浙江縣域經濟發展經驗對四川的啟示

郭曉鳴 廖祖君 巨棟

四川省社會科學院

協辦 四川省廣安市前鋒區委宣傳部

縣域經濟是城市和鄉村、城鎮經濟和農村經濟、宏觀經濟和微觀經濟的結合部，國民經濟的重要組成部分，是鄉村振興的核心載體。2019年中央一號文件明確指出要發展壯大縣域經濟。四川有183個縣（市、區），數量為全國之最。縣域經濟已成為實現“一干多支、五區協同”發展的底部基礎，是全面建成小康社會的關鍵所在。目前，四川縣域經濟產業層次較低、開放程度不夠、競爭力不強等問題突出，面臨著增長模式由數量擴張向質量提升轉化、城鄉關系由城鄉分割向城鄉融合轉化的嚴峻挑戰。浙江省在縣域經濟發展上起步較早、措施得力，成效顯著，通過構建差異化的發展模式和轉型機制，實現了縣域經濟的全方位、多模式轉型發展。其創新做法和成功經驗值得四川省在推動縣域經濟發展中充分借鑒。

錢江新城美景

新時期縣域經濟發展的總體評價

進入新的歷史時期和發展階段，我國縣域經濟發展面臨著新的宏觀形勢，加快發展的任務更為繁重和艱巨。

——縣域經濟成為支撐社會經濟發展的重要力量。縣域是我國資源最豐富的區域，占據國土總面積的93%，布局我國84%的世界自然遺產，77%的國家風景名勝區，68%的國家森林公園。2018年我國縣域常住人口超過9億，占全國總量約70%；縣域地區生產總值近40萬億元，占全國地區生產總值約45%，發展潛力巨大。

——縣域經濟形成板塊非均衡發展的分化趨勢。近年來我國縣域經濟增速整體下滑趨勢逐漸減緩，但板塊發展分化趨勢明顯。全國經濟百強縣中，東部地區占比從2014年的63%提高到2018年的74%，中西部省份占比從2014年的23%略微上升至2018年的25%，東北地區占比從14%下降到1%。其中，東北三省、內蒙古、山西為代表的資源型和重工業型縣域經濟下滑非常明顯。如何實現不同區域縣域經濟的相對均衡增長，已經成為極具挑戰性的緊迫性難題。

杭州夜景

——縣域傳統產業面臨生態透支和結構同質的雙重約束。縣域經濟是推進供給側結構性改革的重要戰場，傳統產業轉型發展任務緊迫。一是生態環境和產業布局約束增強，縣域經濟經歷對自然環境過度“透支”的高速發展后，仍然面臨產業梯度轉移下更多傳統工業產能向縣域聚集的情況，環境承載和建設用地已瀕臨上限。二是產業結構同質和融合度低的問題并存，主要體現在縣域經濟體系雷同，產業鏈較短，與現代農業和工業配套的先進服務業發展嚴重滯后，實現縣域經濟的尋優推進特別是產業結構的差異化優化，是一項十分艱巨的任務。

——縣域政府面臨債務壓力高企和償債能力不足的雙重風險。當前我國地方政府借貸規模逐漸擴大，縣域經濟債務風險不容忽視。一是整體債務規模較高，相關資料表明，2017年我國地方政府存量債務約為19萬億元，15%左右的縣（市）債務水平超過警戒線，隱性債務則超過24萬億元。二是落后地區債務負擔更重，特別是中西部地區。三是縣級政府償債能力不足。中西部地區部分縣級政府財政嚴重依賴轉移支付，隨著地方政府投融資活動規模收縮，償債能力將面臨嚴峻考驗。

總體上，當前我國縣域經濟發展既承載著支撐宏觀經濟整體轉型升級的重大使命，又面臨著諸多復雜因素的制約和挑戰，亟須借鑒縣域經濟發展先行地區的發展模式和成功經驗，大膽創新，推動全國縣域經濟整體發展。

浙江西塘古鎮

浙江省縣域經濟發展的主要模式與創新經驗

浙江省是我國縣域經濟最發達的地區之一，全國經濟百強縣數量穩居前列，創造了蕭山、義烏、溫嶺、安吉、嘉善、慈溪等眾多極具影響力的縣域發展典型模式，其經驗在全國范圍內具有先進性和借鑒價值。

——蕭山模式：新型工業化驅動產業集約發展。蕭山深入實施“工業強區”戰略，形成了平臺化集聚、集團化培育、科技化改造三輪驅動新型工業化的縣域經濟發展模式，工業增加值長期位居浙江省第一。一是工業集聚化發展。培育并引導企業集聚，著力打造4大新型工業平臺和17個工業功能區，集中了全區超過70%的規上企業。二是企業集團化培育。鼓勵企業技術資本合作或兼并重組，形成產值過千億元企業2家，“中國500強”4家，上市企業19家。三是產業科技化改造。建成國家級檢測實驗室18個、國家級博士后科研工作站22家，設立信息化發展專項基金，重點支持通信、軟件、集成電路、即時通訊等領域創新發展。

