關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政管理硬化預(yù)算約束研究

◎文/于學(xué)深

一、充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)財(cái)政管理硬化預(yù)算約束的重要性和緊迫性

黨的十九大報(bào)告提出，要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”。2019年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中明確，“當(dāng)前財(cái)政收入狀況出現(xiàn)好轉(zhuǎn)，各級(jí)政府仍要堅(jiān)持過(guò)緊日子，執(zhí)守簡(jiǎn)樸、力戒浮華，嚴(yán)控一般性支出，把寶貴的資金更多用于為發(fā)展增添后勁、為民生雪中送炭”。市委十一屆三次全會(huì)提出，“必須下決心調(diào)整財(cái)政結(jié)構(gòu)，堅(jiān)定不移推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展”。特別是近期中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督提出了更高要求。

當(dāng)前，天津正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的關(guān)鍵時(shí)期，財(cái)政收入形勢(shì)嚴(yán)峻，收支矛盾非常突出，財(cái)政預(yù)算管理暴露出一些新問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：部門(mén)預(yù)算約束力不強(qiáng)，執(zhí)行中追加調(diào)整頻繁；市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制不夠成熟，支出來(lái)源過(guò)度依賴(lài)財(cái)政資金；隱性債務(wù)規(guī)模較大，償債風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。這些問(wèn)題的存在，既弱化了政府預(yù)算的嚴(yán)肅性和約束力，又制約了財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。各部門(mén)作為預(yù)算編制和執(zhí)行的責(zé)任主體，要進(jìn)一步提高政治站位，堅(jiān)決落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展要求，充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)財(cái)政管理硬化預(yù)算約束的重要性和緊迫性，嚴(yán)格執(zhí)行零基預(yù)算編制要求，嚴(yán)格預(yù)算追加審批，嚴(yán)禁在法定年初預(yù)算和調(diào)整預(yù)算之外編制各類(lèi)補(bǔ)充預(yù)算或資金安排計(jì)劃，嚴(yán)禁無(wú)預(yù)算、無(wú)用款計(jì)劃、超預(yù)算和超計(jì)劃撥付資金，嚴(yán)禁對(duì)融資平臺(tái)公司等非預(yù)算單位及未納入年度預(yù)算的項(xiàng)目借款和墊付財(cái)政資金。進(jìn)一步完善資金共擔(dān)機(jī)制，加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控，切實(shí)維護(hù)預(yù)算嚴(yán)肅性，不斷提高財(cái)政資金使用效益。

二、現(xiàn)狀分析

（一）財(cái)政收入形勢(shì)嚴(yán)峻

2017年天津市一般公共收入下降10.4%，27年來(lái)首次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。2018年，政策調(diào)控、結(jié)構(gòu)調(diào)整、減稅降費(fèi)等因素影響仍在持續(xù)，傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)稅收增長(zhǎng)乏力，新動(dòng)能稅收支撐能力不足，全年一般公共收入2106億元，完成預(yù)算94%，比上年下降8.8%，財(cái)政收入形勢(shì)不容樂(lè)觀(guān)。

（二）剛性增支需求加大

民生領(lǐng)域投入剛性增長(zhǎng)，財(cái)政民生支出占總規(guī)模75%以上，考慮到民生待遇逐年升高、政策覆蓋面逐年擴(kuò)圍，這種增支壓力長(zhǎng)期存在。支持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)需大額集中投入，包括設(shè)立海河產(chǎn)業(yè)基金等政府引導(dǎo)基金、落實(shí)功能區(qū)稅收全留等區(qū)域性扶持政策、加大對(duì)智能制造、科技創(chuàng)新和服務(wù)業(yè)發(fā)展等產(chǎn)業(yè)投入。執(zhí)行中部門(mén)追加預(yù)算需求加大，2018年，20多個(gè)部門(mén)提出預(yù)算追加申請(qǐng)，涉及人員經(jīng)費(fèi)、基本建設(shè)、信息化等42項(xiàng)，總投資337億元，對(duì)市級(jí)負(fù)擔(dān)影響較重，預(yù)計(jì)后續(xù)增支需求還會(huì)加大。

（三）財(cái)政預(yù)算平衡困難

2017年市級(jí)財(cái)力缺口102億元，已通過(guò)調(diào)劑當(dāng)年未動(dòng)用預(yù)算、統(tǒng)籌土地出讓收入、盤(pán)活存量資金以及動(dòng)支預(yù)備費(fèi)等方式解決，市級(jí)可動(dòng)用的存量資金已基本消化完畢。2018年為滿(mǎn)足各部門(mén)剛性需求，年初超額安排支出預(yù)算，可統(tǒng)籌財(cái)力出現(xiàn)缺口，需要在預(yù)算執(zhí)行中統(tǒng)籌各項(xiàng)資金予以彌補(bǔ)。

（四）債務(wù)壓力加速傳導(dǎo)

自2015年起天津累計(jì)置換融資平臺(tái)等存量債務(wù)，目前已全部置換完畢，相應(yīng)還本付息轉(zhuǎn)由政府預(yù)算安排，對(duì)各級(jí)財(cái)政形成較大壓力。此外，天津融資平臺(tái)償債大量依賴(lài)借新還舊，受金融監(jiān)管政策收緊等因素影響，部分融資平臺(tái)償債資金落實(shí)困難，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)極有可能轉(zhuǎn)向政府，對(duì)財(cái)政現(xiàn)有保障能力造成一定沖擊。

