬改革實施程序

（一）成立薪酬改革工作領導小組

政府主要領導任組長，成員單位由市（區、縣）委組織部、宣傳部、發改委、審計局、財政局、國資委（辦）、人力資源局等部門組成。領導小組辦公室一般設在人力資源部門。

（二）開展調查摸底工作

對本地區國資委（辦）管理的所有國有企業和其他主管部門管理的國有企業經營狀況、負責人任職、薪酬水平、職工平均工資等問題進行摸底調查，掌握本區國有企業的基本情況，確定各國有企業及其負責人的編制類型、任命部門，為推進下一步改革提供數據支撐。

（三）研究起草薪酬改革實施方案

根據上級有關文件精神并結合本地實際，擬定本地薪酬改革實施方案，送領導小組審核。通過后，再上報市（區、縣）政府、市（區、縣）委常委會審議。

（四）制訂考核辦法和薪酬管理辦法

根據審議通過的薪酬改革方案，研究制定國有企業負責人薪酬管理辦法、經營業績考核辦法及實施細則（綜合考核和黨建考核辦法由組織部門擬定），劃分企業類型，明確考核重點和指標體系。將兩個辦法征求企業意見，報領導小組審核通過后，再報報市（區、縣）政府、市（區、縣）委常委會審議。審議通過后，發文實施。人力資源部門要擬定企業負責人基本年薪基數認定辦法，在對管轄企業在崗職工平均工資進行統計的基礎上，按照合理剔除、適當平衡、注意銜接的原則審核認定上年度本地區基本年薪基數水平。

（五）考核實施

企業主管部門根據考核辦法的規定，與企業協商確定考核指標目標值，并簽訂年度及任期經營目標責任書。企業主管部門根據年度及任期經營業績考核結果對企業負責人實施獎懲。

三、咨詢機構參與國有企業負責人薪酬改革所提供的服務

國有企業負責人薪酬改革涉及面廣，政策性強，關注度高，需要較高的政策水平和深厚的財務、管理等專業功底。因此，政府部門借助咨詢機構提供專業報務也就成為不二選擇。

咨詢機構如接受政府部門委托，參與薪酬改革有關政策制定和實施，應如何開展工作呢？

(一)熟悉相關政策規定

近幾年國家出臺的一系列有關國有企業改革、企業負責人薪酬改革及業績考核的文件，以及各地區制定的配套實施文件，是咨詢機構參與薪酬改革有關工作的基礎，具有很強的指導性，必須熟練掌握，認真領會，并結合具體實際創造性地運用。

（二）確定納入改革企業范圍，有針對性地開展盡職調查

接受委托后，咨詢機構要指派有績效考核經驗的人員組成項目組，制定工作方案，盡快開展工作。首先要確定納入薪酬改革和業績考核的企業范圍。實務中，以下兩類企業一般不納入考核范圍：一是停產停業，沒有正常經營的企業；二是不適宜采用年薪制的企業，主要是指企業負責人本身在機關、事業單位領取薪酬的企業。確定企業范圍后，就要展開盡職調查。盡職調查是了解企業基本情況的重要手段，既要全面掌握，也要突出重點。通過盡職調查，要了解掌握企業的歷史沿革、經營范圍、近幾年業績變化情況、企業發展戰略和規劃、投資計劃、負責人構成和薪酬結構、薪酬水平、選任方式、職工收入水平等，初步界定企業所屬類型、發展方向、考核重點，為下一步設計考核指標體系打好基礎。

（三）劃分企業類型，搭建指標體系框架

通過盡職調查，了解了企業的基本情況、經營現狀和發展方向，就可以對企業按照其功能和作用進行分類。要注意的是，對企業分類既要考慮企業目前的狀況，更要考慮企業未來的發展方向，尤其是對面臨經營重大轉型的企業更要謹慎。因為分類與考核緊密相關，考核是面向未來的，是引導企業向預期目標發展的，如果考核指標停留在目前狀況，未考慮到企業即將面臨的業務轉型，就會使考核滯后于企業變化，價值就會大打折扣。一般來說，首先按企業所承擔的功能和作用，劃分為商業類或公益類。對劃分為商業類的企業，按其參與市場競爭程度的高低，再劃分為商業一類或商業二類。企業承擔跨類業務的，可對跨類業務分離考核。

