萊茵河水資源國際合作治理困境與突破

沈桂花

(江西科技師范大學商學院，江西 南昌 330013)

21世紀，全球進入快速發展時代，水資源的持續發展成為人類面臨的重大挑戰之一。全球范圍的水資源短缺[1]，直接對沿岸的利益訴求及流域合作產生影響，源于水資源準公共物品的屬性，其治理存在難以克服的集體行動難題。在國際流域治理領域，萊茵河流域水污染的國際合作治理被公認為治理典范。目前，國內外學術界關于國際流域治理的研究強調國際關系相關理論，多是以“國家單一中心”為假設前提，重在解釋國際體制的出現和在國際層面的體制塑造，主要體現在研究體制形成和體制有效性問題。具體到以萊茵河流域為案例的水污染問題研究，國外學者多從不同角度分析沿岸國家合作治理的動因、合作的進程和影響治理效果的主要因素，一致認為在國際合作治理中國家不是唯一的關鍵行動者，非政府行動者在解決全球環境問題和促進體制形成及推動體制有效性方面發揮了積極作用。例如Mingst[2]從功能主義和國際體制理論的視角對萊茵河形成合作的原因進行了分析，認為功能主義并不能解釋萊茵河合作的形成，而國際體制理論可以更好地解釋萊茵河的合作治理：通過形成制度化的國際委員會制定長期規劃，促使形成一定的合作實踐模式，但由于集體行動困境的存在，較難形成跨國決策機制，導致萊茵河國際保護委員會(International Commission of Protection of Rhine,ICPR)的決策制定和執行的低效率。Verweij[3]從網絡-團體文化理論的視角，認為萊茵河沿岸各國在治理方式上，因為實現了從基于科層治理方式向基于信任、非正式、項目化和補貼基礎上的除科層之外的政府間協作、非正式群體的廣泛參與等多種方式的轉變，由此萊茵河水污染治理取得了巨大成效。Myint[4]通過對萊茵河和湄公河的比較研究，分析了全球環境治理中的民主以及民主與持續發展的關系，認為通過使治理的多層行動者參與到決策制定和執行過程中來促進民主，而民主與此同時反過來推動參與實現治理目標。Bernauer等[5]分析了萊茵河污染治理中的政治和法律途徑在治理效果上發揮的作用，認為非正式途徑在解決跨境問題上比正式途徑更有效。國內學者則多從較宏觀的層面歸納萊茵河水資源治理的成功經驗及對中國的啟示[6]，鮮少有關于治理過程的描述和對于治理成功因素的解析。

綜上，國內外關于萊茵河流域水資源合作治理的論述均較少涉及解釋萊茵河流域水污染合作如何和為何發生變遷，以及非政府行動者參與途徑、如何發揮影響力，即影響力的決定性條件等。本文在已有研究的基礎上，嘗試揭示萊茵河流域水污染治理合作的發生、演變機制及其深層邏輯，研究不同利益相關者如何協調形成集體行動，分析破解流域水資源合作治理困境的關鍵性因素。

1 治理困境

1950年以前，隨著中世紀貿易的興起，萊茵河成為沿岸國家爭相開發與利用的資源，改造河道、修建水電站、建立大量化工廠，加上污水肆意排放，使萊茵河最終喪失自我凈化能力，水污染成為萊茵河的主要問題。雖然沿岸國家自1950年開始為應對水污染問題做出了大量努力，成立了ICPR，簽訂了《防止萊茵河化學物污染公約》(以下簡稱《化學物公約》)和《防止萊茵河氯化物污染公約》(以下簡稱《氯化物公約》)等國際性條約，但是在1986年桑多茲化工事件發生以前，治理效果微乎其微，國際條約成為一紙空文。

