行政審判中對“隨意解釋”行為的司法判斷
——以“崔龍書訴豐縣人民政府行政允諾案”為例

趙劍文

一、引言

就現代行政的總體發展趨勢而言，行政管理正由以往的控制型管理模式向合作型、參與型管理模式轉變，行政相對人在行政活動中的參與程度得到加強。現代行政法制建設的重點之一即是激勵行政相對方全方位地依法參與行政。①羅豪才：《現代行政法制的發展趨勢》，載《國家行政學院學報》2001年第5期。在合作行政、參與行政不斷發展的背景下，行政合同、行政允諾等新型行政活動應運而生，將平等協商、合作共贏、共同參與的行政管理新思路付諸實踐。但值得注意的是，行政允諾等新型行政行為在相關理論研究、監督救濟等方面仍存在缺失，②劉爍玲：《行政允諾規范化探析》，載《江西社會科學》2014年第5期。行政主體在行政允諾、行政合同法律關系中因享有優益權而占據主導地位，其濫用優益權、不履行合同、諾而不踐的事件層出不窮。其中，行政機關及其他有權解釋機關通過解釋政府通告、相關規范性文件以及行政合同的具體內容，任意改變履行方式、獎勵范圍和獎勵數額，從而達到不履行合同與允諾之目的的行為是其濫用優益權的一種典型表現形式。實踐中，行政主體對其作出的允諾往往享有最終解釋權，解釋主體的單一性決定了該種解釋的專斷性，且解釋是建立在理解基礎之上的主觀行為，其具有偏離本意的可能性。③侯學勇：《排除任意解釋的法律論證》，載陳金釗、謝暉主編：《法律方法》（第3卷），山東人民出版社2004年版，第399頁。專斷性與主觀性特征導致行政主體極易“隨意解釋”相關文件的內容，侵害行政相對人合法預期之利益。④余凌云：《行政法上合法預期之保護》，載《中國社會科學》2003年第3期。余凌云教授認為，若相對人因行政機關的先前行為（包括政策、通知、承諾等）合理地產生了對行政機關將來為或不為某種行為的預期，相對人即可要求行政機關滿足其上述預期。實踐中，行政主體多以合同、通知、規范性文件等作為體現其意思表示的載體，社會公眾即通過此類載體對其意思表示進行理解，并產生對行政主體作出履行合同、給予獎勵等行為的合法預期。該種合法預期之利益得到有效保護是建設誠信和服務型政府的必然要求。如何規范行政主體的解釋行為，尤其是確定相對明晰的司法審查標準成為當下不容忽視的重要問題。

《最高人民法院公報》2017年第11期發布“崔龍書訴豐縣人民政府行政允諾案”（以下簡稱崔案）。在崔案中，豐縣發改委于《關于印發豐縣招商引資優惠政策的通知》中對“本縣新增固定資產投入”的具體含義作出說明，法院以該說明構成“隨意解釋”為由，認為其不能作為認定豐縣政府行為合法的依據。崔案是最高院公報刊登的首例涉及如何認定“隨意解釋”行為的行政法案例，該案判決一方面完整地展現了法官的判決思路及考量因素，⑤崔案公布以前，司法實踐中已有認定行政主體存在“隨意解釋”行為的案例，但相關裁判文書大多僅在判決的說理部分簡單地作出認定，法官的具體判決思路如何，以及考慮了何種相關因素，我們無從得知。例如，在“王秀群等訴中華人民共和國商務部要求履行法定職責案”中，法院認為商務部對“利害關系人”享有的“請求權”未依法給予適度尊重和應有的重視，不僅未依法處理申請人的請求，還隨意解釋和任意處置，完全沒有法定的程序觀念，詳見北京市第二中級人民法院（2015）二中行初字第815號行政判決書。再如，在“楚雄鴻昌物業管理有限公司與楚雄市人民政府行政管理糾紛案”中，法院認為行政機關在“取締”違法行為時，必須通過相應的法定行政處罰和行政強制來完成，而不能隨意解釋“取締”的含義，詳見云南省高級人民法院（2017）云行終128號行政裁定書。另一方面，該案作為公報典型案例，其毫無疑問地將成為今后類似案件審理時的參照對象。就此而言，崔案可以作為研究如何判定“隨意解釋”行為的合適入口。

基于上述認識，本文在研究方法上將先從基本案情中整理出相關問題，進而嘗試對崔案中兩審法院的判決思路作出解讀，并將其中具有規范性意義的內容予以整理和提煉，從理論上為法院逐步明晰司法審查之標準進行鋪墊。值得指出的是，在崔案中法官建構了如何判定行政主體“隨意解釋”政府通告等不具有法規范名義的文件的判決思路與方法，而對于該內容的研究同樣可以為判斷行政主體是否存在“隨意”的法解釋行為提供啟示。

二、案情梗要與問題梳理

（一）基本案情與判決結果

2001年6月28日，江蘇省豐縣縣委、縣政府印發豐委發〔2001〕23號《關于印發豐縣招商引資優惠政策的通知》（以下簡稱《23號通知》），其中《豐縣招商引資優惠政策》（以下簡稱《優惠政策》）中載明了具體的引資獎勵辦法。《優惠政策》第25條規定，對引進外資項目實行分類獎勵。附則規定，本縣新增固定資產投入300萬元人民幣以上者，可參照此政策執行。……本文由縣體改委負責解釋。2003年原告崔龍書成功引進并建成投產了徐州康達環保水務有限公司（以下簡稱康達公司）。引資成功后，崔龍書從未間斷地提出獎勵申請，豐縣政府一直拒絕履行承諾，因此崔龍書于2015年5月向徐州市中級人民法院提起行政訴訟，要求豐縣政府支付所欠獎金140萬元。

