水環境綜合整治PPP項目運營期績效評價研究

王旭東，蘇鵬程，易 涵，崔金玉

(南京林業大學土木工程學院，南京 210037)

0 引 言

水環境是生態系統的重要組成部分，水環境的良好發展關乎整個生態系統的穩定。因此保護好水環境對人類來說意義重大。然而，我國目前的水環境問題依然嚴峻。2018年12月監測的我國1795個考斷面中，Ⅳ～Ⅴ類水質斷面占18.7%，劣Ⅴ類占7.1%。近幾年，對于水環境整治相關部門出臺了不少政策。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》，截至2018年6月底，全國31個省區市已全面建立河長制。2018年住房城鄉建設部、生態環境部又印發了《城市黑臭水體治理攻堅戰實施方案》。李克強總理在第十三屆人大二次會議上所做的《政府工作報告》中也指出要“強化水污染防治，加快治理黑臭水體，推進重點流域和近岸海域綜合整治”。

水環境綜合整治工作具有典型的公益性。傳統的模式是由政府主導建設，在新常態下政府面臨著較大的財政資金壓力，并且單一政府管理模式也使得項目實施效率相對較低。PPP模式作為一種新模式為解決這一問題提供了思路，在該模式下政府與社會資本能夠建立起“利益共享、風險共擔”的共同體關系，以減輕政府短期財政資金壓力，同時也有利于發揮社會資本方的專業技術優勢，提升項目運作效率。2014年開始推行的新一輪PPP項目熱潮中，很多項目已經進入到了運營階段，針對該類項目開展運營期績效評價工作，不僅是政府付費的主要依據，同時也是PPP項目可持續運作的重要保障。財政部2017年發布的《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理通知》中就要求政府付費與項目績效考核結果掛鉤，落實按效付費機制。2019年發布的《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》中明確指出規范的PPP項目形成的財政支出責任，是以公眾享受符合約定條件的公共服務為支付依據。因此對于PPP項目績效評價的研究勢在必行。

現今對PPP項目績效評價的研究較多，但針對水環境綜合整治的較少。有學者基于熵權TOPSIS模型進行評價[1]，但評價過于客觀。且對于水環境綜合整治PPP項目來說可獲得的同類項目歷史數據較少，通過多個案例的比較來分析評判比較困難，導致該方法缺乏普遍的適用性。多數學者采用模糊綜合評判法[2-4]，該方法中隸屬度是一個模糊向量，能提供較豐富的信息，不需多組數據的比較即可得出評價結果。但專家評判時有較大的主觀因素影響，且沒有多組數據的支撐，指標權重的確定也缺乏客觀性。還有學者嘗試采用基于可拓學的綜合評價方法[5,6]，但其特征量值的確定是個難題，通過專家打分法確定的值主觀影響較大。因而有學者嘗試利用D-S證據理論使得評價結果更加客觀[7]，但其忽視了對定性指標認識的模糊性，所得的定性指標值是不準確的。另外，在評價指標體系的建立中，多數忽視了對政府在項目中所發揮作用的評價，且過多看重項目結果，輕視了過程中各方對項目發揮作用的積極性。

基于此，本文嘗試基于PSR理論構建績效評價指標體系。結合模糊理論的思想制定專家評分方法，運用熵權法和層次分析法對指標進行綜合賦權，然后將灰類系數矩陣與專家評價矩陣復合，最后進行模糊評價。以此降低主觀因素對評價的不利影響，考慮對事物認識的模糊性，提高評價的準確度，從而實現對水環境綜合整治PPP項目運營期績效全面系統的評價。該方法具有可操作性，可為推進水污染防治與加強水環境綜合整治PPP項目的監督管理提供支撐。

1 建立基于PSR理論的績效評價指標體系

建立科學實用的評價指標需遵循全面性、代表性、可操作性、系統性原則，以保證評價指標不遺漏、不重復，指標與指標之間的關系不錯亂。基于此本文結合PSR理論，從壓力、狀態、響應三個維度建立水環境綜合整治PPP項目運營期績效評價指標體系。

