建筑企業參與PPP項目投資的風險控制思考

劉志剛

（貴州紫望高速公路建設有限公司，貴州 安順 550800）

近年來隨著我國經濟發展改革，PPP模式在我國興起并已經成為政府在基礎設施和公共服務投資方面的主要方式。由于基礎設施和公共服務項目與工程建設緊密相關，建筑企業參與PPP項目投資不論對我國經濟發展，還是對企業自身都有著至關重要的意義。參與PPP項目投資的同時有效管控風險是建筑企業面臨的一個重要問題。

一、建筑企業參與PPP項目投資的意義

（一）建筑企業參與PPP項目投資有助于促進我國經濟發展

PPP模式的推廣和應用，是我國在基礎設施及公共服務項目鄰域投資模式的改革和創新。為解決我國政府負債規模擴大、控制債務風險以及滿足經濟快速發展對基礎設施公共服務類項目建設需求的矛盾提供了新的思路和解決方法，為我國經濟持續快速發展提供了新的動力和支持。建筑企業參與PPP項目投資是對國家政策的響應，也是對我國經濟發展的支持。

（二）建筑企業參與PPP項目投資有助于促進企業自身發展

建筑行業作為傳統行業，由于進入門檻比較低建筑行業隊伍龐大，建筑企業之間競爭激烈，收入利潤率低，造成建筑企業長期處于價值鏈低端。建筑企業參與PPP項目投資不僅有助于企業緊跟國家投資熱點開拓市場、積累生產經營業績，還可以賺取風險報酬，提高在行業價值鏈中的地位。

二、建筑企業參與PPP項目存在的風險

（一）政府政策風險

2014年-2018年據不完全統計我國各部委出臺PPP相關管理文件89個，至今PPP模式上位法未出臺，各部委文件規定不一致的情況時有發生。政府PPP項目管理仍在不斷完善中，這給社會資本方參與PPP項目帶來了政策不確定風險。如：《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號）約定了不得入庫和退庫的相關條款，《加強中央企業PPP業務風險管控的通知》（國資發財管（2017）192號）對央企參與PPP項目提出了相關風險管控要求，如果前期已經簽訂合同實施的項目存在其中相關條款規定情形的，面臨著項目清退或修改合同條款的風險。

（二）金融機構違約風險

PPP項目本身建設投資規模大，建設時間長，離不開資本市場的融資。資本市場的資金供給不僅受我國金融環境的影響，還受國際金融環境的影響。市場資金供給的充足與否不僅影響企業融資工作的成敗和融資成本，而且會造成已經簽訂的融資合同執行難度加大；在市場資金供應緊張時金融機構要求合同外加價或變相增加融資費用的事情時有發生，在資金供應充足時要求提前提款或金融機構為了完成存款指標限制已經提貨資金使用，造成項目建設資金閑置甚至造成現場窩工停工，從而推高項目建設成本。

（三）政府違約風險

PPP模式下項目投資合作合同相關方主要是政府和社會資本方投資人，政府以特許經營的方式授權社會資本方對中標的項目進行建設和運營。由于PPP項目具備實施條件必須通過“一方案兩評估”和相關PPP項目入庫條件，地方政府一般聘請中介機構編制相關方案。為了確保PPP項目能夠順利實施，中介機構可能會在項目可行性研究方面進行調整，從而造成項目可行性研究數據失真。PPP 項目可行性研究數據失真，就會造成項目建設成本超概和運營虧損，PPP合同中約定的可行性缺口補貼和政府付費以及股份轉讓退出等補償措施可能因政府方財政承受能力不足而違約。

（四）合作伙伴選擇風險

PPP項目政府出資通常是通過政府平臺公司實現，政府平臺公司作為公司的股東為項目征拆和相關審批手續提供便利。由于政府平臺公司存在多樣性，有以建筑安裝工程為主業的，也有以運營為主業的，還有以投資、設計等為主業的平臺公司。由于PPP項目投標價格本身含有風險收益的成分，PPP項目合作伙伴需要能夠共同承擔風險和享受風險收益。如果PPP項目投資合作合同約定了超概投資僅由社會資本方承擔，且政府平臺公司是以建筑為主業的公司，平臺公司很可能發生分享風險收益，但不承擔或少承擔超概等原因增加的成本。