一審審理期間，被告豐縣政府提供了2015年6月19日豐縣發展改革與經濟委員會（以下簡稱縣發改委）出具的《關于對〈關于印發豐縣招商引資優惠政策的通知〉部分條款的解釋》（以下簡稱《招商引資條款解釋》），①縣體改委由于政府機構變動已不存在，崔案中由承繼其職能的縣發改委對《23號通知》作出解釋。對《23號通知》中的部分條款及概念作如下說明：“1.外資：是指其他國家地區（包括港澳臺地區）來中國大陸以從事經濟社會活動為主要目的，在遵守中國法律法規前提下，遵循市場機制法則，本著互利互惠的原則進行的獨資、合資、參股等市場流入的資金。2.外資項目：是指利用外資建設的項目。3.本縣新增固定資產投入300萬元人民幣以上者，可參照此政策執行。本條款是為了鼓勵本縣原有企業，增加固定資產投入，擴大產能，為我縣稅收作出新的貢獻，可參照本優惠政策執行。”

一審法院認為：1.《23號通知》中凡涉及外商投資額的內容，均以美元而非人民幣作為貨幣種類，《招商引資條款解釋》中將“外資”界定為“其他國家地區”流入的資金符合《23號通知》的本意，康達公司不屬于《23號通知》第25條規定的外資項目。2.根據《23號通知》的字面本意以及《招商引資條款解釋》對“新增固定資產投入”的說明，康達公司亦不屬于《23號通知》附則規定的項目。因此，該項目不在《23號通知》的獎勵范疇，不應予以獎勵，故裁定駁回崔龍書的訴訟請求。

崔龍書不服一審判決提起上訴。二審法院認為，在行政允諾的訂立和履行過程中，行政主體不能濫用優益權，不得違背誠實信用原則。在對行政允諾關鍵內容的解釋上，應限制行政主體在無其他證據佐證的情況下，任意行使解釋權。1.從文義解釋來看，《23號通知》中的“本縣新增固定資產投入”應理解為新增的方式不僅包括該縣原有企業的擴大投入，也包括新企業的建成投產。如《23號通知》需對其作出特別規定，則應在制定文件之初即公開明示。2.鑒于《23號通知》中凡涉及外商投資額的內容均以美元作為貨幣種類，將“外資”解釋為引進自其他國家和地區的資金有事實依據，且符合社會公眾對此概念的通常理解。故崔龍書的部分上訴理由成立，判決責令縣政府60日內依法履行獎勵義務。

（二）問題梳理

最高院公報發布崔案時的裁判摘要為：“誠實信用原則是行政允諾各方當事人應當共同遵守的基本行為準則。在行政允諾的訂立和履行過程中，基于公共利益保護的需要，賦予行政主體在解除和變更中的相應的優益權固然必要，但行政主體不能濫用優益權。優益權的行使既不得與法律規定相抵觸，也不能與誠實信用原則相違背。行政機關作出行政允諾后，在與相對人發生行政爭議時，對行政允諾關鍵內容作出無事實根據和法律依據的隨意解釋的，人民法院不予支持。”①《最高人民法院公報》2017年第11期。根據裁判摘要的內容，筆者認為有如下問題值得做進一步探討：

1.關于司法審查的范圍。確定司法審查的范圍是審查具體行為內容的必要前提，針對行政主體的解釋行為，法院是作全面審查還是部分審查？對此，裁判摘要中使用了“關鍵內容”一詞。法院是如何以“關鍵內容”為界確定審查范圍的？其認定“關鍵內容”的依據是什么？筆者認為，對以上問題的探討是確定具體審查標準的基礎。

2.關于司法審查的標準。對于審查范圍內的解釋事項，法院應從哪些角度，并根據何種判斷標準進行審查？從案例研究的角度出發，尤為重要的是，從法院有限、具體的考量因素中是否可以抽象出某種共性的特征，從而為法院進一步豐富和發展司法審查標準的內容提供幫助。

3.關于判決的規范基礎。即法院確定司法審查權限與具體審查標準的成文法依據是什么。我國目前的法規范體系中，尚不存在判斷行政主體“隨意解釋”行為的有關規定，那么法院是如何“找法”，從而為自身裁判提供堅實的法規范基礎的？裁判摘要稱：“優益權的行使既不得與法律規定相抵觸，也不能與誠實信用原則相違背”。行政優益權和誠實信用原則與判決的法規范基礎是否具有關聯性？

三、司法審查范圍的限定與尊重行政權

（一）審查對象的范圍——以“關鍵內容”為限

崔案中，豐縣發改委在一審期間出具《招商引資條款解釋》，對《23號通知》中“外資”“外資項目”“本縣新增固定資產投入”的含義作出解釋說明。由于《招商引資條款解釋》的內容關系到行政允諾獎勵范圍的界定，法院原則上理應對該解釋進行全面審查，即審查作為整體的解釋行為之合法性。但需要說明的是，實踐中并非所有的解釋內容均能為行政行為提供合法性依據，行政主體的解釋行為事實上表現出兩種不同的形態：一是僅在形式上作為行政行為合法性依據的解釋行為，二是在實質上影響行政行為具體內容的解釋行為。由此便產生一個問題：法院究竟應當在多大范圍內對行政主體的解釋行為進行審查，是進行整體審查抑或是部分審查？在此，筆者欲對判決書的內容作出規范性整理。

從一審判決來看，法院分別對《招商引資條款解釋》中針對“外資”“外資項目”和“本縣新增固定資產投入”的解釋內容進行審查，并對三項解釋的合法性予以認可。二審判決則明確指出：“在對行政允諾關鍵內容的解釋上，同樣應當限制行政主體在無其他證據佐證的情況下，任意行使解釋權。”進而重新認定上述解釋內容的合法性。不難看出，法院在此試圖為自身的審查范圍勾勒出一條“邊界線”，即只有當解釋行為涉及行政行為的“關鍵內容”時，法院方有判定該行為構成“隨意解釋”之空間，而當解釋對象并非“關鍵內容”時法院則無審查的必要。然而遺憾的是，法院以“關鍵內容”為標準勾勒出的“邊界線”依舊十分模糊，原因在于“關鍵內容”本身即為不確定概念，仍需對其做進一步解釋。①《現代漢語詞典》將“關鍵”一詞解釋為“事物最關緊要的部分，對事物起決定作用的因素”。參見中國社會科學院語言研究所詞典編輯室：《現代漢語詞典》（第7版），商務印書館2016年版，第478頁。但何為“最關緊要”，何為“起決定作用”，似乎并非明晰明了，需要在具體情境之下作出判斷。就崔案兩份判決書的內容而言，法院均未直接展現出具體的判斷思路，但兩份判決書于“本院查明”部分認定的事實，以及于“本院認為”部分闡述的判決理由仍可為明晰法院的裁判思路提供幫助。

