社區僑務網格化管理實踐的調查與研究*
——以上海市F區為例

邢海燕

（上海師范大學 哲學與法政學院，上海 200234）

近年來，隨著全球化的進程以及改革開放的不斷深入，回國創業的海外高層次人才不斷增加，出國留學的人數也明顯增長且呈現出低齡化的趨勢，導致我國僑務工作對象多元化和差異化更加明顯，也使得僑務社區服務的范圍不斷擴大，為新時期的僑務工作帶來了挑戰。如何在新形勢下進一步推進基層社區僑務管理工作的科學化，是當前城市管理中面臨的重要問題之一。

網格化管理是適應當今社會結構的一種新型治理模式，它更有利于各級政府解決工作中的管理難題和科層制行政體制固有的弊端。2013年，網格化管理作為一種加強創新社會管理機制的政策方向被提出。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，“以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺”來改進社會治理方式，從戰略高度明確提出網格化將作為我國城市社會治理的一種重要方式。各級各地政府紛紛建立本土化的網格化管理模式，并把網格化管理應用于城市不同領域的管理和治理工作中。上海市F區近年來在依托社區網格管理的基礎上，也在逐步實現僑務工作的網格化管理。本文在已有研究成果和模式分析的基礎上，針對F區僑務工作網格化管理工作進行實地調查與研究，并結合社區僑務的實際情況，探討網格化管理在僑務工作中的可行性、功能、存在問題及相應的對策。

一、網格化概念的提出及網格化管理的運作機制

網格化管理最早起源于“網格”一詞，它的原意出自于電力網格（Power Grid），后被引用到計算機運行系統中。網格管理創始人伊恩·福斯特（Ian Foster）和卡爾·凱塞門（Carl Kesselman）認為，網格是構筑在互聯網上的一種新興技術，它將高速互聯網、高性能計算機、大型數據庫、傳感器、遠程設備等融為一體，為科技人員和普通百姓提供更多的資源、功能和交互性。［1］網格的優越性依賴其電子化、信息化，通過互聯網、計算機和數據庫的交互和共享，產生快捷化、高效化功效。所以網格技術被視為網格化管理的核心思想。［2］

借助網格數據技術，網格化管理作為一種社會治理技術被引入中國。這種社會治理技術主要體現在技術、資源及公共服務之間建立起嵌合關系，更強調數字技術服務平臺的建立。［3］應該說網格化管理改變了地方行政管理結構，它通過把地方社區劃分為一個個基本的網格單元，把傳統的三級管理模式增加為“區—街道—社區—網格”四級管理模式。更重要的是，在以“網格”為基本單元的管理結構中，運用數字信息技術，打破了以往行政部門條塊分割、各自為政、推諉扯皮、責權利不明的種種缺陷，重新整合資源，下沉事權，構建了一個新的社會管理體系。隨后，“網格”開始作為社會管理的一個重要層級而發揮作用。［4］再到后來，網格化管理作為一種制度建設，在全國城市社會治理上逐漸被全面推廣開來。［5］由此可見，網格化管理經歷了從一般意義上的管理和服務職能范疇向一種制度建設轉變。

中國最早應用網格化管理社會治理模式的是北京市東城區，2005年他們首創了萬米單元網格的城市管理模式。之后，網格化治理技術不斷被全國各級政府學習和模仿，作為一種管理制度在城市各個領域如黨建、工會、婦聯以及各個公共管理部門如城管、消防、社區、突發事件等被廣泛應用。

根據已有文獻及資料的分析，各地區網格化管理的具體做法雖然各有不同，但核心的內容都包括網格劃分、資源配置、責任包干、考核激勵等幾個方面。其主要特征如下。

首先，將街道、社區等劃分為最基本的單元——網格；其次，通過下沉黨政資源、激發社會及市場資源來重新配置和整合資源，重構城市管理系統并協調各部門，借助數字化技術以及相應的制度手段，為居民提供高效、公平和全程的公共服務。與此同時，建立一套獎懲考核制度，實行兼具剛性與彈性的目標責任制，來推動目標責任體系的實施。［6］具體案例有北京的“萬米單元網格管理法”、城市部件管理法、信息采集器、兩個軸心的城市管理體制、城市管理流程再造、評價體系等。［7］還有舟山地區的“網格化管理、組團式服務”等。［8］

