PPP 模式下投資建設(shè)項(xiàng)目合同風(fēng)險(xiǎn)與防控措施淺談

周蕊娟

（山西建設(shè)投資集團(tuán)有限公司，山西 太原 030000）

PPP 模式是加快轉(zhuǎn)變政府職能、發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用、創(chuàng)新投融資模式、加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的一次變革。隨著國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求不斷擴(kuò)大，建筑企業(yè)參與PPP 項(xiàng)目已必不可少。與此同時(shí)，PPP 項(xiàng)目全生命周期風(fēng)險(xiǎn)不確定性多，有些風(fēng)險(xiǎn)已逐步顯現(xiàn)，需要參與方對(duì)合同再談判。本文就合同體系中的核心及基礎(chǔ)合同-PPP 項(xiàng)目合同各方面風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行淺談，并提出幾點(diǎn)個(gè)人拙見(jiàn)僅供參考。

1 PPP 模式相關(guān)概述

PPP 運(yùn)行模式較多，較為常見(jiàn)是BOT 模式，即建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交。另外，運(yùn)營(yíng)管理是PPP 模式的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而平等協(xié)商、長(zhǎng)期合作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是核心思想。目前，PPP 模式的參與方主要包括政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本方以及融資機(jī)構(gòu)、承包商、分包商、原料供應(yīng)商、專業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司等多個(gè)角色。

2 PPP 項(xiàng)目合同風(fēng)險(xiǎn)

2.1 合同條款應(yīng)關(guān)注的項(xiàng)目自身風(fēng)險(xiǎn)方面

1） 項(xiàng)目建設(shè)完工風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)項(xiàng)目未按時(shí)完工，便會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重程度不一項(xiàng)目履約風(fēng)險(xiǎn)，這也是項(xiàng)目建設(shè)期最大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)在合同中明確項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任主體及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，如工期、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，竣工驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、安全環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等。若項(xiàng)目合作期固定，未按時(shí)交驗(yàn)，建設(shè)期限延長(zhǎng)，既需要面對(duì)合同違約造成的經(jīng)濟(jì)損失，同時(shí)亦會(huì)縮短項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期，減少資金回收額。若項(xiàng)目合作期非固定，開(kāi)始運(yùn)營(yíng)期隨著建設(shè)期的延長(zhǎng)而推后，則資金回收時(shí)點(diǎn)推后，將極大影響項(xiàng)目的整體收益水平。

2） 項(xiàng)目建設(shè)結(jié)算審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，PPP 項(xiàng)目可用性服務(wù)費(fèi)的付費(fèi)基數(shù)，主要是以經(jīng)結(jié)算審計(jì)確認(rèn)的項(xiàng)目總投資額為依據(jù)，其直接影響項(xiàng)目全生命周期的付費(fèi)總額，現(xiàn)有政策已將建設(shè)成本的30%納入績(jī)效考核范圍，以后可能將全部建設(shè)成本納入考核。可見(jiàn)，PPP 項(xiàng)目模式下，建設(shè)投資結(jié)算審計(jì)結(jié)果直接影響項(xiàng)目收益。

3） 項(xiàng)目用地落實(shí)及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，作為基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP 新建項(xiàng)目，項(xiàng)目用地是要解決的重大問(wèn)題，大多項(xiàng)目以政府方作為用地的主辦方，其執(zhí)行力是影響項(xiàng)目用地落實(shí)的主要風(fēng)險(xiǎn)因素。因此，合同條款應(yīng)明確土地使用權(quán)的取得方式和用途，土地成本等，應(yīng)本著“效率、優(yōu)勢(shì)”的原則依法規(guī)范取得土地使用權(quán)。

項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)主要依據(jù)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)內(nèi)容及范圍，如供熱或污水處理PPP 項(xiàng)目，將項(xiàng)目產(chǎn)出量參與績(jī)效考核，與付費(fèi)直接掛鉤，是否滿足合同約定或達(dá)到保底產(chǎn)出量，是否滿足實(shí)施機(jī)構(gòu)的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，是否建立相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)調(diào)價(jià)機(jī)制，是否建立嚴(yán)格的運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理及工作制度，使用者付費(fèi)模式下的資金回收風(fēng)險(xiǎn)等，對(duì)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益影響將是較大的。