1.與原告訴訟請求的關聯程度。崔龍書提起本案訴訟的具體請求為“要求豐縣政府支付所欠獎金140萬元”，在一審庭審過程中，崔龍書當庭明確其要求獎勵的依據為《23號通知》第25條，后變更為《23號通知》第25條及附則的規定。由原告訴請的依據不難看出，原告希望從兩個不同的角度分別證明自身應當獲取政府允諾的獎金：一是原告負責引進的康達公司屬于第25條規定的“外資項目”，二是原告屬于附則規定的“本縣新增固定資產投入300萬元人民幣以上者”。原告的訴訟請求具體針對的是《23號通知》第25條和附則的內容，而“外資”“外資項目”“本縣新增固定資產投入”等概念的界定恰與原告訴請的兩項依據形成對應關系，因此針對《23號通知》第25條和附則內容所作的解釋與原告訴請的關聯程度更為緊密。就此而言，上述三個概念的具體內涵與外延構成本案允諾行為的“關鍵內容”并無疑問，一審與二審法院均對涉及上述三個概念的解釋行為予以審查，亦能從側面體現出法院的認定結論。值得指出的是，通過判斷與原告訴請的具體內容及依據的關聯程度來認定解釋對象是否構成“關鍵內容”的方法，亦體現出對訴訟中“不告不理”的基本原則的遵循。易言之，法院需要借助訴訟結構的特點對“關鍵內容”一詞進行理解和判斷。①朱芒：《規范性文件的合法性要件——首例附帶性司法審查判決書評析》，載《法學》2016年第11期。朱芒教授在文章中指出，需要通過整個訴訟的過程確定司法審查的范圍，尤其要與原告的訴訟范圍形成對應關系。以崔案為例，如若原告未在庭審過程中變更訴請依據，將附則的內容納入依據范圍，則針對“本縣新增固定資產投入”一詞的解釋行為無法與原告的訴請形成對應關系，《招商引資條款解釋》第三項的內容即在司法審查的“邊界線”之外，法院無需對該條解釋是否構成“隨意解釋”作出判定。

2.對原告實現實體權利的影響程度。行政救濟是現代行政法不可放棄的著力點，②章劍生：《現代行政法專題》，清華大學出版社2014年版，第25頁。章劍生教授認為，“能得好處”是行政救濟的重要標準之一，也是實效性保護的要義之一。③章劍生：《現代行政法總論》，法律出版社2014年版，第328—329頁。即相對人在經過復議、訴訟等救濟程序之后，能夠“獲取其欲求的好處而歸”。程序利益的有效保護之于法治的重要性逐漸獲得學界的廣泛認同，但不可否認的是，程序工具主義依然有其存在的現實意義。相對人通過訴訟等方法尋求的“好處”無疑是最終保障其實體權利得以實現。如上文所述，原告冀希望于證明自身行為符合《23號通知》第25條和附則的規定，從而實現140萬元獎金的實體利益。因此，縣發改委對于上述兩個條款中相關內容的解釋將直接決定原告是否具備申請與獲得獎勵的資格。如果原告訴請的兩項依據均不成立，換言之，即縣發改委的解釋能夠成為縣政府不履行獎勵義務的合法依據，原告的實體權利就無法實現。一審判決書中，法院于判決要旨一和要旨二分別對《招商引資條款解釋》中的三項解釋進行審查，并最終認可了全部三項解釋，致使原告訴請的兩項依據均未成立。二審法院則同樣于判決要旨一和要旨二對上述解釋進行審查，并于要旨一中明確指出：“《招商引資條款解釋》系對被上訴人業已作出的招商引資文件所做的行政解釋，在本案中僅作為判定行政行為是否合法的證據使用，其關聯性、合法性、真實性理應受到司法審查。”在此，僅需三項解釋中任一解釋的關聯性、合法性、真實性被否決，原告訴請的實體權益即告成立。因此，三項解釋的審查結果對于原告實體權益的實現均起決定性作用，兩審法院皆以兩段要旨的形式分別進行審查即能體現其判斷思路和結果。

值得指出的是，在最高院公報刊登的“魯瑞庚訴東港市公安局懸賞廣告糾紛案”中，被告東港市公安局對于自身發布的懸賞廣告作出解釋，雖然解釋內容與原告訴訟請求的關聯程度較強，但由于該內容對行政相對方實現實體權益的影響程度有限，因而法院未對相應的解釋行為再行審查。①《最高人民法院公報》2003年第1期。該案雖屬民事案件，但在本質上與崔案是相似的。可見，當解釋內容對原告的實體權益并無影響或影響不大時，解釋行為即為行政主體自由裁量權范圍內的行為，法院原則上應將其排除在“關鍵內容”之外。

（二）保持對行政主體解釋行為的尊重

崔案中法院以“關鍵內容”為“邊界線”劃定司法審查范圍，體現出司法對行政的尊重，是避免司法過度干預行政的自我約束手段。實踐中，行政允諾等行為是行政主體行使自由裁量權的重要表現形態，②王喜珍：《行政允諾行為的行政法理論透視》，載《河南省政法管理干部學院學報》2009年第4期。由于現行行政法律法規尚無明確規范，行政主體可以根據實際情況靈活確定行為的具體內容，有權解釋主體則可以針對既存行為的具體內容自行作出解釋說明。現實中的有權解釋主體多為作出原行為的行政機關，但亦存在行為者授權其他機關進行解釋的現象。類似于“誰制定，誰修改”的立法原則，由行為者及其授權機關作出解釋無可厚非。此外，基于部分行政領域的專業性特征，行為者及其授權機關無疑是能夠根據該領域內的專業知識作出解釋說明的“最佳人選”。因此，法院應當對行政主體的解釋行為持尊重態度，如果行政機關的解釋行為符合一般行政行為的成立要件及合法要素，在解釋內容上并無明顯不合理之處，且在解釋程序上亦屬正當，即使該解釋和法院所希望給出的解釋不一致，也應當予以堅持。③張志銘：《法律解釋學》，中國人民大學出版社2015年版，第79頁。