從已有資料分析來看，網格化管理存在如下優點：它提供了一種以公眾需求為導向的、精細化、個性化和全方位覆蓋的公共服務，并實現了對無縫隙政府的突破與超越；［9］而且它以前端管理為重點、以公眾管理為核心、充分整合資源，可以實現從單一被動到多元聯動的轉變，由此解決影響社會和諧穩定的源頭性、根本性、基礎性問題；［10］與此同時，它能打破部門與職能邊界，突破層級節制的組織結構，實現縱橫區域聯動和資源共享；［11］還可以加強基層政府與市場、社會組織的互動合作；［12］促進公共服務行動從任務導向到公民導向轉變，有效地緩解了管理重心下移帶來的負面效應。［13］此外，網格化管理有助于改變我國現有的行政管理體制中呈現出的專業主管部門和屬地管理的條塊分割現象，有助于推動基層社會治理的綜合化、精細化、透明化、主動化與協同化，實現公共部門與居民的“無縫隙”對接。［14］

綜上所述，隨著社會的變遷，多元化、異質性和不確定因素增多，基層政府面臨的問題呈現出多樣性和復雜性，導致傳統的社會治理模式失去原有的功能，就需要政府和相關機構重新思考現代化的管理模式。而在新形勢下，網格化管理作為一種基層社會治理結構的重要典范被廣泛推崇，但這種模式是否有助于解決新形勢下社會結構變化產生的一系列問題，值得探討。基于此，本文將上海市F區12個街鎮社區中的僑界人士和社區僑務工作者做為研究對象，通過問卷調查、實地調查及深入訪談等方法對社區僑務網格化的實踐情況進行了深入調研，以期在數據資料分析的基礎上，對 F區僑務網格化管理工作的特點及存在問題進行分析，并為進一步深化推進社區僑務工作提供一些有益的探索。

二、上海市F區僑情現狀及研究樣本概況

（一）研究樣本的選擇

本文的調查對象F區轄12個鎮、街道和區，總計有175個村民委員會。至2016年末，全區戶籍總數19.87萬戶，戶籍總人口為53.19萬人。常住人口116.74萬人。［15］在F區的12個街鎮中，共有涉僑對象①根據《中華人民共和國歸僑僑眷保護法》及國務院僑務辦公室《關于界定華僑外籍華人歸僑僑眷身份的規定》的界定，只有華僑、外籍華人、歸僑、僑眷四個對象是涉僑的法律概念，但實際工作中，不少地方把海外留學人員及其眷屬、歸國留學人員、港澳居民及其眷屬也納入涉僑工作對象。本文的調研對象F區也如此，因此，本文的涉僑對象包括這些群體。約2802人。其中僑眷人數最多（包括留學生眷屬），有1872人，占66.8%；華僑426人，占15.2%；歸國留學生（新僑）370人，占13.2%；外籍華人96人，占3.4%；港澳居民38人，占1.3%。

本文的研究以描述性研究為主，解釋性研究為輔。調查從2016年F區的涉僑對象總數中按30%的比例抽取了655個樣本，然后依據各街鎮涉僑對象數量在區涉僑對象總數量中的比例抽取各街鎮的調查樣本，再依據各類型的涉僑對象在每個街鎮的比例抽取不同類型涉僑對象的樣本量。調查采用電子問卷的形式，共收集了來自F區12個街鎮的655份調查問卷，涉及到不同類型的僑界人士。在調查的655份數據中，各街道的樣本比例基本與F區各街道涉僑對象總體比例相似。其中，僑眷比例最高，占60.6%；其次是歸國留學人員，占9%；其他類型也占相應的比例。

本研究調查樣本的基本信息如下：1.性別比例：其中女性占53.74%，男性占46.26%；2.年齡結構：60歲～80歲段和80歲以上年齡段占比超過50%；3.婚姻狀態：已婚占91%，未婚占9%；4.文化程度：高中文化程度占33.7%，小學及初中占29.8%，本科占26.9%，研究生以上占9.6%。總體看來，僑眷占比最高，而且高齡的僑眷最多；其次，主要以華僑和歸國留學人員為主，大部分文化程度還是相對較高。綜上，在本研究的樣本中，涉僑對象的基本信息如性別比、年齡結構、婚姻狀況和文化程度基本符合F區涉僑對象的特征。

與此同時，課題組在參與觀察的基礎上對來自6個街鎮的17位僑務工作者進行了深入訪談，獲取了豐富的第一手資料。本調查訪談的17位被訪者，有8個村居級網格長，2位網格聯絡員，3位網格員，1位樓組級小組長，1位街鎮統戰工作者，2位僑聯主席。

（二）F區僑情的基本特征

1.新僑數量逐漸增多，但地區分布及學歷有差異

近年來，F區吸引了越來越多的新僑②根據上海市歸國華僑聯合會發布的《新僑回國來滬創新創業服務指南》定義，本文中的新僑包括新華僑華人、華裔新生代、華商及其新生代、歸國留學人員及海外高層次留學人才。。有學者認為這是一個 “新階層”，即以留學、對外勞務輸出、親屬移民等多種名義與形式從中國走出去的對外移民。他們以知識精英和財富精英為主力軍，具有數量大、層次高等特點。［16］

