從財政投資評審看促進財政支出管理

◎文/生 玲 張 研

一、財政投資評審對財政支出管理的積極意義

習近平總書記在十九大報告中指出要加快建立現代財政制度，其中在預算管理方面要建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，并全面實施績效管理。強調要加強預算評審結果的運用，及時總結不同項目的支出規律，探索建立同類項目的標準化管理模式。

財政部在 《關于加強和改進中央部門項目支出預算管理的通知》中指出，“全面落實加強和改進項目支出預算管理各項工作，推進預算評審和績效管理。將項目評審嵌入預算管理流程，進入部門項目庫的項目原則上都要組織評審。納入財政部項目庫的項目，由財政部根據管理的需要組織開展再評審。推進全過程項目支出績效管理，加強績效目標管理，開展績效監控，實施績效評價，強化評價結果的運用。”

天津財政投資評審工作經過多年的實踐與探索不斷向前發展，由最初的僅針對項目審核預算，逐步向項目方案審核延伸。通過對項目建設方案可行性、合理性和經濟性的審核，逐步發現了一些項目管理中存在的問題，為進一步加強財政支出管理提出了許多合理化的建議，取得了良好的效果和反饋。

二、財政投資評審工作實例分析

下面以天津市部分文化場館維修改造項目為例，具體分析項目投資評審中發現的支出管理中的問題，以及對財政支出管理提出的建議。

（一）項目評審概要

天津市部分文化場館維修改造項目，涉及屋頂防水改造、內檐裝飾改造、更換展廳地板、消防系統改造、空調系統改造、強弱電系統改造和舞臺設備升級等內容。該項目評審后，審減率達56%。評審過程中，發現項目維修改造方案中存在以下幾類問題：

1.修繕改造類項目無明確改造標準

經多年實踐積累，新建類工程項目不同行業、不同規模、不同檔次的工程均有相應的建設標準可以參考。與新建類項目相比，修繕改造類項目由于每個項目建筑特點不同、修繕內容不同、改造目的不同，使得評審沒有一個統一的標準作為審核依據。投資評審中心 （下文簡稱中心）采用借鑒同類項目改造標準、確定審核原則，即“消除安全隱患、恢復使用功能”。

2.項目部分改造方案存在合理性問題

根據現場勘查并結合常規項目建設經驗，中心認為項目部分改造方案不具有合理性，占到送審預算的12.5%。如架空地板更換項目，其改造方案為按初始設計方案對地板進行重新鋪裝，但此設計方案已被證實不能滿足現狀荷載承重要求；改造方案中將某區域木質地板全部更換為橡膠地板，經現場勘查地板總體損壞率較低，是否需要進行全部更換值得商榷；室外更換石材項目改造方案為拆除面層及結構層重新鋪裝，且存在按照設計圖紙施工后室外廣場地面會出現高差，經現場勘查廣場整體地面平整度良好，僅需更換面層破損石材即能滿足改造需求。

3.送審預算存在“搭車”現象

首先對所有送審預算項目按照 “正常修繕改造項目”、“新增設備或提升使用功能項目”、“屬于日常維護保養項目”、“方案合理性存疑或不夠明確項目”、“已完工項目”等5類進行劃分。在此基礎上，按照之前確定的評審原則，對于新增設備或提升使用功能項目以及已完工項目等“搭車”項目予以審減；對于屬于日常維護保養項目 （每年有專項財政補助資金）予以審減；對于由于日常維護保養不到位造成設備損壞的，送審預算方案為更換整個設備，中心根據現場勘查情況，對只需更換部分零部件就可以解決的問題，按更換零部件價格考慮。

4.部分項目高估冒算

一是部分項目工程量高估冒算，如外檐鋁板幕墻內側貼巖棉保溫板脫落修繕送審工程量2300平方米，經評審審定工程量為892平方米；墻體開裂局部維修送審工程量1454平方米，經評審審定工程量為436平方米；石材地面翻新送審工程量4829平方米，經評審審定工程量為2588平方米等。

二是部分設備選用檔次過高、部分項目單價偏離市場價格較多，如庫房增加恒濕機設備，經市場詢價審定預算金額審減率為43%；板式換熱器經市場詢價審定預算金額審減率為49%；舞臺燈光系統控制臺審減率達到62%等。