應當明確的是，設定司法審查的意圖僅僅在于維持最低的標準而非確保最適宜的或最理想的行政決定，④［美］歐內斯特·蓋爾霍恩：《行政法和行政程序法概要》，黃列譯，中國社會科學出版社1996年版，第18頁。法院應理性判斷行政主體的解釋與闡述，在不斷的調整與反思中求得一種反思均衡。⑤王旭：《行政法解釋學研究》，中國法制出版社2010年版，第125頁。在劃定審查范圍的“邊界線”時，法院應綜合考慮原告的訴請依據等因素，謹慎判斷解釋行為的對象是否處于“邊界線”范圍之內。對于“邊界線”以外的解釋內容，法院不予審查，而對于司法審查范圍內的解釋行為，法院原則上也應給予必要的尊重，謹慎將其判定為“隨意解釋”。畢竟法院作為中立的第三方，在司法活動中必須保持理性和正義，其行為理應受制于一定的規則，①朱新力：《行政法律規范中的不確定法律概念及其司法審查》，載《杭州大學學報》（哲學社會科學版）1994年第1期。不宜將司法的“觸手”延伸得過于寬泛。

概言之，由上述內容可初步得出結論，在如何確定司法審查范圍的問題上，法院提出了相對明晰的一般性規范，即：（1）僅審查涉及行政行為“關鍵內容”的解釋行為。具體而言，法院僅作部分審查而非整體審查，最終能被司法認定為“隨意解釋”的僅限于解釋行為中的“特定部分”，即因該“特定部分”的關聯性、合法性、真實性經審查不被認可，所以不能作為證明行政行為合法之依據。（2）在如何判斷“關鍵內容”的問題上存在兩條可能的路徑，一是解釋內容與原告訴請依據的關聯程度，如果解釋內容與訴請依據形成對應關系，則被解釋部分構成“關鍵內容”；二是審查結果對原告實現實體權益的影響程度，如果對于某一解釋內容的審查結論決定原告是否能夠實現實體權益，則該部分構成“關鍵內容”。（3）基于行政自主性與便宜性原則的要求，②翁岳生：《行政法》，中國法制出版社2000年版，第1605頁。行政便宜性原則是指行政機關在欲達成行政目的之時，可根據實際情況決定行為的時機與方法，此為行政機關可享有的裁量之許可權。崔案中，有權解釋機關為實現行政允諾“充分調動社會各界參與招商引資積極性”之目的，可決定《23號通知》中相關條款與概念的最終含義，法院需在尊重行政自主性與監督行政行為之間尋找合適的平衡點。法院在判斷過程中應始終保持謙抑，避免司法權代行行政權的現象發生。

四、司法判斷結構的構建與審查標準

司法審查范圍的“邊界線”確定以后，就面臨如何判定界限內的解釋行為是否構成“隨意解釋”的問題。具體而言，即法院需要從哪些角度，或曰考慮哪些相關因素，以及依據何種標準對解釋行為進行審查。

（一）三層判斷結構

與一審判決稍有不同的是，二審判決在確定審查范圍以前，即在判決要旨中對《23號通知》的性質與合法性作出認定：“本案涉及的《23號通知》系被上訴人豐縣政府為充分調動社會各界參與招商引資積極性，以實現政府職能和公共利益為目的向不特定相對人發出的承諾，在相對人實施某一特定行為后，由自己或其所屬職能部門給予該相對人物質獎勵的單方面意思表示。根據該行為的法律特征，應當認定《23號通知》屬于行政允諾。……本案中，被上訴人豐縣政府作出的《23號通知》已就豐縣當地的招商引資獎勵政策和具體實施作出了相應規定，該規定與現行法律規范中的強制性規定并無抵觸。”值得指出的是，崔案兩審法院整理出的案件爭議點均在于豐縣政府是否應當依法、依約履行獎勵義務，而爭議的關鍵點正在于《招商引資條款解釋》的內容是否成立。一審法院直擊要害，對審查范圍內的解釋行為作出判定并無明顯不妥，但二審法院在判定之前選擇對《23號通知》先行審查，該做法是否有“畫蛇添足”之嫌？筆者認為不是。正如二審判決所指出的，《23號通知》“應當是本案審查豐縣政府是否應當兌現相關允諾的依據”，換言之，允諾行為是崔案的基礎行為，該行為是否成立，或曰雙方是否已經形成行政允諾法律關系是原告能夠獲取獎勵的根本條件。從該角度出發，《招商引資條款解釋》僅作為附屬行為而存在，解釋行為的意義僅在于證明被告不履行獎勵義務存在合法依據。就此而言，基礎行為自身是否合法將決定有無審查附屬行為之必要，二審法院的判斷思路應予認可。

至此，從二審判決來看，可以發現法院構建出了三層判斷結構（如圖所示）。第一層判斷針對的是作為基礎行為的允諾行為本身的合法性，判斷標準為“不與現行法律規范中的強制性規定相抵觸”。筆者認為二審法院確定的判斷標準是恰當的，行政允諾等新型行政行為目前尚未受制于完整的法律規范，即缺少認定允諾行為違法的法規范基礎。借鑒“法律優位原則”這一立法原則，僅要求基礎行為與法律強制性規范不抵觸完全符合實際情況。如果基礎行為即違背法律強制性規范，法院不再審查解釋行為，相反則進入第二層判斷。第二層判斷為上文所述的，法院需判斷解釋行為的對象是否構成行政行為中的“關鍵內容”，并據此決定是否進入第三層判斷。最后，法院在第三層判斷中對于解釋行為是否構成“隨意解釋”作出最終判定。至于判定時應適用何種審查標準，筆者將在下文具體闡述。公報案例的典型意義絕不僅僅是實體與程序上的，更為重要的是思維與方法上的啟示，可以認為三層判斷結構的構建為今后類似案件的審理方法確定了基礎。