1.1 經濟與環境之間的權衡

19世紀以來，隨著工業革命從英國向西歐和北美蔓延，萊茵河流域沿岸國家瑞士、德國、法國、荷蘭等競相工業化，人類對自然資源的索取達到前所未有的高度，工業發展程度和經濟增長率成為衡量經濟社會發展的唯一標準。一方面由于德國經濟在第二次世界大戰期間遭受重創，整個社會滿目瘡痍，恢復經濟“理所當然”成為發展的主要目標；另一方面，隨著20世紀70年代中期石油危機的爆發，各國(尤其德國和法國)經濟遭受巨大沖擊，荷蘭、法國和德國在20世紀80年代失業率迅速上升[7]，面對經濟衰退、通貨膨脹和大量失業等問題，國際和國內貿易聯合會和勞工聯盟組織對環境保護強烈抵制，普遍認為環境保護是不合時宜的奢侈之舉，環境問題隨即失去了吸引力。因此，雖然各國在不同程度上準備了自然保護相關法案以及工業污染控制議案，但立法進程都被外部事件的發展所遏制。在這一大背景下，流域環境問題在流域沿岸國家內難以上升為水污染國際合作治理的政治議題。此外，環境治理技術上的限制、環保相關法律法規的缺失進一步造成對環境保護的忽視，最終使得沿岸國家不可避免地走上了“先污染，后治理”的發展道路。

1.2 外部性問題

在國際流域中，水資源利用及其影響方式取決于該國在流域沿岸的地理位置。萊茵河流域涉及9個國家。瑞士占據河流上游源頭的絕大部分，德國占據了一半以上的排水盆地，法國與德國共享遼闊的利夫特(Rift)山谷，荷蘭幾乎是萊茵河三角洲的同義詞，奧地利、列士敦士登、盧森堡、比利時和意大利這5個國家的流域面積僅占流域總面積的4.34%。因此，萊茵河流域水資源合作治理的主要參與者為瑞士、德國、法國和荷蘭，流域呈現出的非對稱上下游外部性問題比公共池塘資源的集體行動問題更難解決。一方面，下游國家荷蘭的生活用水大部分依賴于萊茵河及其支流，因此對水資源的使用很大程度上依賴于上游國家。如果上游國家大量排放污染物，則下游國家的生活用水將受到極大影響。這種水資源的使用和水資源的破壞分屬不同空間主體的狀況很容易產生單向外部性。另一方面，下游國家在上游防洪或鄰國發電中卻又存在單邊收益問題。因此，在協議過程中，由于各國利益不一致，上游與下游國家(地區)之間的關系很難協調。如在《化學物公約》問題上，因為污染治理的成本和收益在沿岸各國非均勻積累，對誰受損和誰受益無法做明確區分，沿岸所有城市在某種程度上都是污染者和受害者，所以難以達成國際合作。例如，如果德國出于自身利益，采取措施改善萊茵河本國河段水質，下游國家荷蘭“搭便車”能同時獲益。在《氯化物公約》問題上，法國被要求降低氯化物排放量，荷蘭因此“獲益”，但法國并沒有采取此種行為的意愿，除非能將效益全部內部化或能獲得相應的補償。盡管荷蘭事實上是法國氯化物排放的直接“受害者”，對成本分擔原則存在一定的抵觸，但是為了使上游國家共同采取行動解決鹽化問題，選擇接受承擔一定比例的費用。

1.3 不確定性帶來的高昂交易成本

萊茵河流域的交易成本主要來自自然問題的不確定性產生的高昂信息成本。由于信息的不確定和不完整，不同利益主體傾向于采取對自己有利的方式解釋信息。尤其當存在技術爭議時，技術上的不確定性便不可避免地阻礙了沿岸國家進一步實現政治合作，而不是非爭議性的技術合作促進了政治合作[8]。在萊茵河水污染治理中主要存在4個方面的不確定性：①對潛在污染物確認方面的不確定性。②由于不同國家對污染接受的程度不同而產生的不確定性。③由于污染物的動態變化產生的不確定性。如果缺少技術上的支持，關于水質的變化在技術上不太容易做出判斷，加上在數據解釋中的人為因素加大了達成共同判斷的難度。④關于補救方法和成本的不確定性。流域在面臨嚴重的環境威脅時有多個減少污染的方法，這些補救方法可能非常有效，但是可能會帶來非預期的影響，甚至沒有解決問題反而帶來更多問題。治理的實際成本也屬于未知，對成本分擔方式達成共識是合作的基本前提。雖然治理主體都嘗試對成本進行量化，但在如何計算上難以形成一致意見，付費原則依據具體情況的不同也有所區別。在《氯化物公約》問題上，下游國家荷蘭支持“誰污染誰付費”原則，而其他國家則更認同成本分擔的方式。

