關于青島法院人民法庭情況的調研報告

青島市中級人民法院課題組

人民法庭是人民法院的最基層單位，處在司法為民的最前沿、化解矛盾的第一線，其作用發揮對于提升司法公信、實現公平正義、維護社會穩定具有十分重要的意義。為進一步加強和改進人民法庭工作，山東省青島市中級人民法院成立課題組，對全市法院人民法庭情況進行了全面調研，在對存在的主要問題、問題產生的原因進行深入剖析的基礎上，提出新時代人民法庭的改革設想。

一、青島法院人民法庭總體情況

課題組通過采取實地走訪、座談交流、資料搜集相結合的方式，重點對人民法庭區域布局、人員配備、司法審判、基層社會治理、基礎設施及信息化建設等情況進行了深入調研，共實地走訪人民法庭6個，召開座談會3次，與17名法庭庭長深入交流，要求全市所有法庭都提交了書面情況報告及工作建議。在充分掌握第一手資料的基礎上，對全市法院人民法庭建設情況進行了綜合分析。

目前，青島法院現有人民法庭60處，其中城區法庭35處，鄉鎮法庭25處；工作人員642人，其中員額法官151人，法官助理127人，書記員247人，司法警察66人；近三年年均收案47227件，年均結案45375件，結案率96%，年均調撤案件22688.3件，調撤率50%，員額法官年均結案300.4件。近年來，青島法院不斷加強和改進人民法庭工作，充分發揮審判職能作用，扎實推進司法為民、公正司法，探索形成了不少具有特色的創新舉措，為維護社會公平正義、促進社會和諧穩定作出了積極貢獻。比如，在法庭定位方面，黃島法院、市北法院等立足法庭所在轄區特色，全面推進專業化法庭建設，被授予“全國青少年維權示范站”“山東省老年人公益維權服務站”等榮譽稱號；在訴訟制度方面，黃島法院、李滄法院積極推進“分調裁審”改革以及要素化審判方式，有效提升審判效率；在參與基層社會治理方面，平度法院和萊西法院積極推進多元化糾紛解決機制建設，打造“無訟社區”和“法助農興”等工作品牌；在便民訴訟服務方面，市南法院探索推行網上遠程調查、E送達等信息化舉措，市北法院積極融入“網格化”治理體系，建立健全“法官@社區”工作站網絡，開展訴訟指導和司法宣傳工作。

調研中，各法庭反映的問題及工作建議主要集中在法庭布局不夠合理、定位不夠清晰、隊伍建設不夠扎實、基礎設施條件不夠完善、參與基層社會治理不充分和便民訴訟服務網絡不健全等方面。特別是隊伍建設方面，有35個法庭著重強調人員問題，主要集中在審判力量不足、職級晉升渠道不暢、法警或者安保力量嚴重不足、法庭與機關人員輪崗未形成制度等方面。針對這些存在的問題，各法庭也提出了一些建議：在法庭布局方面，要進一步優化人民法庭布局，做到既符合“三面兩便”要求，又凸顯人民法庭權威性；在法庭定位方面，要探索城區法庭逐漸轉型為專業化法庭，鄉鎮法庭轉型為綜合性法庭，同時做好特色功能區法庭建設工作；在訴訟制度方面，要加大“分調裁”及要素化審判在法庭的推廣力度，切實提高訴訟效率；在參與基層社會治理方面，一方面要主動參與社會治理，轉變單純辦案的觀念，形成“以執法辦案為主、以多元化矛盾糾紛解決為輔”的糾紛化解機制，另一方面又要規范人民法庭參與基層社會治理的方式和界限，尤其是注意保護鄉鎮法庭審判執行的司法環境；在便民訴訟服務方面，要進一步完善訴訟服務網絡，注重借助互聯網手段，滿足人民群眾的信息化需求；在人財物保障方面，要適當向人民法庭傾斜，探索推進社會化服務購買，對一些審判輔助性工作、后勤工作等逐步外包并予以規范，實現優質資源向法庭集聚。

二、青島法院人民法庭存在的主要問題

近年來，隨著經濟社會的發展，人民法庭總體呈現出定位滯后、功能弱化等趨勢，區域布局不夠合理、人員配備不夠到位、審判職能和基層社會治理職能發揮不夠充分、基礎設施及信息化保障水平也不夠高。特別是司法責任制改革后，由于員額法官數量限制等原因導致人民法庭人員配置和職能發揮的弱化，有的人民法庭甚至出現了一定程度的“空心化”現象，嚴重影響了人民法庭職能作用的發揮。主要表現在以下幾個方面：