（二）關于“外資”與“外資項目”的解釋

就崔案而言，解釋行為最基礎的事實根據即原允諾行為——《23號通知》中的文字條款，司法審查所應當追求的目標是在一定的審查標準，或曰解釋標準之下，將事前的《23號通知》和事后的《招商引資條款解釋》進行對比，從而判斷事后的解釋是否超出文字條款的可能含義之范圍，是否符合原行為者的本來意圖。從詮釋學的角度來看，解釋行為只有符合某種客觀標準，往往才有足夠的說服力。①陳金釗：《拯救客觀性——關于法治方法的理論探索》，載《法律科學》2001年第6期。崔案判決是如何在第三層判斷中確定審查標準的？筆者欲以崔案的兩大爭議點為視角分別展開討論。

崔案第一個爭議點在于《招商引資條款解釋》對《23號通知》第25條中“外資”與“外資項目”的解釋是否成立。縣發改委將“外資”解釋為“其他國家地區（包括港澳臺地區）……流入的資金”，“外資項目”則為“利用外資建設的項目”。針對該兩項解釋，一審與二審判決的審查結論一致，但在審查思路上存在些許差異。

1.探求原行政行為之本意。新分析法學派的代表人物哈特教授指出，日常語言既有“意思中心”，也有“開放結構”。“意思中心”是指語言的外延涵蓋具有明確的中心區域，在該區域內，人們不會就某物是否為一詞所指之物產生爭論；“開放結構”是指語言的外延涵蓋具有不肯定的邊緣區域，當存在“開放結構”時，人們會爭論語言的意思、內容或范圍。②劉星：《法律是什么》，中國法制出版社2015年版，第143頁。不可否認的是，“外資”一詞也有其“意思中心”與“開放結構”，由其他國家或地區流入的資金顯然處于“外資”的“意思中心”，對此人們并無爭議可言。問題的關鍵在于“由本縣之外的區域流入的資金”是否能被“外資”的外延所涵蓋？原告與被告即在此產生分歧。

一審法院對此并未直接作出主觀判斷，而是選擇探求原行為——《23號通知》的本意，在具體的判斷方式上，法院同樣從客觀層面入手，以《23號通知》的整體內容作為判斷的事實根據。一審判決即于要旨一指出：“《23號通知》中凡涉及外商投資額的內容，均以美元而非人民幣作為貨幣種類；對引薦的對外承包工程項目或勞務合作項目，項目總額也以美元計。……上述解釋符合《23號通知》的本意。”有學者認為，“客觀”是指“法官解釋法律應遵循立法者的立法宗旨、目的，排除解釋內容的任意性，對法律作出整體性、一致性的解釋。”③陳金釗：《法律解釋及其基本特征》，載《法律科學》2000年第6期。可以看出，一審判決以說理理由的形式，將法解釋行為于體系上之要求確定為行政主體針對不具有法規范名義的文件的解釋行為所應當遵循的標準。如果將《23號通知》視為一個完整的體系，則作為理性制定者的縣政府應在同一律與不矛盾律的基礎上，意圖做到整個體系的和諧與連貫統一。④張志銘：《法律解釋學》，中國人民大學出版社2015年版，第72頁。在此意義上，“原意標準”和“語境標準”對于規范解釋行為的重要性不言而喻。二審判決于要旨二對以上標準予以認可。總而言之，“聯系上下文”是判斷的手段，“探求原行為的本意”是最終目的。不符合原行為本意的解釋行為將有被判定為“隨意解釋”行為的可能。

2.符合社會公眾認知的通常理解。除上述“探求原行為本意”的判斷方式以外，二審判決進一步提出了第二個判斷理由：“將‘外資’理解為引進自其他國家和地區（包括港澳臺地區）的資金亦符合社會公眾對這一概念的通常理解。”崔案原、被告對“外資”一詞提出兩種不同的解釋，究竟何種解釋處于優先地位？法院在此提出“公眾認知”標準。美國著名的卡多佐大法官曾指出：“真正作數的并不是那些我認為正確的東西，而是那些我有理由認為其他有正常智力和良心的人都可能會合乎情理地認為是正確的東西。”①［美］卡多佐：《司法過程的性質》，蘇力譯，商務印書館2002年版，第54頁。如果一個概念存在多個文義項，通常采第一義項。②王振宇：《行政審判中解釋法律的五種基本方法》，載《人民司法》（應用）2011年第3期。在此需要進一步澄清的是，何為第一義項？筆者認為并非依據義項在詞典中的排列順序作出選擇，而是恰恰需要根據公眾的認知程度作出判斷。一般認為，有權解釋主體的行為需受制于同一語言共同體所理解的意思，其應當追求共同意識上的形式正當性。③張志銘：《法律解釋學》，中國人民大學出版社2015年版，第29頁。以可接受性原則為基礎，在具體情境之下，如果某一語詞以該義項所表述的概念出現，能夠為大多數社會公眾所認可和接受，則該義項即為第一義項。換言之，該義項因在社會公眾的觀念中占據主導地位而優先于其他義項被使用。“公眾認知”通常表現為社會大眾所長期普遍認同的常理、常識、習慣、經驗或其他約定俗成的東西，從社會法的角度而言，解釋行為應當追求的目標是社會效果的預測與目的衡量，以代表多數人可接受程度的“常理常識”“經驗法則”為標準確定語詞的第一義項，無疑能夠獲得更為良好的社會效果。

