政府采購代理機構監管問題探究

◎文/丁 雨

一、政府采購基本情況概述

（一）政府采購制度

政府采購制度是公共財政支出管理改革的重要內容，可以提高財政資金使用效益、發揮政府采購的政策功能、預防腐敗、促進經濟社會發展等，是調節經濟運行的重要手段，被世界上大多數國家和國際經濟組織所推崇。

西方國家制定和實施政府采購制度已經超過200年，相比西方國家，中國的政府采購體制建立較晚。自1996年我國開始試點政府采購制度，至今20余載，在各方的共同努力下，我國的政府采購法律制度和管理制度不斷完善。法律制度方面，隨著《中華人民共和國政府采購法》的出臺，我國陸續頒布實施了 《中華人民共和國政府采購實施條例》《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》《政府采購質疑和投訴辦法》《政府采購代理機構管理暫行辦法》等一系列法律法規、部門規章，逐步構建了我國的政府采購法律制度體系，從法規層面不斷完善政府采購制度。管理體制方面，按照政府采購法“管采分離”的原則，我國的政府采購管理體制實行政府采購監管部門與具體的組織實施部門職能分離、機構分設，在“管”與“采”之間形成了分工合理、協調運作的監督制約體制。

（二）政府采購代理機構

根據《政府采購法》及實施條例的規定，采購代理機構包括兩類：集中采購機構和集中采購機構以外的采購代理機構。集中采購機構是設區的市級以上人民政府依法設立的非營利事業法人。集中采購機構以外的采購代理機構，是指從事政府采購代理業務的社會中介機構。本文的研究對象即為后者，為了區別于集中采購機構，以下將其統稱為 “政府采購代理機構”。

隨著政府采購制度改革的不斷深化，我國的政府采購代理市場不斷發展。為了激發市場活力，鼓勵大眾創業，財政部進一步落實簡政放權要求，對政府采購代理機構進行“放管服”改革，取消了政府采購代理機構審批制度，政府采購代理市場全面放開。取消資格認定后，政府采購代理機構市場的活力大大激發。全國政府采購代理機構的數量由取消前的3494家，增至目前的12000多家，其中在天津開展業務的政府采購代理機構也有300余家。

二、我國政府采購代理機構管理制度歷史沿革

2005年12月，財政部頒布了 《政府采購代理機構資格認定辦法》（財政部令第31號），自2006年3月1日起施行。該辦法明確了政府采購代理機構資格認定的一般程序、審批和確認的資格條件、資格延續與變更、監督管理等。由此，政府采購代理機構的資格認定工作全面展開，我國開始建立政府采購代理機構的資格審批制度。

2010年10月，針對政府采購代理機構監管中出現的新問題、新情況，財政部頒布了新的 《政府采購代理機構資格認定辦法》（財政部令第61號），進一步對政府采購代理機構的管理和資格認定工作加以規范，主要包括提高政府采購代理機構的注冊資本，提升政府采購代理機構專職人員的規模和素質要求等。

2014年9月，財政部根據全國人民代表大會常務委員會第十次會議決定印發了《關于做好政府采購代理機構資格認定行政許可取消后相關政策銜接工作的通知》（財庫〔2014〕122號）。文件規定， 自2014年8月31日起，取消財政部及省級人民政府財政部門負責實施的政府采購代理機構資格認定行政許可事項。財政部門對政府采購代理機構的資格認定工作停止，不再接收資格認定的申請，而是按照“自愿、免費、一地登記、全國通用”的原則，對代理機構進行網上登記。自此，正式取消了政府采購代理機構的資格認定制度，政府采購代理機構進入了“登記制時代”。

2018年1月，財政部出臺了 《政府采購代理機構管理暫 行 辦 法 》（財 庫 〔2018〕2號）。文件對政府采購代理機構從名錄登記、從業管理、信用評價及監督檢查等方面做了細化且全面的規定，直擊監管痛點。這將進一步加強對政府采購代理機構市場的監管，凈化市場環境，推動行業內的有序、健康發展。