（一）區域布局不夠合理

一是人民法庭數量設置不夠均衡。全市現有人民法庭60處，其中城區法庭35處，鄉鎮法庭25處，平均為每個區（市）6處。但各區（市）人民法庭設置數量差異較大，有三個區（市）（黃島、市北、平度）人民法庭數量超過9處，最多的是黃島法院，共有11處法庭；有三個區（嶗山、市南、城陽）人民法庭設置數量不足4處，法庭設置最少的是市南法院和城陽法院，均為2個法庭。

二是人民法庭轄區面積和轄區人口不夠均衡。全市法院人民法庭平均轄區面積為233平方公里，最大的為即墨區大信法庭，達到1780平方公里，最小的是市南區云南路法庭，僅為1.3平方公里；轄區人口平均為23萬人，最多的是即墨大信法庭，達116萬人，最少的是李滄九水法庭，僅2.4萬人。

三是案件數量不夠均衡。①因2019年機構調整，目前全市法院60處法庭中有5處屬于新設法庭，無統計數據。全市法院人民法庭近三年年均收案47227件，平均每處法庭787.1件，有1處法庭超過2000件，有16處法庭超過1000件，有47處法庭超過500件，其中最多的嶗山法院北宅法庭年均收案2376件（因2018年起承辦速裁案件），最少的市北法院中央商務區法庭僅為162件，相差13.6倍。人民法庭員額法官年均結案300.4件，最多的830件，最少的僅為133件，相差5.14倍。

（二）人員配備不夠到位

一是審判力量配備比較薄弱。全市法院人民法庭現有工作人員（含聘任制）642人，平均每個法庭10.7人，其中員額法官151人（四級高級法官17人，一級法官65人，二級法官52人，二級法官及以上占比88.74%），法官助理127人，書記員247人，司法警察66人。員額法官庭均2.5名，其中有8處法庭只配備1名員額法官，占13.33%；法官助理庭均2.1名；書記員庭均4.1名，其中正式人員15名，聘任制人員232名，比重達到93.92%；司法警察庭均1.1名，其中正式法警9名，聘用制法警57名，尚有16個法庭沒有配備法警。

二是職業保障機制不夠健全。全市法院人民法庭正式在編干警年齡結構、學歷層次總體較為合理：年齡結構方面，全市人民法庭30歲及以下干警49人，占15.21%，31-40歲123人，占38.19%，41-50歲81人，占25.15%，50歲以上的69人，占21.42%；學歷層次方面，?？萍耙韵碌?7名，占5.27%，本科學歷246名，占76.39%，碩士研究生學歷59名，占比18.32%。但是，全市法院僅有9處人民法庭落實駐庭（鄉鎮）補貼，由于工作條件相對比較艱苦，職業保障機制也不夠健全，一定程度上存在“年老不愿下，年輕不愿待”的現狀。

（三）司法審判職能發揮不夠突出

一是職能作用比較單一。全市法院人民法庭以審判功能為主，除市北法院海倫法庭可以受理刑事自訴案件外，其他法庭均只受理民商事案件。其中，兼具“立審執”三項職能的“全能法庭”數量為零，兼具審判、執行職能的法庭僅有一處（李滄法院浮山法庭），兼具立案、審判職能的法庭有21個，占比僅為35%，多數轄區群眾需要到法院機關進行立案、執行。

表一：人民法庭職能作用和收案范圍情況

二是城區法庭職能定位不清。全市法院共有35處城區法庭，其中專業化法庭15處（市北法院和李滄法院共有10處），占城區法庭總數的42.9%。15處專業化法庭中，民間借貸、金融、保險專業法庭5處，家事審判專業法庭3處，其他類法庭（包括勞動爭議、建設工程、醫患糾紛、商事、民事侵權、涉軍、執行異議）7處。由于城區法庭距離基層法院機關較近，貼近群眾的優勢并不明顯，轄區群眾大多更傾向于選擇直接到法院機關起訴。

表二：專業化法庭建設情況

三是少數法庭存在“空心化”現象。全市法院個別法庭人員配置、司法審判職能發揮十分有限，甚至存在空轉現象。在人員配置方面，共有4處人民法庭人員數不足5人，分別是嶗山法院沙子口法庭（1人）、市北法院中央商務區法庭（4人）、嶗山法院王哥莊法庭（4人）、黃島法院海青法庭（4人）。在收案數量方面，共有5處法庭收案數不足300件，分別是市北法院中央商務區法庭（162件）、李滄法院浮山法庭（267件）、李滄法院樓山法庭（279件）、嶗山法院王哥莊法庭（299件），另外嶗山法院沙子口法庭尚未實際運作，沒有收結案數。在辦公場所方面，共有13處法庭尚無沒有獨立辦公場所，其中11處法庭在機關本部辦公，2處法庭在執行局辦公。