西湖美景

——義烏模式：貿易國際化推動外向經濟發展。義烏堅持“國際商貿名城”戰略，構建“貿易-市場-物流-改革”四位一體驅動貿易國際化的縣域經濟發展模式，形成了“買全球貨、賣全球貨”商貿格局以及產城一體高效分工的“塊狀經濟”。一是堅持激活市場力量。把握深化改革開放機遇，提出“黨政有為”“放水養魚”等創新戰略，政府準確把握市場開放的關鍵節拍，將地域文化、統一規劃、企業家精神融入培育高自由度的市場中，形成了獨特的集聚優勢。二是堅持內外貿易聯動。把握國際貿易開放機遇，引進10萬多種境外商品高標準，召開義烏進口商品博覽會，提升“塊狀經濟”；持續發布的“義烏中國小商品指數”，打造國內外貿易的“義烏碼頭”。三是堅持打通物流通道，把握“一帶一路”建設機遇，開辟“義新歐”中歐班列和“義甬舟”開放大通道，構建海、陸、空、鐵、郵、網六位一體物流體系。四是堅持推進體制改革，把握國家貿易綜合改革試點機遇，率先提供15種貨幣兌換以及98項涉外項目“一站式”服務，率先建立小商品出口“大通關”模式，持續推進商貿服務集成創新。

——溫嶺模式：農業現代化推動縣域經濟發展。溫嶺實行“內建兩區、外拓基地、資本引領、科技支撐”，形成了集聚化生產、全球化布局、市場化支撐、科技化改造四化同步支撐現代農業發展的縣域經濟發展模式。一是集聚化生產。引導農戶承包土地向龍頭企業集中，近七成土地流轉實現規模化經營，建成一批高水平現代農業園區和糧食生產功能區。二是全球化布局。建立省外境外農業基地38萬畝，遍布全國20多個省市及韓國、緬甸等國家。三是市場化支撐。引導社會資本進入農業領域，扶持農業龍頭企業上市，成立鄉村振興學院，為鄉村發展提供財力和人力支撐，近三年共引進200余億元資本投向鄉村。四是科技化改造，設立農業科技成果轉化專項經費，引進推廣北斗農機信息化智能管理平臺系統，全力推進“智慧農業”建設。

——安吉模式：產業生態化驅動綠色經濟發展。安吉堅持生態鄉村、生態農業、生態工業和生態旅游業融合發展，形成了制度化、品牌化、標準化、富民化的縣域生態經濟發展模式。一是生態保護制度化，建立嚴格的項目環境準入制度，堅持杜絕一切環評不達標項目。二是生態開發品牌化，著力打造“美麗鄉村”“中國大竹海”“黃浦江源”“安吉白茶”等生態品牌，成功創建全國首個國家級生態縣。三是生態建設標準化，在全國率先建立美麗鄉村建設標準化體系，成功創建“中國美麗鄉村國家標準化示范縣”。四是生態發展富民化，深度開發竹制品、茶葉等生態產品并與鄉村旅游深度融合，全縣農民人均純收入七成來自“生態產業”。

浙江烏鎮雪后夜景

杭州武林廣場

——嘉善模式：城鄉一體化推動全域協調發展。嘉善著力推進城鄉設施布局、政策制度、公共服務等要素集聚共享和資源延伸覆蓋，形成了城鄉一體全域協調的縣域經濟發展模式。一是發展格局一體化，著力推進城鄉規劃、基礎設施、產業發展等“六個一體化”建設，大幅縮減鎮村數量，創建“市區-新市鎮-農村新社區”的三級網絡化格局。二是公共服務均等化。全國率先推行城鄉教育生均公用經費、教師待遇、校舍標準三統一，城鄉居民醫療保險制度和養老保險制度標準一致化，城鄉供水同網同質同價，垃圾污水處理一體化，城鄉公交一體化等。三是要素配置市場化，在全國率先推進農村宅基地置換、土地承包權轉讓和置換、產權制度改革和集體建設用地制度改革等，打造“縣域科學發展示范點”。四是農民生活市民化，建立城鄉一體社區管理體制，率先推進農村新社區服務中心標準化建設，建立新居民管理服務機制和新社區工會組織。

——慈溪模式：人才本土化推動創業經濟發展。慈溪堅持集聚創業、自主創業和科技創業多創并舉，走出一條全民創業之路，實現創業主體數量浙江省縣域第一。一是系統培育創業平臺，把人才引過來。建設“上林英才”研發園、創業園、產業園并實施人才引進計劃，最高給予1000萬元創業經費支持；集聚杭州灣優勢要素打造環杭州灣創新中心，形成集聚創業的良好空間。二是全面優化創業服務，讓人才留下來。深化落實“多證合一”“先照后證”、企業簡易注銷等制度改革。三是科技導航“二次創業”，把人才育出來。與寧波大學、北航、中科院等單位共建科教園區，累計培育創新型梯隊企業1000多家。

