把簡政放權進行到底：基礎教育行政管理70年簡評

摘要在簡要回顧70年基礎教育簡政放權歷程的基礎上，對簡政放權的必要性與挑戰性進行分析，并提出推進簡政放權的三大策略。簡政放權可以有效提高管理效率和決策科學性，可以解決政府的缺位、越位與錯位問題，可以提高校長的進取心與責任感。推進簡政放權，首先要明確政府與學校的權責邊界，并列出教育行政管理清單；其次要提供良好的外部與內部條件，促進教育行政管理方式的轉變；最后要完善學校內部治理結構，推進教育治理現代化。

關鍵詞新中國成立70周年；教育行政管理；簡政放權；權力清單；現代學校制度；學校辦學自主權

中圖分類號G63

文獻標識碼A

文章編號1002-2384（2019）10-0025-03

人到七十古來稀，國到七十正青春。時光流過七十年，新中國的成就令世人矚目，讓國人自豪。其中，基礎教育的發展成就舉世公認，諸多因素的共同作用促成了這些成就，但其中政府的行政管理居功至偉。因為政府主導是我國發展的基本模式，如果沒有政府的積極主動作為，尤其是沒有改革開放以來政府的諸多大手筆大動作，那么普及九年義務教育難以完全實現，城鄉教育均衡發展與教育扶貧脫貧難以大力推進，覆蓋各級各類教育的家庭經濟困難學生資助體系難以很快建立。不管學術界和實踐領域對于基礎教育行政管理有多少批評甚至詬病，在新中國70華誕的金秋十月，我們都應該充分肯定基礎教育行政管理的豐功偉績，都應該真心感謝70年來在教育行政部門工作的每一個人所做出的積極貢獻。在討論政府與學校關系的時候，有人常常把政府妖魔化、把學校理想化，這是不公正的，也是不客觀的。

70年基礎教育行政管理歷時長、內容多，對其進行全面評價并不容易。筆者曾于2009年在《中小學管理》上發表過《漫漫現代路：我國基礎教育管理60年簡評》一文，從為什么管、誰來管、管什么和怎么管幾個方面梳理史實，描述我國基礎教育管理60年的發展歷程，并在此基礎上，運用現代管理的標準即科學化、民主化和法治化對其進行了簡要評價。[1]2018年即改革開放40周年之際，筆者又在《中小學管理》上發表過《我國基礎教育行政改革40年回顧與未來展望》一文，從教育秩序、教育效率、教育公平與教育效能等教育行政價值追求的視角，按歷史分期總結了教育行政改革史，并在明確現實問題的基礎上，對于未來的教育行政管理改革提出了四點建議。[2]現在看來，把這兩篇文章疊加在一起，或者放在一起看，其實就是我國的“基礎教育管理70年簡評”。

因此，本文的這個70年簡評，不想全面鋪開、面面俱到，只想關注70年來教育行政改革中的一個老大難問題，也是一直以來中小學校長們反映最為強烈的一個問題，即“簡政放權”問題。這個問題，實質上是政府與學校的關系問題。之所以稱之為老大難問題，就在于“一收就死”“一放就亂”，很難找到一個恰當的平衡點，總體而言是管得過多過死，而且管得過多過死的問題長期以來又得不到有效解決。

一、基礎教育簡政放權簡史

1949年新中國成立后，我國建立了中央集權的教育管理體制，強調中央政府統一領導，地方政府和學校權限很小，這種做法對于建立新的教育秩序很有必要，但是統得過死的弊端也逐漸凸顯。1958 年，中共中央發布《關于教育事業管理權力下放問題的規定》，要求加強地方對教育事業的領導管理，給了地方較大的彈性與空間，結果就又出現了“一放就亂”的問題。為解決混亂問題，1963 年，中共中央同時頒發《全日制中學暫行工作條例（草案）》和《全日制小學暫行工作條例（草案）》，規定小學由區縣管理，中學由省、市、縣分級管理，教育教學秩序得以穩定下來。1966年“文革”開始后，全國教育陷入極度的無序狀態。“文革”結束后，以上述兩個條例為基礎，教育部于1978 年頒布了《全日制中學暫行工作條例（試行草案）》《全日制小學暫行工作條例（試行草案）》，我國全面恢復了教育教學秩序。但是不久就發現，計劃管理體制的弊端愈益明顯，需要進一步改革。