（三）關于“本縣新增固定資產投入”的解釋

崔案的第二個爭議點在于《招商引資條款解釋》對《23號通知》附則中“本縣新增固定資產投入”的解釋是否成立。縣發改委將“本縣新增固定資產投入”解釋為“本縣原有企業，增加固定資產投入，擴大產能”，故于2003年新建成投產的康達公司被排除在獎勵范圍之外。對于該項解釋，一審和二審判決于形式上使用了相同的審查方法，但卻最終得出了截然相反的審查結論。筆者認為，根本原因在于兩審法院的判斷思路實質上大相徑庭。

首先來看一審判決，一審法院于要旨二認為：“根據該文件的字面本意及有權解釋機關豐縣發改委的《招商引資條款解釋》，本縣新增固定資產投入300萬元人民幣以上者，是指豐縣原有企業增加固定資產投入、擴大產能。”筆者認為，一審判決要旨二的理由闡述至少存在以下兩個方面的問題：其一，一審法院的判斷理由之一是“根據該文件的字面本意”，但不難看出，“新增固定資產”一詞無疑存在三種含義：一是原有企業的擴大投入，二是新企業的建成投產，三是同時包含以上兩種情形。可見，日常用語的可能意義在一定的波段寬度之間搖擺不定，端視該當的情況等因素而可能有不同的意涵。①［德］卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2003年版，第193頁。從“公眾認知”的角度出發，明顯第三種含義的可接受程度更強。一審法院未作其他說明即把第一種含義直接確定為“字面本意”，實為打著“文義解釋”的幌子作出純粹主觀的判斷；其二，另一判斷理由是“根據……有權解釋機關豐縣發改委的《招商引資條款解釋》”，需要指出的是，法院實際上對行為人的解釋權限進行了審查，并將縣發改委確認為“有權解釋機關”。一審判決在此展現的思路是：（1）縣發改委作出相應解釋。（2）縣發改委是有權解釋機關。（3）因而該解釋應予認可。可以發現，一審判決事實上是以“權限”為依據確認了解釋行為的合法性，而并未對具體的解釋內容進行審查。綜合以上兩點分析可以認為，一審判決在沒有實體性論證的基礎上即斷定“本縣新增固定資產投入300萬元人民幣以上者，是指豐縣原有企業增加固定資產投入、擴大產能”，該判斷思路不足為訓。因此，關于第二個爭議點的審查僅可從二審判決中發掘思路。

1.借助統計學等其他領域的已有定義。二審法院對該問題的判斷同樣是以“文義解釋”方法為基礎，但與一審法院不同的是，二審法院清晰地展示了其論證過程。二審判決要旨一即指出：“我國統計指標中所稱的‘新增固定資產’是指通過投資活動所形成的新的固定資產價值，包括已經建成投入生產或交付使用的工程價值和達到規定資產標準的設備、工具、器具的價值及有關應攤入的費用。從文義解釋上看，《23號通知》中的‘本縣新增固定資產投入’，應當理解為新增的方式不僅包括該縣原有企業的擴大投入，也包括新企業的建成投產。”如上文所述，從單純的“字面本意”來看，“新增固定資產”至少存在三種不同的含義，即便要使用“文義解釋”方法，也必須借助其他更加具體、明確的客觀標準，否則將出現以法院的“隨意解釋”代替行政主體“隨意解釋”行為的情況。法治理念要求法官不得過度使用自由裁量權，當自由裁量權異化為司法專橫，審判權威將無法得到維護。②張軍：《法官的自由裁量權與司法正義》，載《法律科學》2015年第4期。二審法院在此借助統計學領域里的統計指標，以統計指標對于“新增固定資產”的已有定義作為判斷的客觀參照標準，并據此確定了該語詞的“第一義項”。需要說明的是，借助其他領域的已有定義可被視為廣義的語境標準，即把語境的范圍由解釋文本擴展至社會的所有領域。有學者指出，社會本身就是一個大的解釋文本，③蘇力：《解釋的難題：對幾種法律文本解釋方法的追問》，載《中國社會科學》1994年第4期。在社會的整體視角下重新審視具體解釋文本中的條款和概念，有利于促成事理上的一致性。

2.超出“第一義項”須作特別說明。二審判決的另一判斷理由是：“如《23號通知》在頒布時需對‘本縣新增固定資產投入’作出特別規定，則應當在制定文件之初即予以公開明示，以避免他人陷入誤解。”這是法院對行政主體的解釋行為提出的又一要求——說明義務。一般認為，基于信賴原理，如果雙方當事人之間形成了緊密的信賴關系，則被信賴者的說明義務更容易被正當化。①尚連杰：《締約過程中說明義務的動態體系論》，載《法學研究》2016年第3期。崔案中，原、被告之間已經形成行政允諾法律關系，被告需以其公信力擔保允諾內容得以實現，②朱光磊、周望：《在轉變政府職能的過程中提高政府公信力》，載《中國人民大學學報》2011年第3期。政府公信力是指政府在施政過程中通過合理、有效地履行其功能和職責而取得公眾信任的能力，是政府行政的一種能力和資源，但無疑也是政府“誠信行政”與承擔責任的重要依據。原告也因此對被告發布的《23號通知》產生信賴。如果《23號通知》涉及的相關概念突破了語境標準，或超出“公眾認知”的范圍，換言之，相關概念并非以“第一義項”的姿態出現，為保護相對方基于信賴關系產生的合法預期利益，被告此時即被要求履行說明義務。正如拉倫茨所言，即使以定義的方式確定語言用法，仍然不能保證該用語在每個地方都作相同的理解，然而主張應作他種理解者，就此應特別說明其理由。③［德］卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2003年版，第202頁。說明義務的設定可有效避免相對人產生錯誤認識，未履行該義務將致使被告承擔不利后果。

（四）判決的規范性意義

判例研究應當重點關注的是：能否從判決中抽象出一般性規范，從而為今后類似案件的審理提供可資參照與借鑒的“模板”。筆者在此希望更進一步，基于上文對崔案判決思維過程的解讀，為法院具體的實踐操作勾畫出較為清晰的圖像。