三、政府采購代理機構管理中存在的問題

政府采購代理機構的資格審批制度取消后，政府采購代理市場“零門檻”準入，代理機構數量激增，隨之也帶來了很多問題，主要表現在：

（一）市場競爭秩序混亂

《政府采購法》第十九條規定：“采購人有權自行選擇采購代理機構，任何單位和個人不得以任何方式為采購人指定采購代理機構”。目前，采購代理機構多以單純追求經濟利益為目的，過分依賴采購人對采購代理機構的自主選擇權，采購代理機構為競爭市場份額，形成了以服務好采購人需要為準則的主流思想，從根本上忽視了政府采購法律法規的規定和要求，難以實現采購代理機構第三方公正性的制度定位。更嚴重的情況是，部分供應商為競爭項目，專門成立采購代理機構為自己服務，導致采購代理市場競爭秩序混亂，難以形成以規范帶動經濟效益的市場環境。

（二）政府采購代理機構監管機制不完善

政府采購法規定，政府采購的監督管理部門是各級人民政府的財政部門，須依法履行對政府采購活動的監督管理職責。近年來，政府采購代理機構整體執業能力不高相應地對政府采購代理機構服務質量的投訴明顯增多，各級財政部門工作量及監管壓力不斷加大。僅靠財政部門的力量對政府采購活動進行全程監管難以應對。比如：對事前的監管方面，有些代理機構或者采購方利用政府采購種類多，某些采購項目專業性強，財政部門又不可能對所有的政府采購文件進行審查的空隙，設置了很多隱性的限制性、排他性條款，使得部分供應商無法參與投標，侵害了供應商的合法權益；對事后監管方面，每年財政部門都會組織對政府采購代理機構執業情況的監督檢查，但是難免會有漏網之魚，并且很多違法違規問題比較隱蔽，無法在短期內從政府采購項目檔案資料中發現。

（三）政府采購代理機構

整體執業水平不高

一方面法律意識不強。代理政府采購業務必須依法依規實施，各個環節和流程均有明確的法律制度規定要求，但從近兩年的專項檢查情況看，大多數采購代理機構在委托代理、文件編制、信息公告、保證金收取與退還、評審過程、采購結果確認等環節仍存在較多問題和缺漏，對政府采購法律制度規定的程序和時限要求落實不到位，亟待加強對政策法規的學習和貫徹落實，從思想上提高認識，增強法律意識。另一方面存在質疑處理不到位的問題。從2015年開始，各級財政部門受理的投訴案件成倍增長，雖然供應商維權意識提高是投訴增長的主要原因，但是，采購代理機構組織實施流程不規范導致供應商認為受到不公正不公平待遇、在質疑處理環節不能客觀公正的處理質疑問題，有效化解非程序性和非實體性的矛盾，也是引發投訴增長的重要因素。

（四）內控機制不健全

《實施條例》將建立內部互相配合、互相監督和互相制約的內控制度體系，作為采購代理機構開展政府采購代理業務的必備條件提出。但是從2017年專項檢查的情況來看，幾乎沒有采購代理機構能夠建立完善的內控機制，特別是工作流程控制、定期輪崗、培訓管理、采購文件編制審核、檔案管理等核心內控制度的缺失普遍存在，導致采購活動的執行程序不明確、不規范，采購代理機構隨意性較大，難以向規模化專業化的方向發展。

四、政府采購代理機構存在問題的原因探析

（一）監管機制不健全

《政府采購法》作為最早頒布的關于政府采購的法律，它的規定較為籠統，很多政府采購活動的具體實施操作無法可依，對其相應的配套規定出臺的相對較少。在《政府采購代理機構管理暫行辦法》出臺之前，一直沒有對政府采購代理機構專門的管理規定。監管機制的不健全使得一些代理機構有機可乘，鉆制度漏洞，嚴重破壞了政府采購市場，誘發了各種違法亂象。

（二）職業門檻偏低

自取消政府采購代理機構資格認定的行政許可后，進入代理機構行業幾乎無門檻，大量沒從事過政府采購業務的代理機構涌入市場。這些代理機構的從業人員對政府采購的法律法規不了解，政府采購的專業性又強，從業人員的經驗也不足，代理的政府采購活動問題百出，質疑投訴不斷，影響了采購效率，也會影響到政府形象。

（三）代理機構管理水平不高

政府采購代理機構對從業人員的業務水平把控不嚴格，對員工的培訓不夠及時，有的從業人員甚至不了解近年來各級監管部門出臺的政策規定。代理機構的內部管理機制也不健全，工作分工不明確，采購流程不規范，內部也缺少責任追究機制，整體的管理較粗放。