在課題所調查的樣本中，F區的華僑、歸僑、外籍華人、歸國留學生的樣本量為166人，其中1978年以前回國的有1人；1980—2000年間回國的有6人，占5.2%；2000年以后回國的人數為109人，占94%，其中新僑占比超過90%。這意味著目前F區的僑情發生了很大變化，尤其是2000年以后，涉僑對象回國的數量突然增長了很多，他們在逐漸改變著F區涉僑對象的年齡結構。總的來說，F區各街道涉僑對象的分布比例非常不平衡，呈現出兩個極端，其中一部分靠近上海市區的街鎮涉僑對象的分布數量比較多，而另外一部分離市區較遠的街鎮中涉僑對象的數量較少。

與此同時，調查數據表明，F區僑眷中大部分是高中以下學歷，具有本科以上學歷的僑眷只有60人。但具有本科以上學歷的歸國留學人員及華僑有136人，新歸僑的教育程度普遍較高，大多數年輕的海歸都是高學歷擁有者，他們的歸來，也改變了F區涉僑對象的學歷結構。

2. 僑眷的年齡較高，獨居和空巢的數量較多

調查數據顯示，F區僑眷中61歲到80歲的僑眷有239人，80歲以上的僑眷有40人。但港澳居民眷屬和留學生眷屬中61歲以上的比較少，分別為12人和11人；61歲以上歸僑只有2人。由此可見，F區僑眷的數量很多，年齡又偏高，其中有217個僑眷顯示在上海的家庭人口數只有2人，可以看出這些僑眷中獨居和空巢的老人較多，這部分人的養老問題是非常重要的現實問題。

此外，數據顯示，教育程度對其收入層次具有正相關關系。調查顯示，不同文化程度的涉僑對象收入不同，但不同類型的涉僑對象在收入上的差異不同于在教育程度上的差異。僑眷的教育程度較低，收入也較低。相反，高學歷的歸僑、歸國留學人員、華僑、港澳居民和留學生，其收入也處于較高層次。

3. 不同類型的涉僑對象面臨不同的問題

由于自身背景及家庭情況不一樣，F區不同類型的涉僑對象面臨的問題也各不相同。目前僑眷面臨的主要是養老問題，占78.9%。調查顯示，F區高齡僑眷較多，空巢、獨居僑眷數量大，社區活動參與率有限。部分社區60歲以上的僑界人士占比超過68%。他們的生活中有諸多問題，有一部分人還表現出精神抑郁、性格偏執或遠離人群的情況，也較難為他們提供服務。“我們涉僑對象老年人多，空巢的多。老人的子女多不在身邊。特別是一些沒有什么興趣愛好的，又不愿意出來參加社區活動，年紀也大的，所以就容易得憂郁癥。”［17］另外一方面，因為僑界人士本身是一群高級知分子，所以一般休閑娛樂活動很難滿足他們的需要，一些適合老年人的活動形式較難創新，所以部分老僑很難被組織進社區的活動中。而且，由于街道各種資源有限，加上各項政策的限制，很多僑界人士無法享受到服務。比如非本地戶籍的無法享受居家養老服務，又如有些僑眷月收入高于低保，但因為各種原因致使生活貧困，然而他們卻無法享受補助等。

而F區新歸僑面臨的主要問題是就業問題、子女教育問題和生活習慣問題。其中，歸國留學人員面臨的就業問題占18.8%。在調查中發現子女的教育問題成為新僑面臨的主要問題，也是他們最為關注的問題。隨著新僑數量的增多，其子女在國內的教育問題也逐漸突顯出來。從調查數據來看，在子女教育方面，擇校問題是回國新僑普遍面臨的問題，有41.6%的新僑認為這是一個主要的問題。其次是子女的升學和其他問題，各占18.2%和24.8%。因此，新時期的社區僑務工作應該關注這部分新僑的困難，對他們的子女在教育問題上提供一些指導和政策的宣講。

三、上海市F區僑務網格化管理實踐的特征

新時期的社區僑務工作面臨著工作對象復雜、流動性強及范圍不斷擴大的形勢，因此，需要尋求合適的管理和服務模式。針對這種現狀，實行僑務網格化管理就是一種新思路。上海市F區各街道根據各自的僑情狀況，因地制宜，利用網格化管理，把社區內的僑務工作納入到社區居民服務體系當中，收到了良好的效果。

