土地一級開發中存在的問題與對策研究

楊彥蘭，趙培景

(湖北省華中農業高新投資有限公司，湖北 荊州 434000)

1 引言

土地一級開發是指由政府或其授權委托的企業在土地出讓前，按照土地利用總體規劃、城市總體規劃及控制性詳規，對一定區域內的城市國有土地和農村集體土地進行統一征用、拆遷、補償、安置，并進行適當的基礎設施建設和社會公共設施建設，使該區域范圍內土地達到“幾通一平”的建設條件，從而可以凈地出讓土地使用權。

2 土地一級開發的特點

和其他工作相比，土地一級開發工作具有以下特點：

(1)資金密集，單個項目資金的需求量很大，一般情況下需求量往往達到幾億到幾十億元。

(2)融資困難，從事土地一級開發單位的大多是政府為項目而設立的項目公司，沒有發行股票、債券的權限，他們缺乏融資渠道。

(3)需求穩定，土地一級開發單位都是政府的國有企業，其流動風險較小，基本上不存在價值風險。

(4)過程簡單，土地一級開發過程相對于其他開發工作是非常簡單的，與其相對應的資金路線圖清晰，便于操作。

(5)政府主導，土地一級開發的的財務發展方向是政府主導，市場化運作的模式，直接受政府的和管理。

(6)市場準入，土地一級開發的發展方向是培養市場化的土地一級開發主體，實行市場準入制度。

3 土地一級開發存在的問題

土地一級開發經過多年的運作，雖說在各地取得了一些成績，建設了一批有影響力的項目，為各地的地方經濟的發展直到了一定的作用。但是在運作的過程中不十分順暢，還存在一些問題，影響了土地一級開發的順利展開，概括性講主要有以下幾個方面的問題。

3.1 涉及村鎮較多，空間協調困難

土地一級開發通常征地范圍較大，涉及同一地區的村鎮較多，村鎮之間由于地理位置、自然環境、土地肥沃、收益大小、居民密集等因素的不同，其處理方法不盡相同，因此在面對千家萬戶時，其協調的工作內容涉及諸多方面，工作量是很大的，往往會因為一到兩戶不同意會影響到整體開發，可想而知其協調是十分困難，需要管理人員和政府工作人員具有一定的能力和良好的協調方法。

3.2 涉及開發改變，規劃難以契合

土地一級開發之前，政府都有一個相應的地方發展規劃，明確了各類土地的用地性質和開發用途，而土地一級開發之后，由于發展的需要、經濟建設的需要，可能極大地改變原有土地規劃，而變更一個地區的城鎮規劃是非常困難的，改變一個地區土地使用功能也會遇到法律上的問題，政府有關部門審查是十分嚴格的。就目前的情況而言，可以說土地一級開發前后的規劃是難以契合的，應當認真對待。

3.3 涉及資產轉移，開發成本唯一

土地一級開發涉及到開發區范圍內千家萬戶的農民和村鎮國家機關的資產，土地一級開發時會采取還建或貨幣的方式進行一次性補償，轉移開發區范圍內相應的資產，由于涉及的對象很多，操作過程又是十分麻煩和困難的，因此必須慎重。

開發主體唯一就是在目前情況下，我國各級政府明文規定土地一級開發的主體只能是當地政府，或者是由當地政府委托的國有企業，因而在開發過程中形式單一，難以滿足經濟建設發展的迫切需要。

3.4 前期投入較大，資金籌措困難

一方面，可以看到土地一級開發需要少則幾億元，多則幾十億元的開發資金。其開發成本投入是相當大的，需要有大量的資金在開發前期投入，以對開發區范圍內的公共設施進行建設。具體講有兩個方面：一是完成基礎設施建設和公共設施建設；二是完成還建房的建設，負責土地一級開發區內群眾的搬遷轉移。

另一方面，就是政府或政府委托的企業不是金融機構，而是項目管理企業，其職能只是進行土地一級開發中相應的管理工作，沒有發放債券，融資的職能。因此，土地一級開發的資金籌措是十分困難的，要引起高度重視。

