食品安全與健康

竇靜靜

當今我國正處于經濟高速發展的時期，相關社會管理機制還未完善，勢必會暴露這樣那樣的問題，下面我從幾個方面談一下世界上主要國家及我國的安全監管體系形式和當今我國食品安全監管體系中的一些問題。

世界上主要國家及我國的安全監管體系形式

1.美國衛生部屬下的食品藥品管理局（FDA）負責除畜禽肉、蛋制品（不包括鮮蛋）外所有食品的監督管理，主要任務是：制定聯邦法規、標準;食品添加劑生產使用前的食用安全性評價與審批;低酸性、酸性罐頭的注冊登記;食品質量、裝量規格的監督;食品生產經營條件和過程的現場監督;食品標簽的管理;進口食品檢驗;食品安全研究;動物形勢品種獸殘分析;食用動物飼料的安全性監測。農業部屬下的食品安全與檢測中心（FSIS）負責畜禽肉、蛋制品的監督管理。

2.英國成立專門、獨立的食品安全監管機構，全權負責食品安全監管工作。英國保障食品安全的主要管理機構是食品標準局，是監督英國食品安全的獨立機構，負責食品安全質量的總體事務和制定各種標準。實行衛生大臣負責制，每年向國會提交年度報告。食品標準局是一個非內閣組成的部門，由內閣授權，其最高權力機構為管理委員會，向英國議會負責。食品標準局還設立了特別工作組，由該局首席執行官掛帥，加強對食品鏈各環節的監控。

3.加拿大由農業部的一個部門負責食品安全監管工作，并負責協調其它部門對食品安全工作進行監管。加拿大聯邦農業部食品檢查檢驗局集中負責食品安全監管工作，負責實施聯邦政府規定的所有食品的監督、檢驗、植物保護和動物衛生檢疫計劃;食品生產加工銷售過程中的日常監督、抽樣檢驗和案件查處;食品安全法規和食品安全標準，并對有關法規和標準的執行情況進行監督;制定并管理食品檢驗、執法、監督及控制計劃，提出服務規范;發布緊急食品召回令，組織整個食品鏈的檢驗、檢測和監督活動。

4.我國衛生部主要負責國內市場的食品衛生政策和食品管理工作;農業部中的農產品質量安全領導小組，負責農業部農產品安全管理重大事項的研究、協調、決策和重大工作的部署;國家質檢總局主要負責食品生產加工和出口領域內的食品安全控制工作;商務部則側重于食品流通管理;工商行政管理局負責組織實施市場交易秩序的規范管理和監督，對食品生產、經營企業和個體工商戶進行檢查，審核其主體資格，執行衛生許可前置審批規定;科技部主要負責食品安全科研工作，具體工作主要由農村與社會發展司負責綜觀各國食品安全監管的發展歷程，并非在其最初級階段就存在如此多樣的監管模式。由于食品種類的多樣性和食品安全問題的復雜性，在食品安全監管之初，各國往往采取的是多部門分工監管的模式，盡量減少單個部門的工作壓力，提高食品安全監管的質量。然而隨著食品生產工藝的復雜化、社會化日益加強，一種食品“從農田到餐桌”涉及到多個環節，而將這些環節的監管工作人為地割裂開來，會導致食品安全的監管脫節、重復和沖突等諸多問題。因此到二十世紀末，各國紛紛對食品安全監管體制的設立進行了重構，因各國立法背景的不同，基本形成了以上前三種監管體制模式。從食品安全監管的歷史發展可以看出，食品安全監管體制的設立呈由分散到統一的趨勢。

我國食品安全監管體系中的一些問題

1.食源性病原體（微生物）污染問題。

早些年，食品容易在添加劑、農殘和獸殘等方面出現問題，但隨著我國對食品中農殘、獸殘和食品添加劑等使用的監管力度不斷加強，食品中這類有害化學物的污染率不斷下降。相反，由于生態破壞和環境污染、食品生產模式及飲食方式的改變、食品流通的日益廣泛、新的病原體的不斷出現、細菌耐藥性的產生等，使食品，尤其是動物性食品，被病原體及其毒素污染的可能性越來越大。一方面傳統的食品污染問題繼續存在，如沙門菌污染、霉菌毒素污染、農藥污染和寄生蟲污染等;另一方面發達國家出現的一系列新的食品污染問題在我國同樣突出，如大腸埃希菌已在國內多個省發生了嚴重的爆發流行等。全國食品污染物和食源性疾病監測網5年來所獲監測數據也表明，食品中農殘和獸殘的污染及違規使用食品添加劑問題得到了有效控制，但食品中的病原體污染連年以較快速度上升。