三、政策建議

考慮到天津各方面壓力前所未有，更需各部門(mén)共同采取有效措施，協(xié)力渡過(guò)難關(guān)，建議從天津?qū)嶋H出發(fā)，抓緊建立完善“五項(xiàng)機(jī)制”，即預(yù)算追加審批、項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審、資金籌措共擔(dān)、績(jī)效結(jié)果應(yīng)用、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，集中有限財(cái)力保障市委市政府重大決策部署和重點(diǎn)民生支出。

（一）嚴(yán)格預(yù)算追加審批機(jī)制

硬化預(yù)算約束，年度預(yù)算經(jīng)市人大審議批準(zhǔn)后，除遇國(guó)家政策變化或突發(fā)性、應(yīng)急性等特殊情況外，原則上不予辦理預(yù)算追加。部門(mén)新增支出需求，優(yōu)先通過(guò)盤(pán)活自身存量、調(diào)減其他非急需項(xiàng)目等方式解決，確需財(cái)政新增當(dāng)年預(yù)算安排的，由部門(mén)向市政府提出追加預(yù)算的請(qǐng)示，市財(cái)政局結(jié)合年初預(yù)算安排、單位經(jīng)費(fèi)結(jié)余和年度財(cái)力情況，對(duì)追加預(yù)算支出事項(xiàng)提出書(shū)面建議報(bào)市政府，由市長(zhǎng)或者市長(zhǎng)委托分管財(cái)政的副市長(zhǎng)審批，重大事項(xiàng)報(bào)市政府常務(wù)會(huì)研究決定。

（二）完善項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審機(jī)制

實(shí)行項(xiàng)目管理 “先評(píng)審后入庫(kù)”，除應(yīng)急支出及涉密項(xiàng)目外，凡部門(mén)提出的新增項(xiàng)目支出需求，先實(shí)施第三方評(píng)審，明確申請(qǐng)項(xiàng)目的必要性、可行性、測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)、具體實(shí)物量及資金規(guī)模等，以評(píng)審結(jié)果作為申請(qǐng)預(yù)算的依據(jù)和要件。未經(jīng)評(píng)審的項(xiàng)目，財(cái)政部門(mén)不再安排新增預(yù)算。同時(shí)，財(cái)政部門(mén)加大對(duì)第三方評(píng)審機(jī)構(gòu)專(zhuān)家的考核管理，確保評(píng)審結(jié)果客觀(guān)公正、科學(xué)規(guī)范。對(duì)于特殊、緊急支出項(xiàng)目，可先行安排財(cái)政啟動(dòng)資金。

（三）完善資金籌措共擔(dān)機(jī)制

明確市與區(qū)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任，對(duì)跨區(qū)域共享項(xiàng)目，由市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政共同籌措資金。充分挖掘市場(chǎng)潛力，對(duì)可由企業(yè)或社會(huì)資本承擔(dān)的項(xiàng)目，優(yōu)先采取PPP、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，減輕財(cái)政籌資壓力。加大跨部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)資金清理整合，統(tǒng)籌使用性質(zhì)相同、用途相近的部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)資金。強(qiáng)化財(cái)政資金“現(xiàn)金流”管理理念，依據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度科學(xué)預(yù)測(cè)分期 “現(xiàn)金流”，合理安排、統(tǒng)籌調(diào)度預(yù)算資金，避免出現(xiàn)錢(qián)等項(xiàng)目、資金沉淀等問(wèn)題。

（四）健全績(jī)效結(jié)果應(yīng)用機(jī)制

實(shí)行全面預(yù)算績(jī)效管理，建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果、審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題與轉(zhuǎn)年預(yù)算安排掛鉤機(jī)制，對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果較差、存在資金審計(jì)問(wèn)題的，相應(yīng)調(diào)減轉(zhuǎn)年部門(mén)預(yù)算。強(qiáng)化財(cái)政資金使用單位的主體責(zé)任，建立預(yù)算執(zhí)行激勵(lì)約束機(jī)制，對(duì)執(zhí)行進(jìn)度、盤(pán)活存量、項(xiàng)目績(jī)效較好的部門(mén)，通報(bào)表?yè)P(yáng)并適當(dāng)給予資金獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)完成較差的部門(mén)，采取約談、通報(bào)和扣減資金等方式加強(qiáng)督導(dǎo)。

（五）嚴(yán)格債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制

從嚴(yán)從緊安排新增建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算，實(shí)施 “三個(gè)不立項(xiàng)”，對(duì)未經(jīng)財(cái)政部門(mén)評(píng)估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目總投資無(wú)法落實(shí)或資金來(lái)源不清、化債計(jì)劃或消化計(jì)劃未完成的，發(fā)改部門(mén)均不立項(xiàng)。切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督檢查和追責(zé)問(wèn)責(zé)，強(qiáng)化屬地和部門(mén)管理的主體責(zé)任，對(duì)各類(lèi)違規(guī)舉債行為，倒查責(zé)任、嚴(yán)肅處理、終身問(wèn)責(zé)，嚴(yán)防區(qū)域性、系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。