PPP項目績效考核的應(yīng)用與建議

馬曉麗

北京東方園林環(huán)境股份有限公司 北京 100015

1 績效考核意義

PPP項目績效考核是在PPP合同簽訂前，政府和社會資本雙方就考核細節(jié)達成合意后，作為合同的附件進入項目執(zhí)行過程中的一種考核方式。

PPP項目設(shè)置績效考核，是通過對項目實施效果進行動態(tài)、客觀的衡量，建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制，進而對項目形成內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督體系，及時糾偏，從而確保PPP項目健康、良性運轉(zhuǎn)，進而實現(xiàn)PPP項目提高公共管理效率、降低政府債務(wù)的初衷[1]。

2 考核主體

績效考核通常由政府方（實施機構(gòu)）會同行業(yè)主管部門，自行組織或委托第三方專業(yè)機構(gòu)開展考核工作。由于PPP項目對公眾利益影響巨大，應(yīng)考慮進行利益相關(guān)者分析，識別項目受益群體，在績效考核小組為受益公眾保留一定的打分權(quán)重，及時獲得反饋，實現(xiàn)考核的公正性，有效性，防止項目實施方向出現(xiàn)偏差。同時，考核主體中未包含項目公司成員，為保證公平合理，可以考慮在考核小組中為項目公司成員保留位置，但限制其打分的權(quán)利。

3 考核對象

以PPP項目為核心，圍繞項目的建設(shè)期、運營期、移交期分別進行考核，其中建設(shè)期和運營期考核是重點。建設(shè)期考核目的旨在保障運營的順利開始,運營期考核應(yīng)當以結(jié)果考核為主[2]。

4 考核程序

建立績效考核小組-常規(guī)考核-年底考核綜合得分-根據(jù)得分辦理付費。

考核方式通常為臨時考核（不定期）和常規(guī)考核（定期），頻率以月、季度、半年、年較為常見。

建設(shè)期通常只進行常規(guī)考核，根據(jù)各次績效考核得分的平均值確定最終建設(shè)績效考核得分。運營期考核在設(shè)置常規(guī)考核的基礎(chǔ)上，可增設(shè)臨時考核，隨時對項目運營情況進行檢查，發(fā)現(xiàn)缺陷及時通知整改，并可以整改結(jié)果作為年度考核綜合打分的依據(jù)。移交績效考核通常于項目移交時進行一次性考核。

5 考核結(jié)果運用

建設(shè)期和運營期績效考核結(jié)果與政府付費掛鉤。建設(shè)期選取一定比例的工程費用（如30%）與建設(shè)期績效考核結(jié)果掛鉤，根據(jù)建設(shè)期績效考核得分確定其支付比例。運營期通常將建設(shè)成本的30%納入績效考核范圍，與運維績效付費一起作為運營期考核基數(shù)。

根據(jù)考核結(jié)果，對政府付費進行扣減，建議在打分時將涉及生態(tài)環(huán)境、法律政策合規(guī)性、社會可持續(xù)性等公共利益的指標進行單獨評價，設(shè)置專門的扣分條款，關(guān)鍵指標可一票否決，強化項目公共服務(wù)的目的。

因考核主體中未包含項目公司成員，對于有些未通過的考核指標，建議為項目公司保留申述的權(quán)利，考核主體酌情進行調(diào)整。

另外，考核結(jié)果的運用可靈活設(shè)置。對于未達考核標準的項目，可以進行警告、扣減政府付費、終止合同等方式。同時，建議根據(jù)違約程度、與政府的配合程度、公眾滿意度設(shè)置績效考核黑名單，向社會公布。考核達標的項目，可進行獎勵并設(shè)置紅名單，由各地PPP中心作為經(jīng)典案例予以收納，鼓勵交流學習。

項目移交績效考核與政府付費責任不掛鉤，若考核不合格，甲方可依據(jù)PPP項目合同相關(guān)約定提取項目公司提交的移交保函中的相應(yīng)金額[3]。

6 指標體系

指標體系是PPP項目績效考核的核心。PPP項目按照回報機制可分為政府付費、使用者付費和可行性缺口補助三種形式，相應(yīng)的指標體系也應(yīng)根據(jù)不同的回報機制設(shè)置。指標體系的設(shè)置原則是既保證項目的服務(wù)質(zhì)量和效率得到有效監(jiān)管，又強調(diào)生命周期、量化、動態(tài)，具有可實施性。不同的行業(yè)分類，既有共同的指標，也有行業(yè)個性化指標。

建設(shè)期考核指標大致相似，著重在建設(shè)前準備、質(zhì)量管理、進度管理、資金管理、安全管理、廉政管理、工程資料管理方面設(shè)置指標。

運營期考核指標，根據(jù)行業(yè)分類有所不同。生態(tài)環(huán)保類項目偏重于生態(tài)水質(zhì)、綠化養(yǎng)護、河道清淤、污染恢復(fù)等指標；旅游類項目則偏重于景區(qū)設(shè)施維護、交通設(shè)施配套、游覽安全、游客達標率等指標；基礎(chǔ)設(shè)施類項目則偏重于基礎(chǔ)設(shè)施本身的運營維護情況，如道路、橋梁細部檢查合格率、日常檢修及時率等等。

指標體系是績效考核環(huán)節(jié)的核心，目前關(guān)于指標體系的設(shè)置并沒有形成體系，在此給出幾點建議：

（1）指標設(shè)置應(yīng)結(jié)合項目本身特點，科學選擇能反映項目產(chǎn)出的指標，避免千篇一律。

（2）前期合同談判階段的指標設(shè)置過于籠統(tǒng)，建議設(shè)置動態(tài)調(diào)整機制，例如項目正式考核之前可組織相關(guān)的“試考核”，檢驗指標合理性，進行適度調(diào)整后方進入正式考核；也可與項目周期中的中期評估相結(jié)合，評估該階段指標的合理性，做出適時調(diào)整。

（3）考核指標細化量化，定量指標為主，定性指標為輔。定量指標的標準明確、具體，具有可操作性；定性指標的表述往往比較籠統(tǒng)，含義模糊，自由裁量空間較大。指標體系應(yīng)遵循客觀事實，輔以一定的主觀判斷，保障考核的公正性。

（4）合理分配建設(shè)期、運營期考核比重，強化運營期比重。現(xiàn)階段多數(shù)PPP項目的社會資本方是以承攬項目施工建設(shè)為主要目的施工型社會資本，指標體系的設(shè)置過于強調(diào)建設(shè)期考核，甚至會設(shè)置建設(shè)期竣工驗收一次性考核后即付費的模式，與PPP提高公共服務(wù)的初衷相背離。應(yīng)脫離傳統(tǒng)施工管理思維，強調(diào)過程考核，細化建設(shè)期考核指標，并且不拘泥于技術(shù)層面。

（5）考核指標應(yīng)充分考慮項目的社會效益，指標體系為公眾滿意度、可持續(xù)性、服務(wù)效率的提高程度等保留相應(yīng)的比重。

7 結(jié)語

績效考核是對公共服務(wù)結(jié)果進行系統(tǒng)評估的過程，其本質(zhì)是過程控制與事后評價。建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制，是推動PPP規(guī)范發(fā)展的必然要求。現(xiàn)階段我國PPP項目績效考核體系尚待完善，如何做到基于績效視角展開PPP項目的全生命周期管理，發(fā)揮績效評價結(jié)果對項目的示范引導(dǎo)作用，是保障PPP項目規(guī)范運營，激勵政府與社會資本集約高效合作，進而提高公共管理效率的重要保障。