國有林場森林資源產權問題與制度完善

蔣凡 田治威

摘要：中國國有林場的森林資源產權制度改革相對滯后，與現有市場經濟發展要求不相適應，制約了國有林場經濟和社會發展，致使國有林場的森林資源大量流失。完善國有林場的森林資源產權保護體系、健全國有林場的森林資源管理制度，是從根本上加強國有林場森林資源管理、保證國有林場長遠發展、提升國有林場發展后勁的基本前提。對國有林場的森林資源產權化概念進行界定，并對其產權現狀、產權管理存在的問題、產權制度設計的目標與原則等問題進行了深入研究，提出完善國有林場森林資源產權化制度的建議，以期為中國國有林場森林資源產權制度改革提供理論借鑒。

關鍵詞：國有林場;森林資源;產權

中圖分類號：F326.20 ? ? ? ? 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）19-0214-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.19.043 ? ? ? ? ? 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Abstract： The reform of the forest resources property right system in the state-owned forest farm in China is relatively lagging， which is not compatible with the development requirements of the existing market economy， which has restricted the economic and social development of the state-owned forest farm and led to a large loss of the forest resources in the state-owned forest farm. Perfecting the property right protection system of state-owned forest farms and improving the forest resources management system of state-owned forest farms is the basic prerequisite for fundamentally strengthening the management of forest resources in state-owned forest farms， ensuring the long-term development of state-owned forest farms and enhancing the development stamina of state-owned forest farms. The problems of the definition of the concept of the property right of the state-owned forest farm， the present situation of the property right， the problems of the property right management， the goal and the principle of the property right system design were studied， and the suggestion of improving the property right of the forest resources of the state-owned forest farm were put forward， in order to provide that theoretical reference for the reform of the property right system of the state-owned forest farm in China.

Key words： state-owned forest farm; forest resources; property right

產權制度是關于產權界定、產權交易和產權保護等一系列法律規定及制度安排的總稱[1]。現代產權制度是現代市場經濟發展的最本質規定，所有的市場經濟活動都是以產權制度為基礎，并圍繞產權來開展的。中國國有林場的森林資源產權制度改革相對滯后，與現有自然資源可持續發展與利用的要求不相適應[2]，存在產權主體虛置、責任者缺失、森林資源無償被使用等問題[3]，制約了國有林場的經濟和社會發展，造成國有林場的森林資源產權關系模糊，缺乏有效的監督和保障制度，致使國有林場的森林資源大量流失[4]。因此，完善中國國有林場的森林資源產權制度、保障國有林場森林資源的產權化，已成為加強國有林場森林資源管理、健全國有林場的森林資源管理體制、提升國有林場發展后勁的基本前提[5]?；谝陨峡紤]，本研究對國有林場森林資源產權問題進行深入研究，完善國有林場森林資源產權化的各項制度，以期為國有林場森林資源產權制度改革提供理論借鑒。

1 ?產權化森林資源的概念界定

《牛津法律大辭典》里對產權的定義為：產權亦稱財產的所有權，涵蓋主體擁有所指向客體上的完全權利。它包括使用權、占有權、出借權、轉讓權、用盡權、消費權以及其他與財產有關的權利[6]。該定義認為產權是法律強制性規定人對物的權利，并進一步說明財產所有權是包括多方面權能的權利束。

本文中的森林資源產權是指森林資源資產特定的歸屬權，即森林資源被權利主體直接支配并享有其特定利益的權利。森林資源產權的內容包括森林資源的所有權和使用權，其中所有權是指森林資源的所有人依法對其進行占有、使用、收益和處置的權利;使用權是指在法律法規許可的范圍內以各種方式利用森林資源的權利，即森林資源的使用者對其進行占有、使用和收益的權利[7]。占有是森林資源使用權人依法獲得森林資源使用和收益的前提條件，森林資源使用權人必須對其使用的森林資源進行占有;使用是森林資源使用權人在其占有的森林資源上從事森林生產經營活動的權利;收益是森林資源使用權人獲得其經營的林地、林木及其他森林資源產生利益的權利;處置是森林資源使用權人有權轉讓或放棄使用森林資源的權利。