界定企業類別后，就要考慮指標體系的設計。指標設計首先要區分年度考核和任期考核，兼顧短期目標和長遠目標。

1.年度考核指標。一般包括基本指標、分類指標和改革發展指標。

（1）基本指標和分類指標為同類企業共性考核指標。與企業功能性質、資產性質相適應，按“一類一策”原則確定。

商業一類企業。圍繞提高盈利能力和價值創造能力，基本指標主要考核利潤總額、凈資產收益率等，分類指標主要考核營業收入、成本費用占營業收入比重等。

商業二類企業。圍繞提高資產經營能力和投融資建設保障能力，基本指標主要考核利潤總額、凈資產收益率、營業收入、成本費用占營業收入比重等，分類指標主要考核重大專項任務投資建設等。

公益類企業。圍繞公共服務資產營運效率和運營保障能力，基本指標主要考核經營性營業收入和經營性利潤總額等，分類指標主要考核運營收入、成本費用控制、服務質量等相關。

（2）改革發展指標為企業個性考核指標。按照國企國資改革重要部署要求，按重要性、戰略性原則，圍繞做大做強主業、優化資源配置、產業結構調整、防范債務風險等工作，按“一企一策”原則確定。

2.任期經營業績考核指標。包括基本指標和分類指標。

基本指標中： 商業類企業，圍繞資本回報、主業發展和持續經營能力，主要考核國有資本保值增值率等指標，商業二類企業可剔除功能性業務對基本指標的影響；公益類企業，圍繞提升運營效率和財務平衡能力，主要考核經營性國有資本保值增值率等指標。

分類指標根據不同企業功能定位、行業特點和發展短板，綜合考慮企業中長期發展戰略及可持續發展能力等因素確定。

（四）起草薪酬管理及業績考核辦法，做好摸底測算

在完成企業的分類及初步搭建考核指標體系之后，就開始著手起草兩個重要文件，即薪酬管理辦法和經營業績考核辦法。這兩個文件可參照國家、省、市國資委印發的相關文件，結合本地企業實際情況和監管要求制定。薪酬管理辦法一般包括總則、年度薪酬、任期激勵收入、福利性待遇、職業經理人薪酬、管理與監督、附則等內容。經營業績考核辦法一般包括總則、分類考核、年度考核、任期考核、考核獎懲、附則等內容。這兩個辦法完成后，還要起草配套的實施細則，細化各項考核指標，并賦予各項指標權重，設計計分規則，明確獎勵加分和扣分事項，確定考核評價系數和績效年薪調節系數的計算公式。年度考核評價系數根據年度經營業績考核綜合得分確定，最高不超過2。下面是實務中比較簡單地確定年度考核評價系數的一種方法：年度考核評價系數=企業考核綜合得分÷當年考核綜合得分最高分×2。績效年薪調節系數主要根據企業功能性質、所在行業及企業資產總額、營業收入、利潤總額、從業人員等因素確定，最高不超過1.5。

在完成考核文件體系后，就可開始摸底測算工作。按照企業上年度報表審計結果，取得人資部門認定的上年度企業平均工資數據，模擬不同考核結果下薪酬水平狀況，基本上就能確定企業負責人薪酬變動區間，為上級部門決策提供依據。

（五）與委托方和被考核企業進行溝通，完善考核體系

咨詢機構完成薪酬管理與考核體系后，要及時與委托方和被考核企業進行溝通，做好宣傳解釋、解疑答惑工作。實務中包括企業監管部門和被考核企業在內，都是首次接觸這項工作，再加上財務基礎知識不足，對指標含義、計分規則、系數計算、結果認定等自然會有很多困惑，咨詢機構人員要運用自己掌握的政策依據、盡調信息、測算結論和實務經驗，一一解答對方的疑慮，對對方提出的合理意見經過充分論證后予以適當采納，使考核體系更加完備，更接地氣，也為日后順利執行打下良好基礎。三方達成共識后，一般還要由企業監管方征求改革領導小組成員單位意見，最后提交政府有關會議審議通過。

（六）做好考核實施、獎懲兌現工作

方案審議通過后，一般由監管部門發文，啟動實施程序。在這個階段，咨詢機構重點要做好以下幾項工作：

一是確定基本財務指標的考核基準值，作為下達考核目標值的基礎。基準值一般不能低于企業前三年完成平均值和上年完成值兩者中的較高值。基本指標和分類指標的考核目標值，由企業申報，監管部門審核認定。其中，對利潤總額目標建議值需說明非經常性損益、處理歷史遺留問題等情況；商業二類企業如包括功能類凈資產，需說明其對應的具體項目和金額；商業二類承擔的政府投融資建設任務、重點工作任務要與政府有關部門下達的任務保持一致；企業目標建議值低于基準值的，要求說明相關情況。改革發展指標，按“一企一策”確定，按照政府國企國資改革布署要求，結合國企改革中心工作，按重要性、戰略性原則針對企業重點改革方向和領域，由企業監管部門確定下達。