（一）F區網格建立的現狀

F區依托城市管理的網格，建立了“街鎮—村（居、園區）—村民小組（居民小區）”三級統戰網格。首先，在城市行政區劃基礎上，設立統戰服務基礎網格。按現有自然村落、居民小區為基礎，層層劃分為塊，最小細化到村民小組、樓道、路段和企業。通過這種精細化的分格，實現服務管理的精準化，確保統戰對象定位在網格。其次，因地制宜劃定特色網格。以部分統戰對象居住區域或統戰資源實際分布等標準，以規模適度、方便服務為原則，劃定特色或重點網格，如經濟園區、宗教場所、商業街等。最后，以網格平臺為基礎，增設統戰模塊。運用網絡，把統戰工作融入社區治理平臺，增設“統戰管理”模塊，建立信息數據庫包括統戰對象、服務需求、走訪情況等各方面內容，實現統戰工作信息化管理，具體情況見圖1。

1.網格員的設置情況及其工作職責

F區各街鎮在社區、村民、園區成立統戰網格服務管理工作站，以網格站為單位，組建統戰網格服務管理團隊，包括網格工作站站長，一般由村（居、園區）級網格的黨（總）支部書記擔任；網格長，一般由村民小組（居民小區）級網格的黨小組長、村（居）民小組長、樓道組長等擔任；網格員，一般設立在組（樓道）級網格內，由社區干部、村居班子成員、社區民警、協管員擔任；還有網格聯絡員，一般由網格區域內的統戰人士代表、老黨員老同志代表、鄉賢骨干和優秀志愿者，甚至外來人員、街面商戶中的骨干人員擔任。

與此同時，各街道針對網格工作站長、網格長和網格員的職責分別作了明確的管理分工。首先，由網格站站長全面負責本網格所覆蓋的統戰事務，統籌各類資源，優化服務管理。其次，網格長負責本網格的組織、協調工作，如定期召集網格內所有網格員召開工作會議，部署階段性工作安排；帶領網格員履行網格職責，開展前端處置工作，妥善處理好職責范圍內的管理事項；協助處理好網格員無法自行處置的網格事件，無法處置的及時上報并說明情況。最后，網格員負責進行統戰人士信息的排摸統計上報、定期或不定期聯系走訪、聽取統戰人士的意見建議、結對幫扶統戰困難群眾、開展統戰政策或法律宣講、參與涉及統戰人士的矛盾糾紛調解、走訪“統戰之家”和“統戰微家”等統戰活動場所、組織統戰人士參與社區治理等；對超出職責范圍的問題及時向網格長報告，積極予以解決，并做好記錄和信息反饋工作。

2. F區網格化管理的制度建設

除了對網格的建立和網格員職責的明確，F區還建立了一系列工作機制和制度，為統戰網格化服務管理工作提供了保障。具體如下：（1）街鎮級統戰工作網格化服務管理聯席會議機制：由分管領導擔任召集人，黨群、統戰、社建、社保、規劃、穩定等相關職能部門以及各社區、村居負責人，共同參與協調統戰工作相關事宜；（2）網格化服務管理運行機制：以統戰網格信息庫、基礎臺帳等形式，建立有人巡查、有人報告、有人負責、有人解決、有人督查的“五有”工作機制，針對一般性工作、協調工作、突發性工作和審批工作，分門別類受理和處置；（3）統戰工作網格化管理考核機制：通過季度例會、半年交流、年度總結，對各級網格的工作運行情況進行考核，評選出統戰工作先進單位和個人，激勵推動網格化服務管理工作；（4）統戰工作網格化服務管理相關工作制度：如例會制度、宣傳學習制度、走訪慰問制度、交友聯誼制度、跟蹤調研制度、問題化制度、信息反饋制度等。

除了上述常規性的管理模式，各街鎮的網格化管理依據社區僑務工作中的具體實踐，探索出了不同的特色。下面是兩個不同社區的個案。

個案一：A鎮“四網合一”的管理模式

A鎮以行政區劃為單位，建立統戰服務管理的4個基礎網格，再在4個社區網格里細化出村、居、園區和街面4類中級網格，最后在中級網格中以村民小組、樓道、路段和企業為單位成立基層網格。在基層網格內，設立統戰社工和網格管理員，精心挑選社區干部、村居班子成員、社區民警、協管員等擔任網格員，積極發動社會力量如基層的統戰骨干人士、鄉賢骨干、黨員骨干、老黨員老同志代表參與到網格管理員的管理工作當中，并為網格工作人員制定了詳細嚴謹的工作制度和責任范圍清單，最后通過制度化的機制固定下來為更好地開展社區僑務工作提供保障。