1985 年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》確定了改革的總基調，即中央向地方放權，政府向學校放權；要求實行基礎教育“地方負責、分級管理”的原則，充分調動了包括縣鄉在內的地方興辦基礎教育的積極性。但是政府向學校放權的問題，尤其是地方政府向中小學放權的問題并沒有得到較好解決。1993 年下發的《中國教育改革和發展綱要》要求進一步完善地方負責、分級管理的體制。1994 年下發的《關于〈中國教育改革和發展綱要〉的實施意見》要求“政府要切實轉變職能，改善對學校的宏觀管理”“屬于學校的權限，堅決下放給學校”。2001年國務院在《關于基礎教育改革與發展的決定》中，確立了義務教育“地方負責、分級管理、以縣為主”的體制。上述基礎教育管理體制改革，在解決中央和地方、地方各級政府之間的權責合理劃分方面取得了顯著成效，但是在政府向學校放權方面，進展并不大。

針對政府對學校管得過多過細的問題，2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》要求建立健全現代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關系，要求“落實和擴大學校辦學自主權”“推進政校分開、管辦分離”“明確政府管理權限和職責，明確各級各類學校辦學權利和責任”“政府及其部門要樹立服務意識，改進管理方式，……依法保障學校充分行使辦學自主權和承擔相應責任”。2013年十八屆三中全會對治理現代化作出了全面部署，對于教育行政改革也提出了明確要求：深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構。上述這些要求概括起來，就是現在常說的“管辦評分離”“放管服結合”，核心是落實學校的辦學自主權。但就實際效果看，“管辦評分離”做得相對較好，“放管服結合”做得差強人意，政府對于學校的管理依然過多過細，但是對于學校的放權和服務做得非常不夠。

回顧70年，我們可以發現，在基礎教育行政管理中，中央政府向地方政府的簡政放權做得比較好，成效顯著；但是，地方政府向學校的簡政放權做得不夠好，成效不大甚至成效甚微。要“把簡政放權進行到底”，必須重點推進教育行政職能轉變，落實學校的辦學自主權。簡言之，在宏觀管理體制基本建立健全的背景下，基礎教育行政管理改革必然“向微觀層面深化”，深化的具體要求就是通過簡政放權“優化”政府與學校的關系。

二、簡政放權的必要性與挑戰性

政府對學校進行管理天經地義，但天經地義也不能漫無邊際。為什么非要簡政放權、非要讓學校擁有辦學自主權？

其一，簡政放權可以有效解決信息不對稱問題，提高管理效率，使得決策更加科學。在區域范圍內，校與校之間有較大差異，不僅城鄉之間學校有差異，城市內部優質校與薄弱校之間有較大差異，即便發展水平相近的學校之間也有很大差異，教育行政部門對于這些差異以及學校微觀層面的新情況新問題等未必能十分清楚，如果對此管得過多過細，那么必然導致決策失誤、政策失靈、效率低下。讓學校擁有辦學自主權，就是讓最了解自己情況的學校在一些事務上擁有自主決策權，能自己說了算，這樣既可以提高效率，也可以提升管理的科學化理性化水平，更快更好地促進學生的發展。

其二，簡政放權可以讓教育行政部門為所當為，解決政府的缺位、越位與錯位問題，甚至還有利于解決可能存在的腐敗問題。政府對學校管理過程中，往往管了不該管的事，而該管的事又沒有管好，導致政府角色偏離本行、偏離主業而且也使自身負擔過重。更有甚者，有些行政部門和地方熱衷于行使權力，承擔責任卻不足，而且出現了行政管理機關權力部門化、部門權力利益化、不當利益合法化的非正常現象，進而導致濫用權力、權錢交易、以權謀私、以權尋租等消極腐敗問題，損害了教育行政管理部門的公共形象。[3]簡政放權有利于解決上述問題。

其三，簡政放權可以釋放學校的辦學活力，提高校長的進取心與責任感。政府對學校管得過多過細，會導致學校逐漸喪失自主發展動力、能力與辦學活力，造成對政府的過分依賴。政府對學校的過度干預，會讓校長感覺自己只是一個消極被動的執行者，而不是一個可以有所作為的創造者，會使他們的進取心消減和社會責任感萎縮。