二是指導企業簽訂經營責任書。要告知企業正確對待考核指標申報，自樹目標，自加壓力，積極提出具有挑戰性、科學性的考核目標建議值，如低于考核基準值要面臨扣分處罰。

三是做好考核打分、獎懲兌現工作。年度或任期終了，在審計認定基礎上，按照考核辦法和經營責任書的規定，對各指標進行評分。經營性考核指標的完成值主要以年度財務審計報告為基礎，綜合考慮有關調整因素后確定。重點工作任務、公益性考核指標、改革發展指標等任務性考核指標的完成情況，分別根據政府相關部門意見、社會第三方評價結果、監管部門意見，并結合專項審核綜合確定。企業負責人年度或任期綜合考核評價為不勝任的，不得領取績效年薪或任期激勵收入。企業基層黨建工作專項考評為不合格，任期內出現重大失誤，給企業造成重大損失的，追索、扣回部分或全部已發績效年薪和任期激勵收入。當年本企業在崗職工平均工資不增長的，企業負責人績效年薪不得增長。

四、實務過程中的難點熱點問題解析

1.“一企兩薪”問題

國企高管薪酬制度改革，可能產生“一企兩薪”的局面。即根據企業領導人員選任方式，行政任命的高管參照行政體制確定薪酬，市場化聘任的高管則按照市場化機制確定薪酬。“兩薪”是否合一，需要根據企業具體情況來定。一般來說，職業經理人薪酬由企業董事會決定，企業既可選擇按市場協商機制確定其薪酬水平，也可參照政府委任的領導人員薪酬水平確定。但不管怎樣，必須體現權責利相統一的原則，風險與報酬對等。

2.加班工資、獎金、補貼、福利性待遇問題

如企業負責人因工作原因不能享受公休假，能否發放公休假補貼？答案是否定的，因為企業負責人實行了年薪制，就不能再按一般職工的工資規定執行。同理，駐村扶貧補貼、企業獲得政府有關部門的表彰獎勵等，原則上都不允許享受。企業負責人繳納各項社保的工資基數和比例按人力資源部門政策規定執行，但企業為企業負責人繳存住房公積金的比例最高不得超過繳存基數的12%，繳存基數最高不得超過政府統計部門公布的上一年度職工月平均工資的3倍。

關于履職待遇，包括公務用車、辦公用房、培訓、業務招待、國內差旅、因公臨時出國（境）、通信等，按國家有關規定執行。關于公務用車，要么派車，要么發補貼，不能兩者都占。關于通信費標準，企業可制定相關規定限額據實報銷，但不允許定額發放到人。

3.無收入、利潤企業考核問題

有些平臺企業，由于項目建設期比較長，可能剛開始有幾年都沒有收入，到后期完工交付后又一下子確認一大筆收入，導致各年指標波動較大。如果企業核算沒有問題，可考慮在建設期以考核工程投資額、成本費用控制為主，到完工交付后再考核收入、利潤指標。有的平臺企業公益性資產占比較大，導致凈資產收益率很低，可考慮考核經營性凈資產收益率，剔除功能性業務對經營業績影響。有的企業以公房出租為主，租金價格受政府控制，房屋折舊高于租金，導致虧損，可考慮將此類企業劃分為公益類企業考核，也可與其他業務分離考核。

4.全民所有制企業、上市公司考核問題

目前還有一部分國有企業未改制，保持全民所有制身份，這樣的企業只要正常生產經營，就可參照公司制企業進行考核。對上市公司，如果企業高管是政府任命的，也可參照國有企業進行考核，但要按上市公司治理規則要求，經過董事會、股東會審議批準。

5.外部董事、職工董事考核問題

一般來說，外部董事、職工董事不屬于企業領導人員序列，不參與考核。但現實是很多企業職工董事是由工會主席兼任，按規定工會主席為企業領導人員序列，應參與考核。如由其他職工擔任，則不參與考核。

6.考核執行時效問題

有的企業負責人由其他單位調來，已到崗履職，但工資關系未同時轉來，仍在原單位拿工資。可以從其實際到崗履職之日起，按新單位待遇標準補足差額。同樣，企業負責人調離企業后，便從調離之日起停止享受原企業待遇。