F區在網格化管理中提出了“定網格、定人員、定職責、定制度”的“四定”工作方法。但A鎮在“定網格”過程中做了大膽創新，把4個社區網格合而為一，形成了一套統一的工作網格、人員分配和管理制度和工作制度。一方面實現了下一層次的網格向上一層次的網格順利溝通，破除不同網格之間的條塊分割；另一方面實現了管理和服務的統一化和標準化。

個案二：B鎮分級網格中“微家”管理模式

B鎮的網格分為三級網格：一級大網格由黨政領導擔任大網格長，負責包干村（居）的所有事務；二級網格由村（居）黨支部書記為統戰網格工作站負責人，負責監督、指導網格化管理工作，班子成員為村（居）統戰網格工作站成員，包括由村（居）組紀宣委員擔任的網格聯絡員；三級小網格由村民組長、村民代表、黨小組等骨干擔任網格長和網格員，負責定期對網格內僑對象進行走訪，了解具體情況。與此同時，B 鎮在三級小網格內，以社區行政劃分為標準，還成立微家活動點，定期聯系社區內僑界人士和社區居民開展活動。B鎮某網格員介紹了微家的基本情況：微家就是“在黨建全覆蓋的原則下，按照網格區域來設置。微家是網格化管理里面的一個平臺，也起到宣傳的作用。每個月我們微家都會定期開展一定的活動。如每月20號有個固定的活動，一般是黨員志愿者、居民自愿者還有統戰人士一起參與”。［18］

而N鎮的某網格長提到了微家的多功能性：“微家是功能性的，它具有多功能。網格里面所有的事情我們都要管，不是光管僑界的事，全部都要涵蓋。我們的微家是統戰人士的微家，也是黨建微家，也是睦鄰課堂間，也是其他點位的活動平臺，如講師團的課堂間。我們就逐步把這些點發展成具有更多功能的平臺。”［19］

在B鎮的個案中，網格是面，微家是點。每個微家有微長，由家庭成員擔任，決定活動的開展。每個微家也有相應的指導員，一般由網格員或網格長擔任，主要起政策指導作用。所以微家功能包括黨建功能、統戰功能、老人睦鄰點、婦女之家、綜合治理等。

以上這兩個社區的僑務工作網格化管理，有著各自鮮明的特色，但都是通過網格把社區里的涉僑對象聯絡在一起，每個涉僑對象有相應的網格員負責服務，有著良好的互動。

（二）F區僑務網格化管理的功能分析

1.收集僑情數據

摸清僑情是各街鎮和社區僑務工作的重要內容。但由于涉僑對象的類型有多種，且具有流動性和不穩定性，尤其是近年來回國的新僑數量不斷增加，在政策因素、就業環境、勞動力市場及經濟環境等影響下，新僑又常流動于國內和國外。在這種情況下，各級政府常常無法準確掌握僑情數據，因此無法有針對性地提供切實服務和解決涉僑對象面臨的實際問題。

而網格化管理在很大程度上提高了僑情數據的準確性和有效性。正如B鎮網格員所言：網格化管理模式，“與服務對象有個面對面的交流，有利于了解村里的動態和政策，如通過走訪、電話聯系、僑法宣傳等渠道讓他們了解。同時我們把資料整理好反映給上面，有特殊的情況然后再與服務對象聯系。所以上面一級的網格就能掌握社區里面的情況。如這家僑眷里的爺爺得了肝癌，我們就把這個情況反映給上一級的網格，他們再與民政部協商看如何獲得一定的大病保險等。”［20］

由于很多網格員都是從居民當中發現的骨干人士，作為本地居民，他們非常熟悉這個社區，所以網格化管理基于各層級網格員的角色，能準確地把握基層僑情的數據，而且這種基層網格也有利于培養和實現居民自我管理的能力。

2.給涉僑對象提供參與社區管理和自治的平臺

網格化管理不僅是一種管理模式，也是一種服務模式，更是實現居民自治的有效機制。在網格化管理過程中，直接與涉僑對象接觸的社區網格員或網格長通過定期走訪和組建微家把僑界人士固定在網格內，活躍于微家當中。其中，網格提供了涉僑對象參與社區管理和自治的機制，微家提供了涉僑對象參與社區管理和自治的平臺，網格員則為涉僑對象參與社區管理和自治提供了紐帶作用。

E鎮的某一書記介紹說：“劃分網格不僅便于工作人員快速地熟悉社區居民，還便于挖掘社區的能人和志愿者。這樣的一些人通過培養，就會成為社區工作的骨干人才。如蔡老師就是社區宣傳團隊的成員之一，她通過這幾年的培育，逐漸成為社區骨干人士。所以社區特別需要挖掘這樣的能人，特別是僑界人士這樣的特殊對象，可能成為草根領袖。僑界人士的能力、素養都是非常高的，所以從他們當中挖掘草根領袖的幾率是非常高的。”［21］