2.食品企業違法生產、加工食品現象不容忽視。

一方面，少數不法分子違法使用食品添加劑和非食品原料生產加工食品，摻假制假，影響惡劣，像阜陽奶粉事件、蘇丹紅事件等。另一方面，我國現有食品行業整體素質仍處于較低水平，衛生保證能力差的手工及家庭加工方式在食品加工中占相當大的比例，有的從業人員甚至未經健康體檢，農村和城鄉結合部無證無照生產加工食品行為屢禁不止，給食品安全造成重大隱患。

3.食品流通環節經營秩序不規范。

一是為數眾多的食品經營企業小而亂，溯源管理難，分級包裝水平低，甚至違法使用不合格包裝物。二是有些企業在食品收購、儲藏和運輸過程中，過量使用防腐劑、保鮮劑。三是部分經營者銷售假冒偽劣食品、變質食品。還有的在農村市場、城鄉接合部及校園周邊兜售無廠名廠址、無出廠合格證、無保質期的“三無”食品、假冒偽劣食品，嚴重危害城鄉居民和未成年人的身體健康。

4.食品新技術新資源的應用帶來新的食品安全隱患。

隨著食品工業的迅速發展，大量食品新資源、添加劑新品種、新型包裝材料、新工藝以及現代生物技術、酶制劑等新技術不斷出現，造成直接應用于食品及間接與食品接觸的化學物質日益增多，已經成為亟待重視和研究的問題。

5.食品安全研究發現的新問題。

隨著食品安全科技的發展，傳統加工工藝的食品也不斷被發現具有安全隱患，如油炸淀粉類食品的丙烯酰胺、油條中的鋁殘留等安全性問題，一定程度上影響了消費者的信心。

6.食品安全標準體系滯后。

我國有國家、行業、地方、企業等不同的食品行業標準等，數量都超過千項;國家標準又分衛生標準和產品質量標準，基本形成了一個由基礎標準、產品標準、行為標準和檢驗方法標準組成的國家食品標準體系。但我國的食品標準，無論與食品安全形勢的實際需求、還是與國際食品安全基本標準相比，還有較大差距。

7.檢測水平低，不能滿足當前的需要。

我國食品安全檢驗檢測機構分布在農業部、衛生部、國家質檢總局等多個政府部門，多部門從事同一種行為的管理，切入點和管理手段基本相仿，使本來稀缺的資源更加捉襟見肘，影響了食品安全的監督力度和震懾威力。新的快速、靈敏的檢測手段，如基因探針、多聚酶鏈反應等分子生物學技術已應用于食源性病原體檢驗，但在我國仍主要用于研究單位。

8.食品安全保障隊伍素質有待提高。

食品生產、經營與管理機構中懂得食品安全專業知識的技術人員極其匱乏，食品生產部門、各類農貿市場、食品市場的管理機構中既懂宏觀管理又懂得專業知識、能為消費者把好食品安全衛生關的技術人員也極其匱乏。社會對食品安全專業的人才需求是很大的，但高校的相關專業卻已經萎縮和消亡，缺乏高素質的食品安全研究和檢驗檢測隊伍，科技成果和技術儲備嚴重不足。鑒于此，無法對與食品安全技術有關的法規、標準制（修）訂提供科學依據，缺乏監測網絡和實驗室分析手段。

9.市場信息的不對稱、不完全。

不完全信息的存在導致敗德行為的出現和市場混亂，造成市場失靈。在市場經濟中，生產經營者追求利益最大化，消費者追求效用最大化，相互對立的兩者之間只有在獲得足夠的有關食品特性的共同信息時，才能實現社會資源的有效配置。然而，由于食品安全質量特性，食品市場買賣雙方同樣面臨著對食品安全信息了解的不完全性，但相比之下，食品生產者、加工者、銷售者比消費者對食品的農藥殘留、微生物污染等相關食品安全性的信息了解更多。在個人利益最大化原則的驅動下，擁有信息優勢的食品生產經營者會自覺不自覺地利用自身的信息優勢，提供虛假、遺漏、過時或誤導的信息，甚至采取不道德的手段生產和將那些假冒偽劣產品銷售給顧客。消費者在知情權和選擇權等信息占有上總是處于劣勢，對于所選食品的安全性難以做出正確判斷，有可能導致市場經濟的“優勝劣汰”機制失靈，以致出現低質量的劣質食品驅逐高質量的優質食品的現象，最終導致食品市場秩序混亂。