森林資源產權主體是指按照合同約定或法律法規的直接規定，從而依法享有土地資源、林木資源和環境資源等森林資源的權利人[8]。國有林場的森林資源產權主體為國家。《中華人民共和國森林法實施條例》第二條規定：“森林資源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生動物、植物和微生物”[9]。產權客體是民事法律關系主體的權利及義務所共同指向的對象。據此，可以認為國有林場森林資源產權的客體主要包括國有林場范圍內的森林、林地、林木和林下資源等。

森林資源資產是一種資源性資產，其產權化的確定受到多種因素的制約，具體包括可控制性、合法性、可計量性和收益性?？煽刂菩?，作為產權客體的森林資源必須權屬清楚，為某產權主體所直接控制，享有使用、支配和收益的權利，這是森林資源得以進行產權化的基本條件;合法性，產權主體對森林資源資產的控制具有合法的產權證明，受法律保護;可計量性，可計量性對森林資源資產評估對象的確認具有重要意義;收益性，在森林資源資產價值形成過程中可以為產權主體帶來經濟效益。

2 ?國有林場森林資源產權制度現狀

《中華人民共和國土地管理法》（下文簡稱《土地管理法》）第二條規定“全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使”。可見，國有林場林地資源的所有權由國務院代表國家行使，國務院是國有林場林地所有權的擁有者。國家依法將國有林場林地資源無償劃撥給國有林場，國有林場只是該林地資源使用權的擁有者，并不擁有林地資源的所有權。

國家對其所有的國有林場林木資源享有占有、使用、收益和處置的權利，在權利具體行使上，國家對其所有的林木資源實行“統一領導、分級管理”原則，分別交給各級地方政府管理，各級地方政府再把森林資源交給所屬的國有林場經營管理;各級地方政府分別代表國家對國有林場經營管理的林木資源行使所有權，包括占有、使用、收益和處置的權利[10]。國有林場只享有林木資源有限的使用權。如林木資源的采伐利用權，中國《森林法》第二十九條規定“國家根據用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴格控制森林年采伐量。國家所有的森林和林木以國有林業企業事業單位、農場、廠礦為單位，制定年采伐限額，由省、自治區、直轄市林業主管部門匯總，經同級人民政府審核后，報國務院批準”。該規定表明國有林場林木資源只在采伐限額內享有采伐權。

3 ?現有國有林場森林資源產權制度存在的問題

3.1 ?森林資源產權主體不明

中國現行的國有林場管理體制是：中央政府擁有最終剩余索取權，實行省、市、縣三級政府分管;國有林場在國家授權委托各級地方政府管理下，負責管護、經營、開發、利用國有林場范圍的森林資源。由于這種委托管理權的行使，導致地方政府對森林資源的管理缺乏明確有效的監督和制約機制，各級地方政府將管理權變成了所有權，地方政府及其林業行政管理部門才實際享有國有林場森林資源的所有權、管理權、使用權和收益權[2]，其結果就是國有林場森林資源產權主體的權利被架空，所有者虛置，一些地方政府和部門認為自己可以代表國家，有權管理并可處置國有林場的森林資源資產，最終導致一些國有林場的林地資源、林木資源等資產不時被地方政府部門無償平調、占用，甚至轉讓出賣，致使國有林場的森林資源流失[5]。此外，由于國有林場的森林資源產權主體不明確，對國有林場培育、經營和管護的森林資源所必需的生產運營資金、基礎設施建設以及需要解決的困難、問題等，又無具體部門承擔責任和義務。

3.2 ?國有林場森林資源收益權不完整

按照規定，國有林場擁有森林資源收益權，但目前的實際情況是，國有林場的生態公益林補償標準過低（對于國有林場國家級生態公益林，目前的補償標準是8元/667 m2/年，遠低于集體生態公益林的補償標準），導致公益林的基本管護費都不夠。此外，由于法律禁止生態公益林商業性采伐，導致生態公益林只能對社會產生生態效益而不能對經營者體現其經濟價值，如果國有林場擁有的生態公益林收益權不能為其帶來經濟收益，就難以激發國有林場經營者對生態公益林管護經營的積極性。