2 影響流域水污染國際合作治理變遷的主要因素

1986年萊茵河流域發生的桑多茲化工事件，使污染問題上升為待解決的政治議題，促使萊茵河流域水污染國際合作治理發生了根本性變化。

2.1 國際環境的變化

從第二次世界大戰到20世紀60年代，世界經濟經歷了空前繁榮的發展階段，但與此相伴隨的是對生態環境的嚴重破壞，導致了大量環境災害的發生。這些環境災害和突發事件將環境問題逐漸帶入公眾視野。國際社會對環境的態度變化主要體現在：①大量的國際會議和形成的保護環境的國際公約體現了政治層面對環境問題的新態度。例如，1972年聯合國環境大會在瑞典斯德哥爾摩召開，會議通過了具有里程碑意義的《人類環境宣言》，并相繼簽訂了減少向大海拋棄廢物的《奧斯陸公約》和《倫敦公約》；隨后，1973年簽訂了《防止船舶污染國際公約》，1974年簽訂了減少陸地污染源的《巴黎公約》等。在國家層面也發生了類似的行動，西方民眾在享受了從未有過的物質富裕之后，更加注重生活中的非物質因素，特別是環境質量[9]。②公眾對環境問題的關注持續上升。在德國、英國、瑞典、瑞士和荷蘭，公眾對環境問題的關注度日益提高。1988—1989年，認為“必須不惜代價地改善環境質量”的法國人比例從65%上升到80%[10]。20世紀70—80年代，萊茵河沿岸國家居民參與環保事業的人數顯著增加[11]。③綠色政黨蓬勃發展。法國20世紀80年代出現了綠黨、生態時代黨、新生態黨等有組織的綠色黨派。德國綠黨歷史最悠久、勢力最大，在1983年西德聯邦席位競選中獲得5.2%的投票，在1987年桑多茲化工事件后的大選中獲得最高支持率(8.3%)[12]。環保黨派的出現和擴張正是環境需求在政治層面上的體現。西方各國政府迫于公眾和政黨壓力，對環境保護進行強有力的干預，增加了環保預算，組建了專門的環保機構，制定了一系列污染排放標準和環境法規。

2.2 從管制性向開發性的制度功能轉變

1986年桑多茲化工事件發生以前，《化學物公約》和《氯化物公約》是萊茵河流域國際合作的主要成果，其管制性特點主要體現在兩個方面：一是將政府作為單一權威中心，運用其公共權力在國內實現公約目標，其執行依賴于受利益集團影響的國內權力機構將公約轉變為國內法律的意愿；二是對簽約國水資源保護方面行為規范的規定。《化學物公約》和《氯化物公約》的具體目標都在于改進水質，并且條款都對該做什么和不該做什么進行了明確說明。如《氯化物公約》專門針對萊茵河水中氯含量過高問題，對水中氯化物的控制目標及如何控制進行了規制。不同于管制性制度，1987年沿岸國家通過了“萊茵河行動計劃”(Rhine Act Plan,RAP)，該計劃以“鮭魚2000計劃”的實現為標志，僅提出了“生態管理”的理念，設定了較寬泛的行動目標，如恢復生物群、水可飲用、降低污染等。這些共識在跨國層面上沒有任何法律性約束，由國家自行決定采取何種方式實現。因此，RAP是一個主要依賴各成員國自我執行實施的開放性制度。為實現2000年萊茵河旗幟性的魚種——鮭魚回歸的目標，沿岸國家實施了更多延展性項目。