10.食品安全的外部性問題。

由于正規廠商沒有因為產生外部利益而得到補償，而非正規廠商沒有因為產生外部危害而付出代價，其結果是如果僅僅依靠市場的價格機制，不法食品供應商的行為可以損害他方，而無須考慮招致損害的機會成本，同時還可以得到正規廠商帶來的邊際收益。正規廠商的情形則相反。價格機制的失靈也即市場的失靈，在這種情況下，導致偽劣產品的產生。

11.企業與消費者之間的利益沖突。

消費者在與生產經營者的利益沖突中處于弱勢，必然會有一些企業要不擇手段地損害消費者利益。相比較之下，食品生產經營者為擁有強大經濟力的組織體，單個分散的經濟力薄弱的消費者難以與之抗衡，再加上法律知識缺乏，當其利益受到損害后，往往選擇忍氣吞聲，或者大多數消費者心存“免費搭車”的念頭，都想讓別人先來提起訴訟，自己免費享受，最終結果是可能誰也不去反映食品安全問題，保護自身權益。

12.政府在市場經濟中的規制、職能造成食品市場秩序混亂。

另一深層動因就是出現間斷，也就是說政府規制、職能未夠完善，執法強度還未夠。監管機制缺乏協調性和連續性、食品安全的執行過程中缺乏規范化、執法處罰力度不夠、整頓運動一過又恢復平靜，社會監督和問題處理機制缺位以及有關引導食品工業發展特別是食品科技創新能力方面的產業政策欠缺等，食品市場秩序的管理出現間斷狀態，讓不法商有空子鉆，食品安全質量普遍偏低，無法從根本上解決食品安全問題。

食品安全與健康的相關防范措施

1.保障食品安全要加強“環節管理”。

傳統的食品安全控制將重點確定在食品的加工環節，其理念是：只要抓好食品加工這一關鍵環節，食品安全就能得到有效的保障。然而，近年來相繼發生的食品安全事件使人們逐步認識到，食品生產經營包括種植、養殖、采集、生產、加工、貯存、運輸、銷售、消費等諸多環節，其中任何環節存在缺陷，都可能導致整個食品安全保障體系的崩潰。僅在最后階段對食品采用檢驗和拒絕的手段，無法為消費者提供有效的保障。為此，保障食品安全必須“從農場到餐桌”全程控制。采取從農田到餐桌的全過程預防措施，屬于食品安全“環節管理”。在實行從“農田到餐桌”管理的食品安全保障體系中，檢測工作應當緊隨標準的修訂不斷完善。檢測工作作為食品原料、生產加工過程、運輸以及市場銷售等環節中內部自我監控和外部監督檢查的重要手段，直接影響食品的質量和安全。隨著食品中安全衛生指標限量值的逐步降低，對檢測技術提出了更高的要求，檢驗檢測應向高技術化、速測化、便攜化以及信息共享邁進。設置系統的食品檢測機構并使之逐步社會化、建立科學的檢測質量保證體系以及加強檢測技術儲備和人員儲備是從總體上提高我國食品檢測能力的重要舉措。

目前，我國食品安全監管采取的是“分段監管為主、品種監管為輔”的方式。相關監管部門按照各自的法定職責，在種植養殖、生產加工、市場流通、餐飲消費等環節依法進行監管。具體包括：開展食品污染物和食源性疾病預警預測工作;在農產品生產環節加大源頭污染治理力度，實施良好農業操作規范（GAP）;在生產加工環節嚴厲打擊制售假冒偽劣食品，實施良好生產規范（GMP）和食品安全預防性管理體系（HACCP）;在流通環節整頓和規范經營秩序，加強食品追蹤監測和對食源性疾患的控制;在消費環節強化監督檢查，實施餐飲業等有關規范，加強對消費者的宣傳教育;依法嚴查食品安全大案要案（食品安全放心工程）;加強食品安全宣傳和社會監督（食品安全信用體系）。