3.3 ?國有林場林木資源的處置權受限

國有林場林木的處置權主要包括林木資源的采伐權和轉讓權等，其中最為關鍵的是采伐權。林木資源的采伐利用是國有林場實現經濟收益的最主要途徑，國有林場沒有采伐權便意味著失去了主要經濟收益來源。由于國有林場培育的森林資源具有較強的正外部性，其處置權必然受到法律法規的嚴格限定，導致林木資源采伐權受到采伐限額等法律制度的約束。同時砍伐、銷售和運輸等環節都必須經過政府林業行政主管部門的嚴格審批，以獲取林木資源的采伐許可證[5]。森林采伐限額制度不僅使森林資源資產難以轉化為現實資本，也侵犯了產權所有者的權利，損害了產權所有者的利益[11]。

3.4 ?國有林場森林資源產權缺乏合理的流動性

森林資源“國投國有”的性質屬性，使得國有林場森林資源的流動性較差。國有林場森林資源無法進行產權的合理流動和吸納更多的產權主體，導致外部社會資本難以進入國有林場森林資源的投資與開發。這主要是由于國有林場森林資源使用權的設計及其配套政策的設置與運行存在明顯缺陷，對權利的內容、森林資源的可流轉性和收益性等重要方面缺乏明確的法律規定[12]。雖然中國《森林法》對國有森林資源流轉有所規定，但受現有森林資源交易體系、國有森林資源流轉政策、森林資產評估體系、森林資產交易平臺等諸多因素的制約，國有林場森林資源無法合理流動。

3.5 國有森林資源產權歸屬登記備案制度不完善

森林資源的權屬證明是森林、林木和林地等資源產權歸屬的有效法律憑證。目前，中國的森林資源權屬登記備案工作未跟上社會經濟發展的步伐，比較突出的問題是，林地實現交易流轉后交易人獲得了林地經營的使用權，由于缺乏相關法律證明，當遇到法律糾紛或其他問題時，交易人的合法權益難以得到有效保障。主要是森林資源權屬登記手續不完備、內容不完善、憑證不規范等一系列問題導致[13]。

3.6 ?國有林場森林資源資產評估體系不完善

首先，森林資源產權要素價格難以確定。森林資源產權要素一般應包括林地資源、林木資源，林下動植物資源、森林生態環境資源、森林旅游資源等，由于這些產權要素的復雜性和多樣性，使得森林資源產權價格難以確定[2]。其次，中國大多數森林資產評估機構在評估方法上缺乏科學性，評估內容主觀性、隨意性較大，而且現有的森林資源評估機構大多隸屬于國有森林資產管理部門，致使評估結果缺乏客觀性、科學性、公正性、獨立性，嚴重影響國有林場森林資源產權交易的順利進行。

4 ?國有林場森林資源產權化的設計目標與原則

4.1 ?國有林場森林資源產權化設計的目標

國有森林資源產權制度的總體目標是：有利于發展中國林業生產力，不斷完善中國社會主義生產關系，提高中國林業社會、經濟和生態效益，實現國有森林資源的良性循環，促進國有森林資源的可持續發展。因此，國有林場的森林資源產權化，就是要建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度[14]。歸屬清晰，要求各類森林資源產權的最終所有者得以準確界定，并為相關的法律規定所認定。權責明確，要求在森林資源產權制度設計中通過科學的手段和方法，合理劃分不同森林資源產權主體的產權邊界，嚴格界定不同森林資源產權主體的責任和權利，實現各森林資源產權主體所承擔的義務和所享有的權利的對稱與平衡[15]。保護嚴格，要求產權歸屬一經準確界定并依法明確認定，就具有了排他性，并受到法律規定的嚴格保護，其他任何主體不可隨意侵犯。流轉順暢，要求依據生產經營活動的實際需要，并最終服務于實現產權收益最大化的目標，各類產權可依法并以各種方式在產權市場上自由流轉，這是拓展森林資源產權的財產類型，實現森林資源資產保值增值的基本途徑。