2.3 ICPR地位的變化

ICPR成立于1950年，屬于非政府組織，主要職責是協調技術層面的沖突，超出技術層面的問題則交由部長級會議解決。ICPR制定的各類標準不具有法律約束力。1986年前后，ICPR在委員會構成、成本分擔等方面基本保持不變，但是在發揮效力上發生了顯著變化，具體體現在其組織結構和公約執行力的變化兩個方面。

ICPR組織結構不斷變化，規模不斷精簡。歷史上最大規模共包含18個工作小組、專家小組、附屬組織等。1994年，與會部長一致同意縮小規模，簡化結構。此后，ICPR僅包括秘書處、協調小組和水質、生態學及污水排放3個常設工作小組(圖1)。

圖1 ICPR組織結構示意圖

在執行力方面，ICPR成立之初沒有任何決策權，僅設有技術和科學機構，負責對外發布年度報告。正如法國學者總結的：ICPR沒有實質上的獨立權力，只有荷蘭愿意放棄國內政策制定權[3]。隨著污染問題成為成員國的當務之急，ICPR的地位和作用發生了根本性變化，主要體現在兩個方面：一是利用公眾輿論實施有效監督。日益增強的公眾環保意識，賦予了ICPR一定的政治影響力。ICPR就國家履約情況定期向公眾通告，對未履行承諾的國家或企業施加壓力。例如，每年發布一次關于萊茵河生態狀況的年度報告，每兩年形成一份關于每個國家實施情況的報告。二是基于科學論證的水質標準成為各國政策制定的基準。1976年，歐盟的加入使ICPR制定的環保標準成為歐盟標準；RAP進一步提升了ICPR在成員國的影響力。例如，RAP的目標之一是45種優先處理物質排放量減少50%，為了實現這個目標，1987—1994年ICPR共發布了超過60個關于萊茵河生態復蘇的調查報告，在此基礎上形成了大量被地方采納的水質標準。1991年，ICPR提出了59種更嚴格的水質標準建議，基本都成為成員國制定政策的基礎。

2.4 行動者行為的變化

1986年以前,在ICPR決策過程中，國家是唯一認可的正式參與者，成員國以派出代表的形式參與決策事務，其他個人、化工企業、自來水企業、國際與地方NGO等行動者，雖然是萊茵河污染問題中的利益相關者，但并未被納入決策過程。《化學物公約》和《氯化物公約》的起草和執行階段，沒有將除了政府以外的其他行動者考慮在內，成員國國家(政府)被認為具有實現協議目標的絕對的立法、政治、社會執行權力?？梢?，公約對成員國管理國家的方式存在一個基本假定：一國之內的問題能夠通過國家立法，在強制執行的權力之下得到解決。該假設將國家理解為單一的權威行動者。在現實中，多元行動者在多層次的治理過程中互相影響，《化學物公約》和《氯化物公約》都忽視了這一點。在國際層面，由于國家之間互相不信任，不支持和配合ICPR工作；在國家層面，缺少將污染問題推動成為國家政治議程的政治意愿，尤其上游國家；在地方層面，地方和非政府行動者無法對國家(政府)造成直接影響和壓力。RAP彌補了之前的各種缺失，通過對前后參與治理過程的行動者進行對比發現(表1)，RAP中地方和非政府行動者參與了治理行動；在媒體和NGO組織對污染問題廣泛宣傳之下，歐洲公眾環保意識不斷增強，ICPR也將成員國治理情況向公眾通告，對成員國造成了無形的壓力，由此實現公眾和政府同時向企業施加壓力的目的。

3 決定流域水污染國際合作治理的關鍵性因素

流域水污染治理困境是當前各國面臨的問題，尤其跨國界(行政區)水質污染治理已成為突出難題。根據對萊茵河案例的分析，影響國際合作治理的關鍵性因素主要有問題壓力程度、非政府行動者參與程度、制度彈性、政治經濟水平的同質性等。