網格員通過定期走訪社區中的涉僑對象，對他們的基本信息如生活習慣、子女、健康狀況等方面都有一定的了解，甚至興趣愛好、業余活動都了如指掌。首先，通過微家舉辦各類居民都能參與的一般性活動，如包湯圓、做月餅等活動，不僅有利于網格長或網格員了解僑情和涉僑對象的個人興趣愛好及訴求，而且有利于增加居民互動的范圍和頻率，讓涉僑對象和其他居民增強社區認同感。同時，還可以在活動中把社區熱心的涉僑對象和其他居民組織起來，成立志愿者團隊，不僅能增加涉僑對象和其他居民的榮譽感和樂于奉獻的需求表達，同時也能實現社區居民的自我管理。

其次，發揮志愿者團隊的主導力量和微家掌門人的自主性，主動去培養自己的志愿者隊伍，建立興趣愛好小組，如滬劇組、音樂沙龍、太極組等，定期在微家舉辦不同類型的活動。這些自發組織的活動，不僅能給社區中的涉僑對象或居民提供更多的溝通、交流和學習的機會，同時也能及時發現社區管理中的各種問題。居民們樂于參與其中，同時通過活動逐漸制度化，制定一些相應的社區治理規范，也可實現社區居民的自治功能。

因此，網格化管理能有效地組織不同層級政府的工作人員和社區居民于一個網格之內，完成多個不同領域的工作任務，提高工作效率。調查結果顯示，近年來F區實行網格化管理和服務，總體上取得了良好的效果。大部分涉僑對象對社區僑務網格化工作逐漸了解，其中91.6%的涉僑對象了解社區僑務網格化工作，91.91%的涉僑對象會定期與相應的網格員聯系。但調查數據也顯示，仍有8.09%的涉僑對象沒有與網格員聯系。此外，被調查對象普遍認為，僑務網格化工作應該加大宣傳僑法及相關政策，并關注解決社區僑界人士的切實問題。

四、上海市F區僑務網格化管理中存在的問題及對策建議

從調研中，我們看到網格化管理給新時期的僑務工作帶來了許多有效的功能，發揮了重要的作用。但與此同時，網格化管理也會存在一些問題。從已有資料的分析中可知，有時候網格化與基層社區行政制度的協作會有沖突，增加了基層協調的復雜性和城市管理的成本；［22］而如果網格化管理側重于維穩管控取向而非服務取向，社區網格化管理將行政功能下沉到社區，就會沖擊著社區的自治共同體意識等。［23］同樣地，上海市F區自實行網格化管理以來，取得了良好的效果，但在具體實施過程中，還存在如下問題。

（一）僑情數據的收集仍不充分，網格數據錄入與網格化管理不相關

社區僑務工作的主要內容是圍繞涉僑對象和社區居民展開，它既是整合社區資源為僑服務，也是充分利用僑務資源為社區服務的雙向過程。僑情資料庫能提供詳細完整的信息，為僑界工作人員從整體上掌握僑情，更有針對性地為僑服務提供優勢。所以僑務網格化的首要任務就是收集相關的僑情資料，并建立相應的數據庫和數據制度。然而，目前F區在實施多級網格化管理中，由于各種原因導致僑情數據收集不充分。

首先，不同類型的涉僑對象及其多變性的特征，影響了數據的準確性。網格化管理是依托信息科技的數字化管理模式，信息數據庫是網格網絡數據化的前提條件。但F區的網格數據化管理還處在起步階段，目前正在試點的信息數據庫雖然收集和錄入的是F區居民基本信息，但并沒有與網格化收集的信息數據同步。正如某鎮網格員所說：“信息數據庫的平臺只有人員的數據，沒有調解的案件信息。它沒有與公安連網，連的是政務網。村里的人管理，要由村里自己的人更新。云治理數據庫與網格化管理是不相關的，里面的數據不是分網格來錄入數據的，它只錄入戶籍在當地的居民，所以對于園區里的歸國留學生或華僑華人的數據是不顯示的。”［24］

比如在F區高齡僑眷和新僑較多，高齡僑眷又多為獨居老人，健康狀況較差，不愿也不方便參加社區活動，雖然網部、官方、微信公眾號和微信群已在不同層級的網格運用起來，但由于大多數高齡僑眷對這些新媒體的網絡技術使用有限，他們并不在網格數據化管理范圍內，從而導致了一部分數據的缺失。而新僑又多為僑企或港臺企業的員工，戶籍大多不在F區。這類新僑忙于事業和工作，無心參與社區活動，而且由于戶籍問題，他們的信息在僑情信息庫中的位置也很難界定。