浙江經驗對四川縣域經濟發展的重要啟示

四川省作為西部內陸地區，縣域經濟發展相對滯后，2018年全國經濟百強縣中僅有1個，浙江省有21個；GDP過千億的縣（市、區）僅有1個，浙江省有8個。因此，四川省應對標先進，正視差距，充分借鑒浙江省縣域發展模式及創新經驗，實現四川縣域經濟追趕發展和加速發展。

——轉變政府職能，培育發展內生動力。浙江經驗證明，縣域經濟的發展源泉在于市場力量，市場力量的關鍵優勢在于配置效率，效率實現的根本途徑在于劃清功能邊界。只有政府充分尊重市場、了解市場、服務市場，才能真正激發縣域經濟發展活力。四川應借鑒浙江經驗，更大力度深化“放管服”改革，變權力型政府為規則型政府，發揮自貿試驗區建設的溢出效應，推進投資項目審批全流程改革，賦予縣級政府統籌省、市下達資金的權利，適當提高新增稅收縣級留存比例，適當降低縣級項目資金配套比例。在有效監控風險的情況下，積極扶持縣（市區）成立產業投資基金、擔保公司，有效激發縣級財政“造血”能力。

綠都世貿廣場

義烏之心商場

——發揮比較優勢，打造縣域塊狀經濟。浙江培育“塊狀經濟”有三個核心環節，一是選擇一批地理區位和產業基礎較好的小城鎮，明確其主導產業和發展方向；二是根據主導產業建立工業小區，引導城市企業、鄉村企業、農村家庭企業向工業小區集聚；三是完善基礎設施放松政策環境，形成一批專業化分工、社會化協作的企業群和特色產業集聚區。四川可借鑒浙江經驗，更加重視培育并深挖各縣的比較優勢。根據各市縣資源稟賦和產業基礎，精準選擇一批條件較好的縣市進行示范，重點扶持當地優勢品牌產品、產業深化開發，實行“一鄉一業”的生產方式，通過鎮村二級分工協作推進單一產品鏈的專業化生產。

——統籌城鄉要素，強化縣城輻射效應。浙江經驗表明，中心城市的要素擴張對于促進周邊縣市轉型發展具有明顯效果，也是加速集體經濟發展的重要手段；中心城市的集聚力越強，帶動周邊縣域經濟轉型升級和集體經濟加快發展的成功率越高。四川一方面應當積極穩妥推進行政區劃調整，將與市區連片或相鄰的縣（市）改為市轄區，對常住人口超過10萬的縣城建立城市管理體制，同時推動部分鄉鎮合并，合理提高地域空間的集聚度。另一方面應進一步優化縣域土地供應機制，加強縣級建設用地指標的政策傾斜和支持力度，優先保證重點產業園區和農產品加工業用地，同時探索突破土地增減掛鉤結余指標的有償調劑、流轉交易范圍。

義烏繡湖公園

義烏風光

浙江西塘古鎮

——突破開放合作，強化優質要素支撐。浙江經驗表明，資本注入和科技轉化是實現縣域經濟社會可持續發展的有效措施，重點是暢通從資本、科技到產業發展的要素通道。四川縣域經濟發展要本著“不求所有、但為所用”的原則，最大限度利用好外部優勢資本和科技資源，狠抓創新平臺建設、科技創新合作、重大成果轉化等，實行借力發展。同時應積極引導銀行等金融機構擴大對縣域中小企業的信貸規模，鼓勵金融服務向村鎮下沉。成立農村社區銀行，鼓勵發展多種形式的融資擔保公司，探索全面放開農村融資抵押物限制。建立和完善農戶資信評價體系，積極開展無抵押擔保的小額信用貸款和農戶聯保貸款。

——堅持生態優先，構建綠色發展格局。浙江縣域經濟發展的關鍵在于把生態環境、商貿文化、市場意識三者融合為一個完整的綠色發展體系，放大了生態環境和主體行為對縣域經濟發展的積極效應。建議四川借鑒浙江經驗，一是建立綠色鄉村格局，選擇一批生態條件較好的區縣，試點綠色鄉村建設體制，打造“優雅城區—風情小鎮—美麗鄉村”三級生態城鄉空間體系。二是增強綠色鄉村發展外部助力，成立四川省美麗鄉村建設發展公司，因地制宜進行生態項目開發，聚集各方資金支持美麗鄉村建設。三是增強綠色鄉村發展內生動力，探索新型主體與農戶建立保土地租金、保農戶景區務工、保貧困戶零投入創業、保綠色產品訂單收購等“四保”和銷售利潤二次返利分紅的利益聯接機制。