表1 萊茵河國際公約和RAP行動者比較

3.1 問題壓力程度

污染問題從一個社會問題變為政治議題，往往需要經歷逐步政治化的過程。1986年發生的桑多茲化工事件使萊茵河上游的生態系統遭受空前、毀滅性打擊，沿岸國家之前為治理污染所做的努力付諸東流，其影響面之大，對生態破壞之嚴重，使其成為世界十大環保事件之一。但桑多茲化工事件同時給萊茵河帶來了徹底重生的機會，周邊國家掀起了保護萊茵河的宣傳熱潮，由此引起了各國政治上的警惕，使環境問題成為政治議題，沿岸國家在1年內召開了3次部長級會議，最終于1987年10月正式形成了具有里程碑意義的RAP。可見，桑多茲化工事件開啟了沿岸國家合作的政策之窗。各國政治體(政黨或政府)作為決策中的主體，在不同情境中優先考慮的目標不同，而問題壓力使行動者彼此各不相同的目標服從于集體的意志和目標。發生在關鍵節點上的危機事件，推動問題壓力產生質的變化。依據“三源流理論”，只有問題壓力才能促成問題源流、政治源流和政策源流的匯聚，才能開啟政策之窗，且問題越突出，形成的問題壓力越大，流域各主體合作治理的政治意愿越高，創建有效治理模式的可能性就越大。

3.2 非政府行動者參與程度

國家政治體作為最主要的、理性的行動者，在國際環境合作治理中仍然承擔掌舵者的角色，但是非政府行動者作為合作建立和運作的催化劑在合作治理中不可或缺。首先非政府行動者是決策多元知識的來源，例如萊茵河流域供水國際協會及各個國家的供水聯盟、國際水事法庭等，他們由大量專業領域的科學家和志愿者組成，具備收集信息、開展調查研究的能力。這一“認知共同體”雖然可能來自不同學科，具有不同背景，但是他們構成的基礎是一套共同的規范和原則及對關注議題的共同理念，能夠對復雜問題提供比較專業的意見，幫助界定議題和形成科學的行動方案，打破政府的單一權力中心。其次，非政府行動者構成的巨大網絡，跨越國界和國家層級，有助于實現信息在水平和垂直上的溝通和反饋，減少問題的不確定性。最后，推動問題形成較為一致的公意性訴求，如公眾媒體網絡對危機事件的傳播使其成為大眾關注的焦點，政治體隨即面臨回應的壓力?？傊钦袆诱叩膮⑴c，推動國家權力逐漸向上、向下、向旁邊發生由國家到超國家、次國家和非政府行為者的轉移，國家不再是唯一的權力主體[13]。這種非政府行動者擁有的權力逐漸成為流域水資源治理過程中不可忽視的力量。

3.3 制度彈性

制度是改善集體行動問題的工具，為行動提供規則或規范。萊茵河流域國際合作制度的產出體現了從管制為主向項目性和開發性的制度功能轉變。管制性制度強調單一的政府權威中心，其執行依賴于受利益集團影響的國內權力機構將公約轉變為國內法律的意愿。RAP屬于非法律約束的行動導向，僅提出共同認可的理念。在環境治理領域，由于社會-生態系統的復雜性、不確定性等特點，應倡導多中心的制度安排，強調在集權與分權之間保持平衡，強調一定的制度彈性，一方面可以緩沖組織內外部的環境變化，另一方面，決策者可以更敏銳地觀察合作情境，以及時調整合作治理戰略，形成相適應的組織形態，從而快速應對不確定性，解決分歧，維護、擴大治理成果[14]。如RAP僅提出“生態管理”的理念，設定了較為寬泛的行動目標，具體的實施由無數從國際到地方的準自治決策中心，通過制定進一步的行動計劃予以實現，更多地體現出項目性和開發性的制度特點。相反，《化學物公約》和《氯化物公約》體現出管制性特點，強調政府的單一權威中心，依賴于國內權力機構將公約轉變為國內法律的意愿。因此，在環境治理中，制度設計應根據處理或協調的問題不同而有所不同，具備一定彈性的制度安排在回應不同規模的生態系統變化方面具有不可忽視的作用，制度設計越具體、可行、靈活和開放，制度有效性越高。