1.明確“字面本意”——以判斷“第一義項”為目標

首先，由一審與二審判決的內容不難看出，兩審法院在審查過程中均強調了“字面本意”的使用，即“文義解釋”方法為兩審法院所重視。值得一提的是，文義解釋是獲得絕大多數法律人認同的優位性法律解釋方法，④魏治勛：《文義解釋在法律解釋方法中的優位性及其限度》，載《求是學刊》2014年第4期。但文義解釋的優位性絕不僅僅體現在法解釋行為之上，針對不具有法規范名義的文件的解釋行為同樣需要受到文義解釋優位性的約束。必須指出的是，當解釋對象不同時，解釋的靈活性亦應當有所區別。有學者指出，位序論中的法律解釋規則是建立在對各解釋要素所承載價值的排序基礎之上，文義要素具體體現的是法律的安定性和可預測性價值，⑤李亞東：《我們需要什么樣的法律解釋學——法律解釋規則理論研究》，載《法學論壇》2015年第4期。為使解釋結論符合社會公眾的合理期待，法解釋范疇中的文義可能性范圍理應受到更為嚴格的限制。而與之相對的，當爭議語詞的載體僅為不具有法規范名義的文件時，針對該語詞的解釋行為將處于一個“較為寬松的環境”之中，有權解釋主體可以更加靈活地確定語詞的具體含義。崔案的爭議點表明，法院意圖明確爭議語詞的“字面本意”，但多數情況下將會得到復數的結果，即最終出現多個“義項”。因此，由法院直接判斷出唯一的“字面本意”在現實中存在一定難度。若由字義已經“明確地”得出某種意義，這種確認本身往往已經是一種解釋的結果。①［德］卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2003年版，第220頁。為避免出現法院同樣可能存在的“隨意解釋”行為，法院的審查目標應當是以明確“字面本意”為基礎，根據其他標準——諸如原意標準、語境標準、公眾認知標準等，在多個“義項”中確定出“第一義項”，從而在傳統的實體代替型裁判方式下得出審查結論。②朱芒：《什么是或者不是“社會穩定”——（2010）滬二中行終字第189號行政判決評析》，載《華東政法大學學報》2011年第3期。在實體代替型裁判方式下，針對行政主體的第一次判斷，法院以同樣的立足點自主地重新作出第二次判斷，從而認定行政主體的判斷是否合法。

2.司法審查標準的客觀化

首先，需要明確的是“客觀化”一詞的含義。波斯納認為，法律問題上的“客觀”可區分為三種強弱不同的含義：一是本體論上的客觀性，即法律問題的處理與某種客觀真理相符合；二是科學意義上的可復現性，即處理法律問題如同科學實驗，只要方法正確，不同的人即能獲得相同的答案；三是交流意義上的合理性，即基于有說服力的合理根據而非主觀任意的判斷對法律問題作出處理。③［美］波斯納：《法理學問題》，蘇力譯，中國政法大學出版社1994年版，第9頁。第三種含義無疑能使人們在社會共同體中以一種中間立場達成共識。本文即在第三種含義上使用“客觀化”一詞。崔案判決中，法院的一系列審查方法無一不體現其努力實現“審查標準客觀化”之意圖。

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有重要引領作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。”④《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（2014）。在如何評判司法公正的問題上，不但要設計客觀標準，準確把握民眾的主觀感受同樣必不可少，⑤侯猛：《如何評價司法公正：從客觀標準到主觀感知》，載《法律適用》2016年第6期。以客觀化的審查標準作出裁判比純粹的主觀判斷更能使公眾感受到公平正義。需要說明的是，交流合理性意義上的客觀化并不強調解釋結論的“唯一正確性”，其強調的是經由合理而客觀的過程或程序得出最終的解釋結論。在此意義上，原意、公眾認知等具有明顯主觀色彩的標準亦屬客觀范疇。如學者所言，從法律發現理論出發，法官裁判的主觀性特征為其任意解釋埋下伏筆。⑥侯學勇：《排除任意解釋的法律論證》，載陳金釗、謝暉主編：《法律方法》（第3卷），山東人民出版社2004年版，第397頁。因此必須警醒的是，基于司法裁判的終局性特征，法院過度地自由裁量比行政主體的“隨意解釋”行為更能對法治產生破壞。崔案的兩份判決，尤其是二審判決即以一種客觀、理性的姿態進行審查。在爭議語詞存在兩種甚至兩種以上不同義項時，法院沒有以純粹的主觀判斷確定“第一義項”，而是通過確立原意標準、廣義的語境標準、公眾認知標準以及特殊說明義務，并在嚴密的邏輯論證下方才得出審查結論。誠然，具體的審查標準絕不僅限于以上幾類，在今后類似案件的審理中，法院應繼續發揮其能動性，以崔案判決為樣本，以交流合理性意義上的客觀化為基礎，積極探索司法審查標準的新類型。