“壓力—狀態—響應”即PSR(Pressure-State-Response)框架理念，最初由加拿大統計學家提出，后被經濟合作與發展組織和聯合國環境規劃署共同發展用于研究環境問題。從“壓力”維度出發，以原因為導向，可以識別導致水環境問題的各種因素；“狀態”維度則以結果為導向，考慮到水環境目前所處的狀況；而“響應”維度以過程為導向，可以反映各方在水環境整治中的行為。這與本文目標即建立治理結果與各方對項目發揮作用積極性并重的指標體系相一致。且該框架考慮到了水環境整治中所涉及的物、事、人，可以有效保證指標體系的全面性、系統性。因此PSR理論可以為水環境綜合整治PPP項目運營期績效評價指標體系的建立提供方法支撐。

將PSR理論與水環境整治PPP項目有機融合，建立如表1所示的績效評價指標體系。

表1 水環境綜合整治PPP項目運營期績效評價指標體系Tab.1 Performance evaluation index system of PPP project of comprehensive improvement of water environment during operation period

2 構建基于灰色聚類方法的模糊綜合評價模型

2.1 指標值的獲取方法

對水環境綜合整治PPP項目運營期績效的考核，需在一定時間內及時給出評價，以便認識與改正前期工作存在的問題，使得下一步工作往良好方向運行。水環境綜合整治PPP項目是公益性生態建設項目，涉及生態、民生等多方面利益。加之定性指標無法直接測量，對于它的認識是模糊的。因此，這項評價工作具有急迫性和復雜性。基于上述特點給出如下指標值確定方法：

(1)

2.2 指標權重的確定

為使得最終評價結果與實際情況相符合，則需提高各指標賦權的準確性。由于條件的限制，在水環境綜合整治PPP項目中難以通過多個案例挖掘數據之間的信息進行客觀賦權。同時指標的賦權應綜合考慮主客觀因素，不能單一的側重某一方，且需全面考慮指標與數據間的縱向關系和指標與指標之間的橫向關系。基于此本文運用熵權法和層次分析法對指標進行縱向和橫向的分析以確定主客觀綜合權重。

(2)

式中：n表示指標個數。

實驗采用Bech-Rafae-lsen躁狂量表對患者進行評分,同時將患者的臨床治療效果分為治愈、顯著進步、好轉、無效幾個層次。BRMS減分率高于75%時,為治愈;當BRMS減分率在50%和74%之間時,為顯著進步;當BRMS減分率在25%和49%之間時,為好轉;當BRMS減分率低于24%時,為無效。臨床治療總有效率包括治愈、顯著進步和好轉。另對患者的不良反應發生情況進行統計。

(3)

(3)綜合賦權。為綜合考慮指標賦權時主客因素影響和指標縱橫向分析，本文采用如下公式對兩種方法所得權重進行處理：

(4)

2.3 灰類隸屬度的計算

(5)

2.4 灰類系數矩陣的構建

(6)

計算各對象的灰色聚類系數，其公式為：

(7)

3 案例分析

3.1 案例分析流程

A河水環境綜合整治PPP項目第一階段于2016年5月完成。經研究發現其主要污染物指標為COD、氨氮和TP，最高含量分別達91.3、4.0、0.57 mg/L。2018年3月A河所在地市政府組織專家對該項目進行績效評價，專家團隊共5人，其中3位是水環境領域的專家，2位是PPP模式領域的專家。檢測數據顯示該河整治段劣Ⅴ類的河段從整治前的51.0%下降到17.4%,其中準Ⅴ類水質河段從原來的10.1%提高到24.3%,準IV類水質河段從原來的8.8%提高到了28.2%。

步驟1：構建如表1所示的評價指標體系。將各指標劃分為A，B，C，D，E五個等級，以二級指標u12和u42為例，等級劃分如表2所示。

表2 指標u12和u42的等級劃分Tab.2 Hierarchy of indexes u12 and u42

步驟2：邀請5位專家對定性指標進行評估，并用公式(1)計算指標得分，且對定量指標進行打分，獲得原始數據(表3)。

表3 某專家關于指標u11、u12和u41、u42的判斷矩陣Tab.3 Judgment matrix of an expert on indexes u11, u12, u41 and u42