（五）招標文件合同約定不一致風險

PPP項目模式下政府和社會資本方的權利和義務約定主要是通過項目招標文件、項目投資合同、項目合作合同等約定，由于從項目招標文件到最終簽訂項目合同期間是一個比較長的過程，有些項目從招標到最終落地需要經過數年時間。從項目啟動到落地過程中國家政策可能會發生一些變化，項目經辦人員也可能會發生變更，前后文件的內容會出現差異，由于社會資本方在和政府溝通中處于劣勢，如果后期簽訂的文件對不一致的地方沒有特別約定，文件不一致造成的風險最終可能會由社會資本方承擔。

（六）工程建設規劃風險

建筑企業來對建筑安裝工程比較熟悉，而對工程的運營、設計、維護等方面還不夠了解，缺乏相關的管理經驗。在工程項目開展中，會產生很多風險因素，如：工程設計的方案不夠科學嚴謹，策劃不周密，會導致施工過程中產生諸如設計變更、拖延工期、投資加大等風險，從而增加料工費、資金成本、違約成本等[1]。大型項目政府一般鼓勵在項目投資建設中進行新技術的研發和使用，項目公司開始運營前期往往無法盈利，如果策劃不當，企業不能實質上享受研發費用五年有效期加計扣除帶來的政策紅利。

（七）工程監管風險

PPP項目模式下，建筑企業在工程項目中扮演雙重角色，既是項目的施工單位即總承包單位（俗稱乙方）又是項目公司即建設單位（俗稱甲方）的股東單位，工程的監管力度會受到某種程度的削弱。建筑企業集團對項目建設資金、材料、工期、項目整體效益等方面管理需求，會進一步削弱項目公司對工程質量安全的管理；加之對于建筑企業投資PPP項目存在資源不足的問題，如：項目管理人員和經驗不足、技術實力欠缺、缺乏成熟的勞務隊伍等現實問題，極易造成工程質量、安全、進度方面的履約隱患。

（八）財務風險

由于PPP項目一般投資規模大、項目周期長，在項目建設期間，項目現場布局不合理、建筑材料價格變動、人工成本上漲、機械費用上漲、征遷補償標準上調、技術創新投入費用增加、資本市場利率波動等都會引起項目投資成本的增大，加之建筑企業可能對相關市場行情把控不準，都會引發項目建設成本上漲、融資壓力加大、資金供應跟不上工程進度的要求甚至資金鏈條斷裂。

三、PPP項目風險管控的策略

（一）政府政策風險管控

政府政策風險屬于系統風險，企業無法完全避免政府政策調整帶來的風險，但作為建筑企業應提前研究國家已經出臺的政策及國家宏觀經濟環境，對國家政策大勢做出研判，趨利避害，盡可能規避大的可預見的政策性風險。

（二）融資風險管控

項目融資工作要對當地融資市場和環境進行全面細致的調查，充分了解融資項目承接銀行的履約能力。融資工作不僅需要與實力雄厚的金融機構簽訂融資合同，金融機構下屬的代理銀行的實力也是至關重要的。為了降低項目貸款合同簽訂后，金融機構不能嚴格按照合同履約，要求合同外費用、控制正常資金使用等變相增加項目融資成本的現象發生，建筑企業要把相關訴求寫入合同違約條款，增加金融機構違約成本[2]。

（三）政府違約風險管控

為了避免發生政府違約，建筑企業在進行項目投標前深入考察當地經濟發展水平和當地相似項目的盈利能力，對照相似項目建設及運營情況，及時發現可行性研究報告是否真實可靠，匡算實際項目建設運營可能發生的補貼缺口，結合當地政府財政收入、負債規模、履約歷史確定政府合作合同的履約能力，從而選擇政府違約風險小的項目[3]。

（四）合作伙伴風險管控

審慎選擇ppp項目的合作伙伴，建筑企業選擇政府平臺公司要與自身在項目建設運營中具有明顯優勢資源互補性，如果選擇一家以建筑施工為基礎的平臺公司作為合作伙伴，則可能發生平臺公司分享投標項目單價中的風險收益，而不承擔或者少承擔投資風險的現象。如：一個概算投資額為100億元的項目，其中：建筑安裝工程概算為80億元，建筑安裝工程項目含風險利潤率為15%；項目資本金為25%，其中;政府資本金比例為40%，社會資本方資本金60%(社會資本方應出資本金15億元)。如果政府平臺公司為建筑企業且按照出資比例承擔項目建設任務可以獲得建筑安裝工程利潤4.8億元，社會資本方可以獲得建筑安裝工程利潤7.2億元，社會資本方需要凈出資額為7.8億元。如果政府平臺公司不承擔建筑安裝工程任務，則社會資本方可以獲得安裝工程利潤12億元，社會資本方凈出資額僅為3億元。因而建筑企業可以選擇項目平臺公司以投資、設計、運營等自身不擅長的專業主業的平臺公司，既可以彌補自身的不足，又滿足項目建筑安裝工程利潤要求。