3.4 政治經濟水平的同質性

萊茵河沿岸所有國家屬于西歐民主國家，經濟社會高度發達。根據“后物質主義價值觀”，人們的價值觀隨著收入的增加而改變。富裕的群體更加看重非物質性問題，例如干凈的環境[15]。首先經濟上，流域主要國家瑞士、德國、法國和荷蘭4國都屬于高收入經合組織國家，都經歷了經濟的飛速發展階段。其次，體現在對環保投入意愿的一致性和環保政策的趨同性。這4個國家環保投入均較高(都排名世界前10)，大部分資金主要用于生態研究和開發改善環境質量的技術方面。例如，1960—1989年，瑞士政府保護水源質量的投入202.65億瑞郎；1988年，聯邦德國環境研究預算突破700億馬克。在環境政策方面，4國有比較一致的環境標準，這種結構背景使合作比較容易實現。

3.5 社會資本存量

社會資本作為影響個人與集體社會關系的資源，是影響行動者行為的重要因素，蘊含于社會團體、社會網絡之中，影響個體對社會資源的獲取能力，是一種有助于實現個體目標的資源。因為社會資本能夠促進信息流動、規范個人行為、增加社會信用、強化社會認同感，因此，一定程度的社會資本的積累就如機器的潤滑劑，能夠促進行動者相互之間形成合作關系。當人們在某個環境中居住了較長時間，有了共同的行為準則和互惠的處事模式后，他們就擁有了為解決公共池塘資源使用中的困境而建立制度安排的社會資本[16]。首先，萊茵河沿岸各國在治理污染的幾十年中逐步建立了相互信任機制，雖然各國利益不同，但能夠從流域整體出發開展合作。其次，早在19世紀早期，為改造萊茵河，各國工程師就已經形成了一個強大的專家網絡，且從20世紀70年代開始，各種公民成立或參與的國際委員會(非政府組織)在該流域開展工作，在萊茵河重大事務的決策中發揮積極作用。這些組織形成的社會網絡，增加了群體中橫向與縱向的信息流[17]，有助于參與者解決集體行動難題。再次，萊茵河沿岸國家歷年來在環境領域簽訂的各類條約，為社會系統提供了穩定的規范，形成了對行為共同的預期和對規范的信任。

3.6 外部問題內部化程度

歐盟在萊茵河國際合作的進程中發揮了巨大作用。一方面，萊茵河國際合作從歐洲共同體形成的過程中受益。ICPR成員國是歐洲共同體進程中的核心力量(瑞士除外)，他們相互捆綁在一起。在這種情況下，不能簡單地認為國家是理性權力或利益最大化的個體；相反，歐盟成員更多的是經濟和政治聯合體的成員，具有共同的價值觀，他們的互動在一個復雜的經濟、政治網絡中進行。另一方面，歐盟形成的環境保護相關指令是成員國達成目標共識的基礎。歐洲共同體20世紀70年代開始關注水質問題，頒布了第一個歐洲共同體的環境政策。該文件提倡制定統一的歐洲環境政策。隨后，歐洲共同體頒布了一系列關于水質問題的指令，例如，1975年頒布了飲用水質指令和游泳水質指令，1980年頒布了飲用水質量指標，這些指令是針對成員國家提出的，需要成員國轉換成對國內個人和企業具有約束力的法律規制。

4 對我國跨界流域水資源治理的啟示

當前，我國仍處于工業化和城市化快速發展時期，經濟增長與環境保護之間的矛盾日益突出，環境污染總體上較為嚴重，水資源短缺是后果之一。萊茵河屬于國際性河流，水污染國際合作治理的成功絕非偶然，其自身的特殊因素使得其治理經驗難以被簡單復制，但由于萊茵河水污染問題具有公共資源治理集體行動難題的共性，其成功治理的經驗仍可為我國跨界流域水資源治理提供有益的借鑒。