步驟3：獲得各專家對指標的打分后，進行歸一化處理，計算各指標的信息熵，然后利用公式(2)計算各指標的熵權(表4)。

表4 指標u11、u12和u41、u42信息熵及熵權Tab.4 Information entropy and entropy weight of indexes u11, u12, u41 and u42

并邀請5位專家對各指標的重要性進行比較，運用層次分析法，根據公式(3)計算各指標的主觀權重(表5、表6)。

表5 判斷矩陣標度及其含義Tab.5 The scale of judgment matrix and its meaning

注：2，4，6，8為相鄰兩判斷的折中值，元素i與j比較判斷為C，則元素j與i比較判斷為1/C。

表6 指標u11、u12和u41、u42基于層次分析法計算的權重Tab.6 Weights of indexes u11, u12, u41 and u42 calculated based on AHP

根據聚類系數最大原則，可確定一級指標U4的評價等級為A級，指標u41和u42的評價等級分別為A、B級。同理可得其他各指標的評價等級，如表7所示。

3.2 案例分析結果

采用本文提出的方法對某河水環境綜合整治PPP項目運營期績效進行評價，結果顯示該項目總體績效評價等級為B級，處于比較良好的運營狀態。但仍有提升的空間，對一些方面進行改善可使項目向更好的方向發展。

(1)優勢分析。上述結果顯示，該項目的污染源控制、景觀、項目承接方行為三個一級指標都獲得了A級評價。通過分析這三個一級指標可知該項目在污染物減排、環境衛生、資金使用、水環境保護措施等方面是值得其他項目借鑒學習的。其他未達A級的一級指標中，也有部分相應的二級指標達到A級，同樣值得其他項目借鑒學習。雖然這些二級指標所占權重較小，對一級指標的影響稍弱，但將它們處理好可使項目更完善。

表7 水環境綜合整治PPP項目運營期績效評價指標的權重及評價等級Tab.7 Weights and evaluation grades of performance evaluation indexes in operation period of the water environment comprehensive improvement PPP project

(2)不足分析。該項目在水體感官方面存在明顯不足，尤其是透明度指標須得到該項目的重視。然而各指標之間存在著復雜聯系，水體感官方面的不足也受到其他指標的影響。從評價結果可以看出，該項目在污染物處理方面并未達到A級，而污染物是水體感官差的一個重要根源。其次，該項目承接方行為中設施設備指標也未達A級，這也就是其污染物處理未達最優等級的一個重要原因。另外該項目的綠化情況也不是最優，這會在一定程度上影響該區域水質。因此該項目需在這些方面進行完善，具體可以提標改造現有污水處理廠以提高污染物處理率、更新設施設備、加強綠化管理，這樣才會進一步改善該河水體的透明度，提升各方滿意度。

4 結 語

我國在經濟高速發展的同時，由于粗放式的發展模式，也帶來了突出的環境問題。水環境綜合整治PPP項目的發展是我國生態文明建設不斷落實，全面開展藍天、碧水、凈土保衛戰的重要表現。隨著人們環境保護意識的增強和國家對水環境問題的重視，水環境綜合整治PPP項目將會越來越多。龐大的項目規模亟需建立完善的績效評價方法，為政府對項目付費提供依據，同時促進項目效率和質量的提高。基于此本文構建了一種評價方法，其具有一定的創新性和適用性。

(1)本文基于PSR理論建立了水環境綜合整治PPP項目指標體系，綜合考慮了整治效果和各方所發揮的作用，且對主要污染源有一定的針對性。構建的評價方法，是以模糊評價為基本思想，建立了可以提高專家評價信息準確度的指標值獲取方法，并通過灰色聚類方法計算出的指標與評價等級關系度以修正專家給出的初始關系度，進一步提高評價結果的準確性。

(2)本文通過案例分析證明了方法的可行性。分析表明，本文構建的評價方法可以較好地體現項目參與各方特別是項目承接方對項目作用的積極性，并可以較全面地對項目做出評價，清晰地看出項目的優勢和不足。這有利于項目的改進、效率的提高和后續工作的順利進行，也可為其他水環境整治PPP項目提供經驗借鑒。

本文構建的評價方法，一定程度上提高了評價的準確性，但依舊是對專家評判信息進行客觀化處理，在往后的研究中還需創新方法，進一步提高評價的準確度。