（四）基層社會治理職能發揮不夠充分

一是多元化糾紛解決機制不夠健全。全市法院多元化解工作起步較早，但是以人民法庭為中心主動推進力度不夠大，與人民法庭駐地黨委政府溝通協調不夠充分，導致多元化糾紛解決機制建設經費保障不足、場地建設受限等問題比較突出，對其他國家機關和群眾自治組織調處社會矛盾糾紛支持力度不夠，對人民調解委員會業務指導不足，與其他非訴調解組織對接不暢，提前介入糾紛化解和基層治理不夠深入。

二是便民訴訟服務及司法宣傳水平不夠高。對社區法官工作室、村居便民訴訟服務站、司法聯絡員等重視不夠，以人民法庭為中心的便民訴訟服務網絡尚未實現全覆蓋，一些偏遠地區還存在司法服務盲區。以人民法庭為陣地的司法宣傳力度不夠，2018年全市法院人民法庭共開展巡回審判236次，除嶗山王哥莊法庭（150次）、黃島董家口法庭（121次）外，平均一個法庭開展巡回審判3.9次，應有的法治教育作用發揮不充分。

（五）基礎設施及信息化保障水平不夠高

一是基礎設施建設不足。全市法院人民法庭自有辦公場所24處，租用12處，借用12處，其中市北法院海云法庭的辦公場所系部分自有部分租用，另有13處法庭尚無辦公場所。辦公場所系2000年以前建成的23處，個別法庭為上世紀70年代建成使用，2000年以后建成的32處，除萊西法院尚有河頭店法庭基建債務17.6萬元外，其他法院均無基建債務。需要引起注意的是，近20年來鄉鎮法庭的建設數量較少，與鄉鎮經濟社會的快速發展和鄉鎮法庭的管轄面積、管轄人口不相稱。

二是信息化建設水平比較滯后。全市法院共有122個審判法庭，其中科技法庭69個，難以滿足審判工作需要。人民法庭均能運用信息化進行辦公，但是信息化建設水平不高，對審判執行工作的支撐保障作用發揮不充分，信息化系統尚不能完全滿足審判執行工作需要，尤其是網上立案、網上調解等便民網絡化工具尚未配備，大量司法輔助工作和事務性工作仍然主要依靠人工辦理。

表三：人民法庭基礎設施建設情況

三、人民法庭改革設想

綜合分析人民法庭當前存在問題的原因，主要在于人民法庭的整體定位與新時代新要求相比存在明顯滯后，主要表現在：一是隨著經濟社會發展水平的提升，人民法庭轄區內案件數量、人口數量、交通條件等發生較大變化，但法庭布局變化不大，導致了案件數量“旱澇不均”的不平衡現狀；二是隨著交通條件的發展改善，人民群眾對于城區法庭與鄉鎮法庭“三面兩便”需求發生變化，而人民法庭職能調整尚未及時跟進；三是隨著社會治理重心逐漸向基層下移，人民法庭的基層社會治理職能沒有及時跟進強化，不能及時滿足社會治理的新需求；四是隨著人民群眾權利意識的不斷增強，人民法庭的司法審判和基層社會治理任務逐漸加重，但是各項保障措施尚未及時跟進到位。

在總體改革方向上，應當按照“優化、強化、專業化、信息化”的“四化”改革思路加強人民法庭建設，以切實發揮新時代人民法庭職能作用，滿足人民群眾的多元司法需求；在具體改革舉措上，應當按照優化一體化布局、堅持兩個側重、健全三個網絡、強化四重保障的“一二三四”舉措推進新時代人民法庭新發展，為經濟社會發展提供更加有力地司法服務和保障。具體舉措是：

（一）圍繞區域發展新特點，全面優化“一體化布局”。要堅持“三個面向”和“兩便”原則，把貼近群眾、方便群眾、服務群眾作為人民法庭一切工作的出發點和落腳點，綜合案件數量、區域面積、人口數量、交通條件、經濟社會發展狀況等因素，優化人民法庭的區域布局數量和規模，對于對轄區面積過小、人口過少、案件過少的法庭，應當予以調整合并；對于轄區面積過大、人口過多、案件數量過大的鄉鎮法庭，應當予以適度增設；對沒有獨立的辦公場所或與法院機關合署辦公的法庭，應當予以撤并。