（五）合同文件約定不一致風險管控

項目招標文件、項目投資合同、項目合作合同等約定是PPP項目模式下政府和社會資本方履行權利和義務的基礎。相關協議簽訂過程中要對合同文件進行認真評審，對于前后約定不一致的地方要充分溝通取得雙方真實的意思表達，并在簽訂協議中重點標明存在不一致地方適用新條款還是原條款。如:項目投資額雙方出資是以項目估算、概算、還是以最終結算為基礎劃分，如果招標文件里面約定資本金出資政府資本方只出項目估算的一定比例，在項目后期投資范圍變化、概算調整等情況造成投資總額增加，社會資本方要對相關費用的變化要審慎選擇，并通過協議約定投資額變化各方應承擔的責任。

（六）資源不足風險管控

建筑企業進入PPP項目要提前做好相關資源的儲備。建筑企業引進PPP項目資源，既要充分發揮引入資源的優勢又要確保企業自身對項目的實際管控，避免資源引進不利給企業造成損失。因而資源引進需要一個逐步消化的過程，使引進的資源與企業自身文化相適應。項目建設運營方面關鍵崗位人員的引進可以通過市場引入，并在公司總部經過一定時期的培訓，使之深入了解企業文化，非關鍵崗位人員可以直接市場引進，也可以通過從公司原有機構抽調，通過關鍵崗位人員和老員工傳幫帶的方式實現盡快熟悉企業文化，與企業發展戰略相適應。

（七）工程建設規劃風險管控

在工程建設規劃方面，可以充分利用市場資源對項目建設進行設計優化，通過整體優化布局實現集團公司利益最大化，并聘請獨立專家對優化后的方案進行專家評審。如：PPP項目社會投資方雙重身份的存在，在新建項目研發費用投入方面可以通過項目整體策劃由項目建筑安裝工程施工方承擔，相關費用由項目公司結算給施工方，這樣既可以響應國家在新項目研發費用投入和項目使用新技術新工藝的需要，同時也可以實現研發成本支出在項目建設期及時進行所得稅加計扣除。

（八）工程監管風險管控

為了避免建筑企業參與PPP項目由于自身雙重身份影響工程監管。首先，要嚴把招標關，對于大型項目的關鍵節點標段由公司總部統一招標，通過優中選優的方式選取社會履約能力強、信譽好的勞務隊伍和供應商，對于履約隊伍合同約定中要明確違約條款，加大隊伍違約成本。其次，社會資本方聯合政府聘請施工監理單位，對項目工程質量安全進行監管，并確保第三方監理單位的獨立性，使其擁有足夠的監理自主權。再次，加強中標隊伍的過程管理，對中標隊伍現場作業的機械和人員情況進行監控，并進行過程考核對于在履約中存在不按合同履約的勞務隊伍要及時采取必要措施，避免拖延時日造成項目隊伍成本增大。最后，建立合格勞務隊伍和供應商檔案，對于存在違約的隊伍在后續項目中禁入，規避后續建筑企業參與PPP項目風險。

（九）財務風險管控

由于PPP項目一般投資規模大、項目周期長，項目投標價格要有適當成本安全邊際。在項目建設開工前要對項目進行整體布局優化，嚴格控制臨時設施的費用。以0#臺賬為基礎進行成本測算，責任成本管理分解落實到各個分部分項工程。對大型設備、主要物資市場價格由集團統一采購，必要時可以通過套期保值等措施鎖定大宗材料價格。優化現場施工組織，盡可能縮短項目建設工期降低項目管理成本。嚴格進行資金計劃管理，在確保現場資金使用需求的前提下，降低公司存量資金，避免存貸兩高的現象降低項目資金成本。

四、結束語

綜上所述，PPP模式在我國興起對我國建筑企業既是一次機遇也是一次挑戰，建筑企業響應國家政策參與PPP項目投資，一方面彌補建筑企業在激烈市場競爭中在某些領域的不足，積累相關領域的經驗和業績；另一方面提升建筑企業在產業價值鏈中的地位。建筑企業參與PPP項目積累相關行業經驗并實現價值鏈提升的同時一定要提前做好風險評估和風險防范，加強各環節項目管理工作，實現企業長遠發展。