3.5 涉及征地拆遷，組織協調麻煩

土地一級開發的范圍通常涉及到同一地區范圍內許多村鎮和村莊，涉及到大量的征地和房屋拆遷工作。要順利完成這一開發任務，土地一級開發主體必須在當地各級組織的協助和支持下，有計劃、有步驟、有安排地去完成土地的征用和房屋的拆遷，而完成這一工作的組織協調工作量十分龐大，是非常麻煩的，必須慎重對待。

3.6 涉及工期較長，開發成本較高

土地一級開發不僅涉及到同一地區范圍內的許多村鎮，包括山、水、田、林、房等較多內容。一方面征地、拆遷任務重，需要大量的資金和時間，另一方面引進開發商進行開發需要一個過程，需要很長的工期。由此可見，土地一級開發從確定開發項目到完成開發項目的整個過程中，具有很高的投資風險，既要保證土地一級開發區開發后經濟繁榮、社會穩定、民眾安居，又要保證土地一級開發商的合法收益是一件十分困難的事件，必須慎重對待，合理規劃，高效開發。

4 做好土地一級開發的對策

土地一級開發工作是一個涉及范圍廣、轉移個體多、工作任務重、開發時間長，要搞好這項工作并非易事，需要地方政府和職能部門的大力支持，需要開發單位的科學規劃和高效開發，就目前的情況看，要搞好土地一級開發工作必須采取以下對策。

4.1 加強政府領導，規范鄉村產業管理

地方政府要加強對土地一級開發工作的領導，全力支持土地一級開發，促進地方經濟的快速發展。要求地方政府成立行政主官為組長，分管領導為副組長，相關局長為成員的領導小組，及時解決土地一級開發過程出現的問題，確保土地一級開發順利進行。

規范鄉村產業管理就是地方政府要根據國民經濟發展的總體布局，制定鄉村產業發展的具體規劃，做到有序的發展鄉村產業和鄉村經濟，真正完成土地一級開發后原土地所有者的生產轉型，帶領他們走向富裕。

4.2 加強政策引導，促進產業用地升級

加強政策引導主要做三個方面的工作：一是爭取多種形式大力宣傳國家的法律法規，全面提高全員的思想認識，自覺配合做好土地一級開發。二是地方政府制定優惠政策，鼓勵當地群眾自發的組織開發性生產，吸收外地企業和能人來開發地落戶。三是組建相關機構，維護開發地的正常秩序和安全，確保經濟穩定發展。

促進產業用地升級就是通過對現有土地的科學規劃，合理開發，在轉變土地現有使用功能的同時，全面升級，徹底提高土地的產出效率，促進地方經濟的穩定發展。

4.3 加強開發管理，提高土地的利用效率

加強土地一級開發管理主要做好三個方面的工作：一是嚴格土地一級開發審批程序，牢牢把握開發進口關，杜絕土地出現盲目的一級開發，浪費土地資源；二是嚴格土地一級開發的規劃審查，確保土地開發科學合理、經濟高效，提高土地的實際利用面積；三是嚴格一級開發建設管理，達到開發與地方經濟發展規劃相吻合，真正提高土地利用率，確保地方經濟的快速健康發展。

4.4 加強融資投入，推動開發市場進程

加強融資投入就是要暢通土地一級開發的渠道，實現國家與地方結合、公有與私有結合，吸收社會的富裕資金大量地投入到土地一級開發之中，滿足土地一級開發基礎設施建設和公共設施建設的實際需要，確保土地一級開發持續健康地發展。

5 結語

推動開發市場進程就是各地政府要認真進行一級土地開發研究，制定相應的法規和制度。改變目前土地一級開發由政府主導或政府委托企業負責的單一形式，逐步向多元化過渡，通過完善的市場運營，吸收和接納社會富裕資本投入到土地一級開發之中，全面推動土地一級開發快速發展，全力促進地方經濟的上升。