（四）尚未有效發揮行業自律的作用

采購行業的健康持續發展，離不開行業的自治組織。強化行業自律，有利于打造良好的采購環境，可以發揮為政府管理代理機構和制定政策發揮獻計獻策等作用。雖然廣東等省市已開始建立政府采購協會，但全國性的政府采購行業協會未建立，代理機構行業標準尚不完備，行業協會的作用還得不到有效發揮。

五、規范我國政府采購代理機構管理的對策及建議

在政府采購活動中，政府采購代理機構處于獨特的地位，其行為規范的重要性亟需加以重視。針對當前政府采購代理機構出現的問題，提出以下建議：

（一）完善政策制度機制，研究和探索建立代理機構考核評價體系

在嚴格落實“放管服”政策的基礎上，結合財政部印發的 《政府采購代理機構管理暫行辦法》，創新和完善管理制度與監督機制，切實加強對采購代理機構的事中事后監管力度，從政策制度層面建立健全采購代理機構的管理、競爭、淘汰機制，明確業務流程、權利義務責任、管理措施等內容，有效治理和防范違法違規行為，規范采購代理活動，提高采購代理水平。同時，從系統操作、內控制度建設、質疑處理、業務評價、投訴舉報、違法違規等方面設立具體量化的評價標準，對采購代理機構實行評分和等級管理，合理運用管理手段督促采購代理機構加強內控機制建設，努力實現從單純追求經濟效益到以規范帶動經濟效益的觀念轉變，真正實現采購代理機構作為第三方公平、公正、公開的作用和定位，有效規范和提高采購代理機構業務水平。

（二）統一政府采購文件

的編制，規范采購流程

在采購活動中，政府采購代理機構具體負責采購文件的編制。而采購文件體現著采購人的采購需求，文件編制的好壞將影響到整個采購程序能否順利進行。低質量的采購文件會引發項目供應商的不滿，提起質疑、投訴，導致采購效率降低，帶來不便。若對政府采購活動中重點環節的操作程序和內容進行統一，編制出臺政府采購文件規范指南，那么代理機構在編制采購文件時有了參照范本，將會減少有關采購文件的質疑投訴，提升政府采購的質量和效率。

（三）多管齊下，全方位監督

各級財政部門需要繼續加強對政府采購代理機構的考核和監督檢查，將檢查中發現的問題及時通報，并可以將檢查中發現的典型問題作成具體案例，對政府采購代理機構進行警示培訓；建立與采購活動主體職責相適應的內控管理機制和責任追究制度，增強采購人的主體職責；與審計、監察部門加強溝通協調，進一步完善協同監管機制；利用多部門的聯合懲戒制度，將代理機構的不良行為代理記錄及時網上公開， 強化信用監管，構建“一處失信、處處受制”的市場環境；充分發揮包括媒體在內的社會監督的力量作用。

此外，代理機構也需要增強對自身的監管，加強內控建設。代理機構要比照政府采購法律、法規、規章及制度規范等，對采購活動中的重要事項和關鍵環節，特別是新制度新要求、容易出現問題的薄弱環節等進行全面梳理，規范采購流程，提升風險防控能力，明確代理責任，確保所作的政府采購活動合法合規。

（四）強化代理機構專業化人才隊伍建設

政府采購工作具有很強的專業技術性特點，該特點決定了政府采購代理機構需要組建一支高質量的專業團隊。代理機構需要嚴格落實《政府采購代理機構管理暫行辦法》的規定，確保機構內“擁有不少于5名熟悉政府采購法律法規、具備編制采購文件和組織采購活動等相應能力的專職從業人員”；并對代理機構從業人員進行系統、及時的業務培訓，切實提高代理機構的業務水平。財政部門也可以通過建立考試題庫的方式，對政府采購代理機構的從業人員進行業務知識測試，督促從業人員加強業務知識的學習，規范業務操作，以減少質疑投訴的發生，提高政府采購效率。

（五）強化行業自律，成立政府采購行業協會

隨著政府采購代理機構的不斷增多，建立政府采購行業協會，開展行業自治，是順應政府采購制度改革的需要。通過建立行業協會的方式，對政府采購代理機構進行規范和自我管理，開展人員教育培訓和政策咨詢，也符合“放管服”改革的要求，有利于促進政府采購行業的健康、規范、良性發展。