4.2 ?國有林場森林資源產權化設計的基本原則

國有林場森林資源產權化的設計，應堅持以下基本原則：第一，全面覆蓋原則，森林資源產權化不僅是一個制度性問題，更是涉及面非常廣泛的系統性問題。鑒于中國國有林場森林資源產權制度存在上述諸多問題，在森林資源產權制度設計中，無論是商品林還是生態公益林，無論是森林資源的所有權還是其衍生權利都應在產權制度設計中予以覆蓋。第二，分類設計原則，森林分類經營根據社會對森林的經濟和生態兩個方面的需求，根據森林多種功能的主導利用目標，將森林劃分為商品林和生態公益林兩大類，應通過對主要發揮經濟功能的商品林和主要發揮生態功能的公益林實施不同的經營管理體制，構建不同的微觀產權主體和產權制度。第三，功能效益兼顧原則，國有林場森林資源產權化設計應堅持以主要發揮生態功能的公益林以生態效益優先、主要發揮經濟功能的商品林以經濟效益優先，但三大效益兼顧為基本原則。第四，森林資源有償使用原則，作為規范自然資源交易的重要規則，森林資源產權化必須貫徹等價有償使用森林資源的原則，這是實現森林資源產權交易功能的客觀要求，無法實現產權交易的森林資源將不能起到優化森林資源配置與收益分配的作用。

5 ?完善國有林場森林資源產權化制度的建議

國有林場森林資源產權化設計應通過法律建立多層次的產權關系[16]，并對國土空間內的國有林場森林資源明晰產權主體，確保森林資源的占有、使用、收益、處置權等權責利明確，做到權有其主、主有其利、利有其責[17]。

5.1 ?明晰國有林場森林資源產權主體

5.1.1 ?明晰國有林場林地資源產權主體 ?中國國有林場的林地歸國家所有，這是《土地管理法》 等法律法規已明確規定的，是中國土地的基本制度，從而確立國家作為國有林場林地的產權主體地位，國家擁有國有林場林地的所有權，包括占有權、使用權、處置權和收益權[18]。

國有林場商品林林地使用權可分別由國有林場和林場在職職工享有，從而形成多元化的產權主體。對于國有林場林地布局分散且與林農交錯的商品林，應分包給國有林場在職職工，實行職工家庭承包經營或職工聯合經營、股份經營等經營制度，確立林場在職職工的林權權利人主體地位[19]。林場在職職工擁有林地使用權，并可依法進行轉包、出租、轉讓，作為出資入股合作的基本條件，依法獲得林地、林木和林副產品的收益[20]。在職職工承包經營的國有林場林地，在不改變林地性質和用途的前提下，在職職工可依法自主決定經營方向和經營模式，自主經營、自我發展，生產的木材產品和林副產品也可自主營銷，承包期限以70年以下為宜。通過簽訂林地使用權承包經營合同，以此來維護林地承包經營的長期性和穩定性。林場在職職工在享有林地承包經營權的同時，必須履行林場統一安排的義務和責任，主要包括森林防火和森林病蟲害防治等。國有林場的林地通過經營權從林場流轉到林場在職職工手中，使職工的收入與自身經營成果直接掛鉤，最大限度地調動了林場在職職工的生產積極性，有利于真正實現權、責、利的有機統一[2]。對于國有林場集中連片的商品林地，應繼續由國有林場享有使用權。

國有林場生態公益林的林地使用權應由國有林場享有。

5.1.2 ?明晰國有林場林木資源產權主體 ?按照國有森林經營目標的不同，國有林場森林資源可以分為生態公益林和商品林兩類。生態公益林的經營目標是滿足社會公共利益的需要，而商品林的經營目標則是滿足營利的需要，生態公益林與商品林的不同經營目標，決定了其應有不同的產權內涵和不一致的產權制度安排[21]，應分別確認其產權主體。

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