a. 切實貫徹綠色政績觀，使水資源治理成為問題定義過程中的重要考量因素。問題確認比決定采取何種方式解決問題更重要[18]。萊茵河水污染問題的定義過程，沿岸國家對問題達成共識并形成法律規定，耗費了26年之久(1950—1976年)。我國經濟正處于快速增長期，各級政府作為水資源保護和治理最主要的、理性的行動者，在合作治理中仍然承擔掌舵者的角色。當經濟發展始終是各級政府的首要任務時，環境保護在執行上只會流于形式，環境評價制度、環保考核一票否決制等難以真正落實并發揮作用，只有將環境保護作為政績考核中的重要因素，各級政府官員在定義問題的過程中，才會將環境污染納入政治議題，進而體現在法律規范和公共政策中，使各類企業意識到只有樹立綠色形象，才是長久發展之計。

b. 建立對話溝通機制，提供合作平臺，培養互信關系。在跨界水資源保護和治理中，由于跨越行政邊界，如何協調政府、企業、公眾、社團等多主體利益關系，促進流域中利益相關者合作成為我國水資源管理面臨的重大課題。以水資源保護為共同目標，需要政府搭建合作平臺，建立有效的流域相關利益主體對話溝通機制。以長江流域為例，其覆蓋11個省(市、區)，沿岸高污染企業密集，水資源保護涉及政府、企業、居民等多個利益主體，管理機構設置存在多部門多層級多類別的特點，沒有一個承擔綜合管理職能的機構來實現統一協調。在萊茵河流域，ICPR為沿岸國家之間有效溝通與合作發揮了重大作用，類似地，在我國跨界流域可建立綜合治理委員會，其主要職責為提供技術支持，收集與整理信息，面向社會公布沿岸城市水資源使用情況，定期舉行會議和論壇，協調各方利益等。

c. 提倡多中心的制度安排，保持制度彈性。萊茵河水污染治理的成功主要依賴于一系列子項目的實施，例如 以“鮭魚重返”為目標，完成了修建魚道、恢復產卵地、培養魚苗等項目建設?？缃缌饔蛩Y源治理制度設計應根據處理或協調的問題不同而有所不同。我國目前更多地依賴于行政命令來治理污染，但由于社會-生態系統的復雜性、不確定性等特點，這種單一權威中心的直接命令控制方式不僅應對復雜環境效果欠佳且成本高昂。應倡導多中心的制度安排，通過不同的準自治決策制定單元，在多層次上實現具體操作，并且在集權與分權之間保持平衡，強調一定程度的制度冗余(彈性)，以緩沖組織內外部的環境變化。但是，過度的制度彈性會造成制度無效率，因此，與生態規模相適應、相匹配的制度才是最合適的制度。

d. 建立水質監控和預警網絡。水質檢測和預警對技術有較高要求，萊茵河流域借助一套預測模型能夠及時掌握萊茵河污染物類別、濃度，以及何時、何處污染物濃度最高等相關詳細信息。該模型提供了決策支持系統軟件，如果萊茵河沿岸發生事故，模型能夠預測整條萊茵河的污染情況。另外，為了推動萊茵河水質公開和進行有效評估，ICPR開發了一套水質目標系統，對45種物質執行最嚴格的含量控制標準。當前，我國政府、公眾與排污者之間的信息高度不對稱，因此，建立一個先進的覆蓋全流域的水質監控和預警網絡，對于統一水質檢測方法，實現信息共享，掌握上下游動態至關重要。

e. 引導公眾參與，發揮公眾監督作用。公眾參與在萊茵河流域水污染治理過程中發揮了很大作用，雖然我國頒布了各類文件鼓勵公眾參與環保行動，例如為保障公眾環保知情權、參與權、表達權和監督權，2018年7月制定了《環境影響評價公眾參與辦法》，對公眾參與原則、形式和意見表達方式和途徑等都做了明文規定。但總體上，我國公眾參與環保意識不強，參與程度較低，未能對企業和政府造成壓力，發揮其推動和監督作用。加強公眾參與，一方面政府要做好頂層設計，開辟有效的意見表達和投訴渠道，搭建公眾參與和溝通的平臺；另一方面在鼓勵公眾參與的同時，大力發展NGO環保組織，調動越來越多的人參與到環境保護事業中。