綜上可見，政府簡政并給學校放權，好處多多。既然如此，為什么還是難以進行到底？就基層的、與中小學直接打交道的區縣教育行政部門而言，有外部原因也有內部原因。外部原因主要是上級（包括上級教育行政部門以及上級其他政府部門）對于區縣教育行政部門提出了剛性要求，如各種各樣的評估檢查要求，區縣教育行政部門不得不執行，基層教育局長也是忙于開各種各樣的會議、迎接各種各樣的檢查，這些要求與壓力最后必然傳導到學校，導致對于學校的過度干預。內部原因可能有幾個：（1）因襲過去所習慣的傳統行政模式，懶于改變；（2）專業化程度不高，不清楚教育行政管理改革尤其是簡政放權的要求與做法，不知道怎么改；（3）出于部門利益與個人利益的考量，不愿意放權；（4）教育行政部門的二級機構即各個科室在工作業績上存在競爭關系，機構負責人在晉升上也存在競爭關系，而這些政績往往要通過對學校開展工作才能獲取，結果就出現對于學校工作的過度干預甚至干擾。

三、推進簡政放權的策略

首先，明確政府與學校的權責邊界，并拉出教育行政管理清單。政府對教育承擔的管理職能應有限、應與政府所擁有的資源和能力相對應。政府對“管不了”“不該管”的職能都應該列入政府“不為”之列；對“該管”而沒有管或者沒有管好的職能，應予以強化，而不應下放給學校。因此簡政放權要點有二。（1）放棄“不該管”的職能。“不該管”的職能是指屬于學校自主辦學權的職能，這些職能要堅決下放給學校。例如：學校內部一些具體的人事安排，如中層干部使用、職稱評聘、報酬待遇等，應讓學校有更多的權限。（2）強化“該管”的職能。這些職能包括對教育規模、結構、布局等方面進行宏觀調控；制定教育政策和法規，規制有效的制度并承擔制度推行的責任；制定各類學校設置標準和質量標準；制定教育發展規劃；通過公共財政分擔學校的教育成本，并通過轉移支付促進教育公平；建立支持教育改革發展的服務體系；組織對各類學校教育質量進行檢查評估等。[4]總之，總體要求是抓大放小、抓兩頭（制定標準與督導評價）放中間（過程）。教育行政部門主要管好方向、速度、結構、質量、數量，做好統籌規劃、政策引導、組織協調、監督檢查、提供服務等工作。

只有上述原則性的要求還不夠，要把簡政放權落到實處，必須列出明確的清單。《中國教育現代化2035》明確要求“建立健全教育行政清單制度”。每一個教育行政部門都要明確列出其職能清單，并同時列出學校自主權的清單，列出之后兩方均必須嚴格執行，不得逾越。

其次，提供良好的外部與內部條件，促進教育行政管理方式的轉變。就外部而言，積極推進整個政府領域的簡政放權與職能轉變，為教育行政部門減輕外部壓力。就內部而言，通過教育培訓與評價考核等多種手段，提高教育行政人員的專業化水平，改變他們習以為常的傳統行政模式，教給他們簡政放權的具體要求與方法，并對違反簡政放權要求的行為予以問責與懲處。引導并要求教育行政人員轉變管理方式，由原來對學校具體辦學活動直接干預和微觀管理，轉變為運用政策、撥款等手段進行間接干預和宏觀管理；由人治型管理轉變為法治型管理，減少隨意性和情緒化，依法規范學校辦學行為；由控制型管理轉變為服務型管理，為學校提供咨詢及信息服務。只有這樣，才能真正做到“放管服結合”。

再次，政府的簡政放權應該與學校的“二次分權”相結合，完善學校內部治理結構，推進教育治理現代化。政府簡政放權后，也可能會出現下述情形：校長把下放的權力截留了，沒有進一步下放給教師、學生和家長，校長的權力更加集中了，在管理中更加獨斷專行。因此，學校需要“二次放權”，把政府下放的權力再進一步下放給教師、學生和家長，建立健全教師、學生、家長參與學校管理的制度。

什么才是真正的“把簡政放權進行到底”？只是中央放權給地方是不夠的，還需要政府放權給學校，這是過去改革的難點，也是未來改革的重點。同時，只是政府放權給學校也是不夠的，真正的“把簡政放權進行到底”，是把政府下放給學校的權力進一步下放給教師、學生和家長，這樣才能真正煥發課堂的生機與活力，才能激發學生、教師和家長的積極性主動性和創造性。

參考文獻：

[1] 褚宏啟.漫漫現代路：我國基礎教育管理60年簡評[J].中小學管理，2009，（10）.

[2] 褚宏啟.我國基礎教育行政改革40年回顧與未來展望[J].中小學管理，2018，（11）.

[3] [4] 褚宏啟.政府與學校的關系重構[J].教育科學研究，2005，（1）.