五、司法審查的規范基礎與誠實信用原則

崔案另一值得進一步探討的問題是：法院作出“隨意解釋”之判定的法規范基礎是什么？章劍生教授指出：“審判權需要有具體法規范依據，其行使的合法性才能獲得認可。”①章劍生：《行政訴訟中濫用訴權的判定——陸紅霞訴南通市發展和改革委員會政府信息公開答復案評釋》，載《交大法學》2017年第2期。因此，法院尋找明確的法規范基礎是必須先行解決的問題。首先是司法審查權限的規范依據，對此二審判決要旨一給出如下理由：“《招商引資條款解釋》……在本案中僅作為判定行政行為是否合法的證據使用，其關聯性、合法性、真實性理應受到司法審查。”申言之，本案解釋行為是作為證據之一出現的，因而《行政訴訟法》第三十三條是本案司法審查權限的規范依據并無爭議。②《行政訴訟法》第三十三條：“證據包括：（一）書證；（二）物證；（三）視聽資料；（四）電子數據；（五）證人證言；（六）當事人的陳述；（七）鑒定意見；（八）勘驗筆錄、現場筆錄。以上證據經法庭審查屬實，才能作為認定案件事實的根據。”可以認為，《招商引資條款解釋》是以書證的形式接受法院的合法性審查。惟需指出的是，根據《行政訴訟法》第三十四條和最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第六十條第（一）項的規定，③《行政訴訟法》第三十四條：“被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規范性文件。被告不提供或者無正當理由逾期提供證據，視為沒有相應證據。但是，被訴行政行為涉及第三人合法權益，第三人提供證據的除外。”最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第六十條：“下列證據不能作為認定被訴具體行政行為合法的依據：（一）被告及其訴訟代理人在作出具體行政行為后或者在訴訟程序中自行收集的證據；……”《招商引資條款解釋》是在豐縣政府收到一審法院送達的起訴狀副本后自行收集的證據，因此其不能作為豐縣政府不履行獎勵義務的合法依據。就此而言，法院可以據此將該證據排除，無需再對其合法性作出審查。此外，學界一般將解釋行為分為“事前解釋”與“事后解釋”兩種，前者是為防止出現疑問而預先設置的解釋性條款，后者是發生爭議后所作的解釋。④沈宗靈：《法理學》，高等教育出版社1994年版，第432頁。一種較為普遍的觀點認為，“事前解釋”尚屬立法范疇，在此意義上，如果豐縣政府發布《23號通知》時即解釋相關條款中的概念，則該行為屬于行使自由裁量權的行為，此時并無判定“隨意解釋”之空間。如果在當事人欲兌現其應得的利益后再行解釋，解釋行為即應受到嚴格限制，此為時間節點上的劃分。

第二個是司法審查標準的法規范基礎問題。從目前的法規范體系來看，如何認定行政主體的“隨意解釋”行為，或曰“隨意解釋”的構成要件為何？均無明確的法規范依據。當制定法存在空白區域時，法官需要創新論證規則，依靠良好的法學理論修養與判斷能力，發揮其創新能力與創造力，①楊立新：《法官的保守與創新》，載《法學雜志》2015年第5期。為自己的裁判提供規范依據，而非一味地拒絕審理。回到崔案判決，法院是如何為自己的裁判尋找相應的法規范的？二審判決給出如下論證：“誠實信用原則不僅是契約法中的帝王條款，也是行政允諾各方當事人應當共同遵守的基本行為準則。在行政允諾的訂立和履行過程中，基于保護公共利益的需要，賦予行政主體在解除和變更中的相應的優益權固然必要，但行政主體不能濫用優益權。行使優益權既不得與法律規定相違背，也不能與誠實信用原則相抵觸。”

不難看出，二審判決的邏輯起點是行政優益權的濫用和對誠實信用原則的違背。由于“隨意解釋”行為事實上達到了變更或解除原行政允諾行為的效果，因而法院將其認定為濫用行政優益權的一種重要表現形式。在此，法院將行政優益權理論引入行政允諾的規范范疇。②行政優益權作為行政法學領域的一個重要概念，學界在相關理論的研究上存在嚴重缺失，現有文獻大多探討的是行政合同法律關系中的優益權。例如：葉必豐：《行政合同的司法探索及其態度》，載《法學評論》2014年第1期；林泰、楊靖文：《司法權視野中的行政合同——以“行政優益權”為基礎的分析》，載《理論月刊》2011年第7期。而對于其他行政行為中優益權的研究暫付闕如。崔案將行政優益權導入行政允諾行為之中，不失為拓展行政優益權研究視野的良好開端。進一步而言，因為優益權的行使應當符合誠實信用原則，所以優益權實質上成為法院聯系“隨意解釋”行為與誠實信用原則的“橋梁”。二審判決試圖以誠實信用原則作為法規范基礎，通過法解釋手段豐富其具體內涵，并從中發掘出“隨意解釋”行為的判定方法與標準。前文所述聯系上下文探求原行為之本意、超出“第一義項”需履行特別說明義務、明確符合公眾認知的通常理解等判斷方式和標準正體現出法院對誠實信用條款的續造和發展。從這個角度來看，崔案作為公報案例的另一個典型意義在于：推動誠實信用原則在行政審判中的適用。誠實信用本是民事立法所應有的價值追求，2012年我國《民事訴訟法》修改，該次修法將誠實信用原則明文化。但該原則作為私法領域的重要原則能否適用于公法領域，學界并非沒有爭議。就目前來看，多數學者對此持肯定意見。臺灣學者吳庚即認為：“關于意思表示之解釋，應探求當事人之真意，不得拘泥于所用之文字，且應注意誠實信用原則，與‘民法’上之法則并無不同。”③吳庚：《行政法之理論與實用》，中國人民大學出版社2005年版，第372頁。學者們或從宏觀上討論行政法上的誠信原則，或具體討論誠信原則在某一行政行為中的適用。但必須指出的是，迄今為止，我國行政法與行政訴訟法領域尚未以立法的形式明確將誠實信用確認為基本原則，法院在行政審判中仍對適用誠實信用原則持保守態度。就此而言，崔案的出現或許能夠在一定程度上推動該原則在行政訴訟中的適用。

結 語

隨著合作行政、參與行政的深入發展，實踐中與崔案相類似的案件將不斷出現。一般認為，裁量權不意味著專斷，其本身即包含“審慎”之要求，①［印］M·P·賽夫：《德國行政法——普通法的分析》，周偉譯，山東人民出版社2006年版，第150—151頁。由于“在一個組織良好的社會中，個人通過做現存安排所鼓勵的某些事情而獲得分享一份社會產品的權利。可以說由此產生的合法期望是公平原則和自然的正義義務的另一方面”，②［美］約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，中國社會科學出版社1988年版，第313頁。為有效保護公眾的合法期望，通過司法審查的方式限制行政主體具有裁量性質的解釋行為，避免其濫用行政優益權就顯得尤為重要。對審判實踐而言，崔案判決是不可多得的值得參照的對象，其建構的“三層判斷結構”和實現司法審查標準客觀化的思路既提供了清晰、實用的審查方法，也可在一定程度上避免司法不公與司法過度審查現象的發生。對理論研究而言，如何拓寬行政優益權的研究視野，如何完善誠實信用原則在行政法與行政訴訟領域的適用，是值得進一步探討的話題。