（二）對項目的建議

針對評審過程中發現的問題，中心提出以下建議：

1.推動相關主管部門建立修繕改造類項目標準

文化類場館由于其建筑特點和使用功能不同，加之修繕改造內容龐雜，財政評審在對項目審核時并無可參考的行業標準作為依據。中心與財政業務主管處室溝通，在總結以往類似修繕類項目評審經驗的基礎上，總結了此類項目的一般審核原則，即“消除安全隱患、恢復使用功能、滿足辦公要求”。對于文化類場館項目，應建議主管部門會同財政部門制定相應的建設和改造標準，嚴格區分修繕改造項目和功能提升項目的邊界，做到合理使用財政資金。

2.建議對于存在不合理性的改造方案進行專家論證

經過現場實地勘察，中心對某場館全部更換防火門、公共區域更換架空地板、某區域全部更換地膠地板、更換室外石材地面等4個改造方案的合理性提出質疑。經與項目建設單位多次溝通，均不能提供足夠充分合理的資料支撐其方案。因此中心在評審報告中列出以上項目相關問題，建議主管部門組織專家對方案進行進一步論證。

3.加強項目追蹤問效

財政部門在安排項目預算資金時，往往更注重對“二上二下”預算環節的審核和把控，但對于項目最終完成是否達到建設目標，缺乏全面的績效管理。對于修繕類項目尤其如此，其改造方案是否解決了最初的問題，是否發揮了資金的使用效益，缺乏績效評價。沒有績效管理就無法對項目單位形成約束，往往出現前次申報改造的問題未得到徹底解決，再進行重復申請的結果，造成財政資金使用效率不高。按照黨的十九大全面實施績效管理的要求，應加快建立預算安排與績效目標、資金使用效果掛鉤的激勵約束機制，進一步強化項目主管部門的管理責任，提高財政資金使用效益。

三、以財政投資評審促進部門預算支出管理的思考與建議

（一）強化對項目建設科學性評審

項目建設方案對項目預算資金的影響非常重大，甚至是決定性的。應充分利用財政評審部門在專業技術方面的優勢，對擬列入預算項目庫的建設項目從源頭審核把關，對項目的審核不應局限于僅對預算進行審核，還應注重對項目建設方案的評審，對項目完整性、必要性、可行性和合理性進行綜合評價。在上述項目中，通過中心對項目改造方案提出的質疑，項目主管部門組織專家對存疑方案進行了論證。中心對改造方案提出的意見和建議，得到專家一致認同，項目建設單位據此對改造方案進行了重新調整。

（二）強化評審結果運用

和績效管理

黨的十九大強調要加快建立現代財政制度，作為財政系統的技術部門，評審中心從單純的項目評審向預算評審的角色轉變是大勢所趨。為了更好地給財政預算提供技術支撐和撥付依據，除評審中心應更加積極的履行自身職能外，評審工作還應逐步從“二下”環節向“一上”環節前移。在上述項目中，財政部門根據中心在評審報告中對項目改造方案提出的意見和建議，暫停撥付該部分項目預算資金；在項目建設單位調整了改造方案并再次評審后，根據中心報告撥付了相應資金，起到了良好的約束效果。此外，對于預算安排的建設項目還應進一步加強績效管理和評價工作。如中心評審的某博物館布展項目，其最終實施方案與預算申報時有較大出入。對于此類項目應通過追蹤問效倒逼項目主管單位的預算申報和項目管理，使財政資金按照預算計劃發揮應有的作用。

（三）以預算評審促進項目主管部門細化預算

在政府投資的項目管理全過程中，財政部門和項目主管部門基于不同的出發點，難免產生博弈的情況。在預算“一上”環節，部門申報項目可能并不具備進入預算項目庫的條件。這其中可能有項目申報單位的方案問題，也可能有項目主管部門管理不到位的原因。在上述評審實例中，通過中心對項目方案的評審和提出的預算撥款意見，有效地觸動了項目主管部門，使其更加理解了財政預算體制，也加強了對項目單位的管理和預算申報的初步審核，進一步完善和落實日常設備維護等工作，為今后此類項目的資金使用和管理起到了積極的促進作用。

隨著預算管理的不斷深入，預算評審是立足財政，加強預算管理科學性的重要環節，預算評審機制的建立和完善是保障建立項目與部門需要、單位職能、社會發展相適應的科學預算的有效手段。通過對財政支出項目預算及全過程的技術性監督審核，將規范和細化項目支出預算，有利于項目主管部門和項目單位預算執行及財政部門加快預算資金撥付進度，進一步提高預算執行效率。