其次，從涉僑對象的信息數據管理來看，直接接觸和收集僑情的基層網格員文化水平不高，也影響了僑情數據的更新。如B鎮某網格員談到：“掌握最明確的網格內居民信息的網格員都是一些年紀很大的阿姨，他們卻不能擔任數據庫管理和更新的職責。他們只能上報給網格長，由網格長上報給村里，再由網格聯絡員更新。”［25］

因此，在未來的網格化管理中，需要對僑情數據的收集和管理細制化，要把更新僑情數據設為僑務工作的重要制度。應對社區內不同類型的涉僑對象，要開展不同類型的活動，對部分高齡僑眷，應安排固定的志愿者隊伍或工作人員團隊定期上門服務。與此同時，要著重培養基層網格員的職業技能素質，只有實現信息數據庫同步，才能為未來的僑務網格化管理提供更為準確的信息。

（二）網格員數量少且分布不均，僑界志愿者青黃不接

網格化管理作為一種數字化技術與相應的管理制度相結合的現代管理模式，它既是一種工作制度，同時也是一套人員分配制度。所以網格化具有多功能性：它是統戰網格、黨建網格，也是綜合治理網格。但有學者指出，網格化管理的多層級結構表現出科層制傾向和壓力型體制的特點，事權下沉到基層，導致基層政府無限承擔了社會治理責任；這些壓力又導致了城市基層治理體制內在的結構性緊張。［26］在F區，由于網格員數量較少且分布不均，也導致了工作中的受限：“因為網格層面，社區里的僑是由居委網格負責，有相應的負責人如網格聯絡員，但是他們網格聯絡員都很忙，他們還有其他的職責，如副書記、副主任等等。他們都很忙，要管很多方面的事，如綜治、黨建、婦聯、衛生等。所以，他們就不會有太多的時間去專門關注僑的問題。我們只能去發動我們的志愿者。”［27］

從調查中了解到，有的網格員一方面要對各級網格監管中心和管理中心負責，另一方面又承擔著社區居委會交給的任務，導致職責模糊；同時，有部分網格管理員履行的是公職，卻沒有享受公職人員的地位與待遇，角色得不到自我認同和居民認同。這些原因都導致了僑務工作的運轉受限，而且，因為僑務工作的組織機構及運轉資金有限，也導致在網格化管理運作中出現了一些問題。

此外，在F區參加活動的僑界人士大多年事已高，雖然這些熱心的人士依然參加各類志愿服務，參與社區治理，如環境治理、治安巡邏、文明宣講等，但很多都是身兼數個志愿身份，精力有限，導致了效率受限。所以，在F區僑務工作中的一個突出矛盾是志愿者隊伍的保持與擴大受限，僑界志愿者年齡偏大，缺乏年輕僑界人士的導入，導致僑界骨干青黃不接。

總之，社區僑務工作要有序開展，就需要明確各部門，甚至各職位的工作職責和工作范疇，只有完善健全的組織機制和制度保障，才能確保社區僑務工作的有效開展，才能在優化網格化管理的基礎上，進一步推進社區僑務工作的規范化。

（三）涉僑對象參政議政功能不足，社區參與情況有差異

僑務工作與社區工作緊密相關，僑務資源也是社區服務的重要資源。因此，參政議政是涉僑對象的重要職能之一，是代表僑益的重要渠道。調查中了解到，F區涉僑對象大部分都能積極參與社區活動，但在具體內容方面略有差異。

涉僑對象參政議政情況表

數據顯示，70.84%的涉僑對象參與過社區的活動，8.85%涉僑對象在社區工作中擔任過職務，還有32.67%為解決社區問題提供過資金支持，55.27%為解決社區問題提供過建議。但F區涉僑對象在參政議政方面仍然面臨很多問題。比如26.4%的涉僑對象認為僑界人士參政議政的渠道有限，24.2%涉僑對象認為僑界人士在相關部門中的代表較少；與此同時，也有主觀方面的原因，如25.6%認為僑界人士缺少參政議政的意識，19.6%認為僑界人士代表反映的社情民意較少。因此，推薦僑界人士參與選舉政協委員和人大代表，開展僑情民意調查，鼓勵歸僑僑眷為社區建設建言獻策是社區僑務工作的重要內容。應該進一步鼓勵僑界人士為自己發聲，為社區發聲，發揮僑界人士在參政議政中的重要作用。