2.2 合同條款應(yīng)關(guān)注的項(xiàng)目外來(lái)風(fēng)險(xiǎn)方面

1） 政治風(fēng)險(xiǎn)及政策風(fēng)險(xiǎn)，政治風(fēng)險(xiǎn)是國(guó)家在戰(zhàn)略規(guī)劃、發(fā)展方向的調(diào)整，促使政府部門不得不對(duì)PPP 公用產(chǎn)品采取相應(yīng)的限制或抵制措施。通常從項(xiàng)目開(kāi)始乃至到結(jié)束的項(xiàng)目全生命周期均可能有潛在的政治風(fēng)險(xiǎn)。建議在合同中約定社會(huì)資本方或聯(lián)合體成員的股權(quán)退出機(jī)制，合理確定項(xiàng)目公司股權(quán)的鎖定期限，并允許例外情形的發(fā)生。

政策風(fēng)險(xiǎn)主要為政策可得性風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)兩類。社會(huì)資本方是否可享受到國(guó)家或當(dāng)?shù)貙?duì)投資項(xiàng)目的規(guī)劃方向、政策扶持、資金補(bǔ)助、融資支持等，對(duì)項(xiàng)目的落地實(shí)施至關(guān)重要。PPP 項(xiàng)目相關(guān)政策穩(wěn)定性，包括征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政資金補(bǔ)助方向、PPP 項(xiàng)目行業(yè)政策導(dǎo)向等，關(guān)系到項(xiàng)目前期費(fèi)用是否大幅增加以致可能超出投資估算10%；關(guān)系到整個(gè)運(yùn)營(yíng)期的運(yùn)營(yíng)責(zé)任主體及資金回收的風(fēng)險(xiǎn)；關(guān)系到建筑施工企業(yè)作為投資人參與PPP 項(xiàng)目行業(yè)的范圍等。

2） 融資風(fēng)險(xiǎn)在我國(guó)，各大銀行因性質(zhì)不同，對(duì)PPP 項(xiàng)目的支持力度不同，對(duì)項(xiàng)目融資交割條件不同，利率也不盡相同。項(xiàng)目融資的可能性、融資機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目本身的認(rèn)可程度、對(duì)項(xiàng)目所在地財(cái)政承受能力的評(píng)判度，對(duì)社會(huì)資本方母體的綜合實(shí)力及信用擔(dān)保等是項(xiàng)目融資落地的關(guān)鍵因素。因此要精心確定融資方案，選擇合理的融資方式，并在項(xiàng)目合同條款中明確融資責(zé)任主體的劃分、觸動(dòng)融資調(diào)節(jié)機(jī)制的情形，實(shí)際融資利率超出預(yù)測(cè)利率的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則等。

3） 法律風(fēng)險(xiǎn)，法律是較寬泛的概念，PPP 項(xiàng)目的各類政策文件雖有一定的強(qiáng)制效力，但并不屬于《立法法》規(guī)定的法律范疇，立法層級(jí)較低，缺乏專門法律。PPP 項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)存在不確定性，在實(shí)施過(guò)程中對(duì)法律適用不確定，要想妥善處理法律風(fēng)險(xiǎn)，就需依據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況有針對(duì)性地選擇有經(jīng)驗(yàn)的投資合作方，遵循PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配原則，讓具有風(fēng)險(xiǎn)控制力的企業(yè)承擔(dān)合理風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)造更有利的價(jià)值，并按相關(guān)國(guó)家招標(biāo)投標(biāo)法、建筑法、政府采購(gòu)法、公司法、國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)法等相關(guān)法律規(guī)定下實(shí)施操作。