2.食品安全要求健全三大保障體系。

理順食品安全管理體制，落實主管部門的職責，加強食品安全控制三大體系建設：一是加強部門協調與配合構建食品安全法規標準體系，二是建立統一高效的檢驗監測信息通報體系，三是建立食品安全誠信體系。三大保障體系包括食品安全的政策、法律、標準、規劃、計劃、評估、評價、監測、檢測、信息、信用、監察等內容。

相關體系的防范措施

1.進一步完善食品安全的法律法規、理順食品安全監管體系，加強監管，及時更改和修訂過時的法律法規，要做到與時俱進。各地也可根據實際情況，制定符合本地工作需要的地方性法規。食品法規應當包括以下幾個方面：規定高度的健康保護水平;包括明確的定義，以增加可靠性和法律安全性;建立在高水平、公開透明、獨立的科學建議之上，這些建議應來自于風險評估、風險管理和風險交流過程;應包括在發現對健康的風險已超過可接受的水平時以及在無法開展全面的風險評估的情況下，采用預防性手段和采取臨時性措施的規定;應包括消費者有權獲得準確和足夠信息的規定;應明確跟蹤食品的方法以及在出現問題的情況下召回這些食品的規定;應明確地規定屬于生產者和加工者承擔的有關食品安全及質量的主要責任;應包括保證投入到市場的食品是絕對安全并準確標識的義務;還應承認國家應當承擔的國際義務，特別是與貿易有關的義務;該法規應確保在制定食品法律過程中的公開性并可提供相關信息。

2.建立檢驗監測信息通報體系是食品法律的管理及實施所必需的。

實驗室是食品控制體系的重要組成部分。由于目前的食品體系極為復雜，必須加大實驗室能力建設力度，并建立食品安全參比實驗室，以便進行復雜的參考分析;要對食品檢驗人員進行食品科學和技術的培訓。食品和食源性疾病監測數據信息包括發病率年度變化趨勢、易感人群體確定、有害食品鑒定、食源性疾病源的確定與追蹤、疾病爆發和食品污染物預警信息等，可將食源性疾病的信息與食品監測數據聯系起來，從而可以正確地制定基于風險的食品控制策略。從2000年開始，衛生部在全國建設食品污染物監測網和食源性疾病監測網，經過3年的努力，監測點已擴展到全國15個省，覆蓋我國主要產糧區，70%以上人口。計劃到2007年，監測網將覆蓋全國31個省市。

3.食品信用體系建設的目的是改善食品安全環境，培育食品安全意識，規范食品企業生產經營行為和食品市場秩序，全面提高食品安全水平。信用體系采取政府監管、行業自律和社會監督三結合的方式，通過開展一系列活動，使之具有自律機制與外部監管、激勵機制與約束機制、褒獎機制與懲戒機制有機結合的特點。

4.提高食品安全水平除了法律和行政監管外，還要注重從經濟和技術等層面上共同推進。經濟手段提高生產的組織化程度，充分發揮產業化龍頭企業和農村經濟合作組織引導和帶動作用，將分散經營的主體組織起來加強質量控制，實行標準化生產，實現規模效應和品牌效應;按照市場價格和市場需求調節農產品加工，靠加工企業對原料的需求和對原料的檢驗監督來帶動分散生產的農戶組成有一定規模的標準化的商品生產基地，使生產、加工、銷售一脈相承，形成良性循環，從而保證食品加工的每一階段都是安全的;提高質量認證的可信度和權威性，提高優質產品的知名度，使生產經營者強化誠信意識，規范生產經營行為，提升技術裝備，改進工藝操作和檢驗手段，加強原料生產、制造加工、儲運和流通過程的食品安全控制，從而實現從農田到餐桌的全過程控制;增強對食品安全事件的經濟處罰力度，從而增加不法廠商的風險成本，從根本上遏制假冒偽劣食品的生產。技術手段加強基礎研究和食品安全管理前沿問題研究，探索研究食品中病原體、農藥、獸藥、化學污染物等有害物質的快速、高效檢測技術和方法，確定有害物最大殘留限量，提高食品安全檢測機構的實驗室條件和人員水平、標準物質的質量和參照標準水平;開展先進的食品安全控制技術的基礎研究和應用研究，促進科研成果轉化為生產力。

（作者單位系河南省沈丘縣市場監督管理局）