與此同時，調查發現，不同類型涉僑對象，業余活動不同，對社區活動的需求不同。數據顯示，38.17%的涉僑對象每次都參加社區為僑界人士組織的活動，50.23%偶爾會參加。75.11%對社區為僑界人士組織的活動非常滿意，但有33.6%認為應該豐富社區活動的形式，22.6%認為要增加居民參與的渠道。在調查中得知，F區大部分涉僑對象對社區活動的滿意程度較高。但在個案分析中，超過58%的人認為，應該關注解決社區僑界人士的切實問題。由于普通居民與涉僑對象在生活中存在一些差別，組織一般性的社區活動確實可以有效增進社區鄰里之間的關系，但在現實生活中，可能需要與某些社區組織合作，發揮社區組織的專業能力，解決社區涉僑對象的實際問題，如心理咨詢輔導、職業規劃等，針對不同的群體，為老僑和新僑提供不同類型的服務。所以，開展社區僑務工作需要依托社區資源，提供一些僑界人士能親身感受的服務，才能優化網格管理，發揮最大的效率。

綜上所述，當前僑務工作已成為社區工作的重要組成部分，并成為推動社區物質文明、精神文明和政治文明建設的重要因素。僑務工作不僅可以整合社區資源、僑務資源和社會力量治理和建設社區，同時也是多方力量在社區中競爭和合作的體現，其過程與成果直接作用于社區的僑界人士和居民。在新形勢下，國家經濟發展水平不斷提高，吸引了不少海外華僑回國就業和創業。因此，如何積極引導這群高知分子為國家經濟發展做貢獻，如何服務于其在國內更好地就業和創業，應該是社區僑務工作的重要內容。

從網格化管理的發展歷程來看，隨著網格化管理的定位和功能發生變化，帶來了服務和應用領域的多樣化。今天僑情變化迅速，不穩定性因素增多，利用網格化管理和服務模式把社區內的涉僑對象定格在相應網格員負責的網格內，把實體的固定網格空間轉變為利用互聯網信息技術支撐的人際網格空間，既是適應基層治理模式的體現，又是依托基層網格化管理的成熟模式。所以，今后的社區僑務工作，應該發揮網格化的功能，整合社區的其他資源，搭建為僑服務的社區服務平臺，并在此基礎上引進社會組織的專門項目，推出社區僑務工作創新品牌，實現為僑服務和社區服務的可持續性發展。

［注釋］

［1］［23］何瑞文：《網格化管理的實踐困擾》，《蘇州大學學報》2016年第1期。

［2］池忠仁、王浣塵、陳云：《上海城市網格化管理模式探討》，《科技進步與對策》2008年第25卷第1期。

［3］［4］田毅鵬：《城市社會管理網格化模式的定位及其未來》，《學習與探索》2012年第2期。

［5］［11］徐敏寧、陳安國、劉東杰：《地方治理制度創新：從網格化管理到治理現代化》，《行政管理改革》2014年11期。

［6］陳榮卓、肖丹丹：《從網格化管理到網絡化治理——城市社區網格化管理的實踐、發展與走向》，《社會主義研究》2015年第4期；劉安：《網格化管理：城市基層社會治理體制的運行邏輯與實踐特征——基于N市Q區的個案研究》，《江海學刊》2015年第2期。

［7］王保森：《網格化管理：城市社區管理模式的創新》，《規劃師》2007年第5期。

［8］［9］［14］竺乾威：《公共服務的流程再造：從“無縫隙政府”到“網格化管理”》，《公共行政評論》2012年第2期。

［10］文軍：《從單一被動到多元聯動——中國城市網格化社會管理模式的構建與完善》，《學習與探索》2012年第2期。

［12］［26］劉安：《網格化管理：城市基層社會治理體制的運行邏輯與實踐特征——基于N市Q區的個案研究》，《江海學刊》2015年第2期。

［13］韓兆柱、李亞鵬：《數字化治理、網絡化治理與網格化管理理論的比較研究》，《學習論壇》2017年第3期。

［15］上海市F區統計年鑒，2017年。

［16］謝婷婷：《中歐關系視角下的新僑研究》，社會科學文獻出版社，2016年，第16頁。

［17］筆者2017年10月11日在F 區X街道的訪談資料。

［18］筆者2017年9月27日在F 區B鎮的訪談資料。

［19］筆者2017年9月23日在F 區N鎮的訪談資料。

［20］筆者2017年9月30日在F 區B鎮的訪談資料。

［21］筆者2017年9月23日在F區N鎮的訪談資料。

［22］何海兵：《城市社區體制改革的歷程與困境分析——以上海為例》，《華東理工大學學報》2012年第3期。

［24］筆者2017年10月11日在F 區A鎮的訪談資料。

［25］筆者2017年9月30日在F 區B鎮的訪談資料。

［27］筆者2017年10月11日在F 區A鎮的訪談資料。