4） 不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，在PPP 模式下還存，在著以自然災(zāi)害為主的不可抗風(fēng)險(xiǎn)，還有戰(zhàn)爭(zhēng)、恐怖襲擊等尚無(wú)法預(yù)見(jiàn)的社會(huì)因素等政治不可抗力。若不采取相應(yīng)的防范與規(guī)避措施，則極有可能帶來(lái)不可估量的損失。因?yàn)椴豢煽沽l款屬于免責(zé)條款，因此是PPP 項(xiàng)目合同中不可缺少的內(nèi)容。合作方可通過(guò)出臺(tái)相關(guān)保護(hù)政策與條款、約定特定環(huán)境下管制措施以及原材料價(jià)格急劇變化補(bǔ)償?shù)葋?lái)預(yù)防和補(bǔ)償，并約定政治法律不可抗力及自然不可抗力的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則。

3 PPP 項(xiàng)目合同風(fēng)險(xiǎn)的防控措施

3.1 提前做好相應(yīng)的市場(chǎng)調(diào)查

PPP 項(xiàng)目實(shí)施前，政府方與投社會(huì)資本方都應(yīng)事先進(jìn)行全面性和充分性的市場(chǎng)調(diào)查，進(jìn)一步明確項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、可行性，切勿盲目決策；社會(huì)資本方也切勿將政府部門的承諾作為唯一的市場(chǎng)發(fā)展導(dǎo)向。針對(duì)經(jīng)營(yíng)性PPP 項(xiàng)目,社會(huì)資本方更應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目唯一性，對(duì)項(xiàng)目的產(chǎn)出、人流量、車流量等全面分析研究，依項(xiàng)目特點(diǎn)在合同中約定合理的定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制，明確定價(jià)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)；明確調(diào)價(jià)方法、條件及程序等。為公平起見(jiàn)，還可設(shè)置超額利潤(rùn)分配制度等。

3.2 科學(xué)合理地匹配風(fēng)險(xiǎn)與收益

PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與收益都應(yīng)遵循對(duì)等這一客觀原則，且合同邊界應(yīng)清晰。因政府方與社會(huì)資本方在PPP 項(xiàng)目中的作用以及權(quán)利義務(wù)各不相同，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)及控制風(fēng)險(xiǎn)的能力也不相同。合同條款應(yīng)增加項(xiàng)目發(fā)生違約事件的通知和補(bǔ)救程序；建立項(xiàng)目終止、中止、違約情形下的補(bǔ)償原則；明確不同責(zé)任主體違約的不同計(jì)算方法；明確合作方的退出機(jī)制；明確違約費(fèi)用的支付方式、支付時(shí)間及具體支付程序，按以上細(xì)化合同條款，不影響項(xiàng)目違約或不可抗力情況發(fā)生的補(bǔ)償及移交。

3.3 不斷完善和爭(zhēng)取政府部門的契約配套政策

由于政府方在PPP 項(xiàng)目中占據(jù)著舉足輕重的地位，除了要不斷完善相應(yīng)的契約配套政策之外，還需要政府方對(duì)其運(yùn)行規(guī)范全過(guò)程實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管，將各參與方權(quán)利與義務(wù)透明化，從真正意義上維護(hù)各方的合法權(quán)益。社會(huì)資本方應(yīng)盡量爭(zhēng)取政府的配套支持，如：項(xiàng)目資本金補(bǔ)助、財(cái)政補(bǔ)貼、土地劃撥、稅收優(yōu)惠、項(xiàng)目融資、項(xiàng)目擔(dān)保等相關(guān)配套政策等。

4 結(jié)語(yǔ)

總而言之，在PPP 投資建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中存在著多種不確定風(fēng)險(xiǎn)，影響著整個(gè)項(xiàng)目的綜合經(jīng)濟(jì)效益。要想最大化地規(guī)避和降低各類風(fēng)險(xiǎn)損失，就需要政府、投資方以及建設(shè)方等各個(gè)參與方共同做好風(fēng)險(xiǎn)管理與防范工作，創(chuàng)造和諧共贏的局面。