（二）圍繞社會發展新變化，堅持城鄉法庭建設“兩個側重”。按照《最高人民法院關于進一步加強新形勢下人民法庭工作的若干意見》要求，牢牢把握司法為民公正司法工作主線，代表國家依法獨立公正行使審判權，是人民法庭的核心職能。為最大程度發揮人民法庭審判職能，要因地制宜確定城鄉法庭的案件管轄范圍，推動形成“城區法庭集中審理專業化類型案件、鄉鎮法庭快速立審執多數簡單案件、機關業務庭精心審理少數疑難復雜案件”審判格局。

城區人民法庭要側重加強“專業化法庭”建設，避免與機關業務庭存在受案范圍“同質化”現象，同時也要兼顧便民訴訟服務和基層社會治理兩項職能發揮，設置群眾網上立案的便民服務點，滿足人民群眾的多元司法需求。在特色功能區要立足所轄功能區定位建設特色化法庭，有針對性地為經濟社會發展提供有力司法服務保障。城鄉結合部法庭可以根據各區市當地的實際情況，適當側重于專業化法庭建設，同時兼顧便民訴訟服務和基層社會治理兩項職能發揮。以黃島法院為例，黃島法院11處城區法庭均設置不同收案案由，打造不同方向的“專業化法庭”，同時立足每個法庭所在功能區定位，內部設置具有突出特色的專業審判團隊或者“法官工作室”，如董家口法庭的“港務商事審判團隊”、薛家島法庭的金融保險專業“呂莉莉法官工作室”，這應當是城區“專業化法庭”改革的方向和趨勢。

鄉鎮人民法庭要側重加強“綜合法庭”建設，賦予鄉鎮法庭對于民事、商事和刑事自訴案件的審理權限，推行人民法庭“立、審、執”一體化運行模式，與網上立案系統、執行信息系統等信息化手段進行深度結合，同時要特別注重便民訴訟服務和基層社會治理兩項職能發揮，努力為人民群眾提供更加優質、高效、便捷、全面的司法服務。特別是偏遠地區鄉鎮法庭尤其突出便民訴訟服務和基層社會治理職能發揮，努力為群眾就地化解糾紛提供便利，切實增強轄區群眾的獲得感、幸福感、安全感。與此同時，

（三）圍繞基層社會治理新布局，逐步健全“三個網絡”。按照《最高人民法院關于進一步加強新形勢下人民法庭工作的若干意見》要求，依法支持其他國家機關和群眾自治組織調處社會矛盾糾紛，依法對人民調解委員會調解民間糾紛進行業務指導，積極參與基層社會治理，是人民法庭的重要職能。為切實發揮好基層社會治理職能，要以人民法庭為依托，健全多元化糾紛解決網絡，主動融入黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理大格局之中，加強與基層單位、自治組織、調解組織對接，通過訴調對接、司法確認、業務指導等途徑，讓更多的矛盾糾紛通過非訴途徑解決，努力實現“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”。要以人民法庭訴訟服務大廳為中心，按照最高法院“兩個一站式”要求，健全人民法庭、法官工作站、便民聯系辦案點、司法聯系員“四位一體”便民訴訟服務和矛盾糾紛化解網絡，實現司法服務在轄區基層組織的全覆蓋。要以人民法庭為陣地，健全司法宣傳網絡，認真落實“誰執法誰普法”的普法責任制，通過巡回審判、法官講座進社區、進學校、進企業、進鄉村等形式，推動法治精神、法律知識、法律素養入腦入心入行。

（四）圍繞法庭發展新要求，強化職能發揮“四重保障”。新時代為人民法庭發展提出了新的要求。為夯實人民法庭發展基礎，要堅持重心下移、力量下沉、保障下傾，幫助人民法庭解決經費保障、業務裝備、基礎設施、信息化建設等方面的問題和困難，以制度激勵各項優質資源向人民法庭聚集。要加強人員配置保障，以司法責任制改革為契機，結合轄區情況和收案數量，合理配備員額法官、法官助理、書記員、司法警察，全面落實法庭庭長的職級待遇，探索建立新晉法官到法庭鍛煉、法庭員額法官定期輪崗等制度，從根本上解決法庭人員配置薄弱問題。要加強職業保障，在績效考核、津貼補貼等方面向人民法庭傾斜，將人民法庭工作經歷作為法官遴選、干部選拔的重要條件，鼓勵優秀人才向基層聚集，激勵人民法庭干警安心工作，真正讓人民法庭成為審判骨干的成長基地、領導干部的選拔基地和晉職人員的培訓基地。要加強基礎建設保障，完善辦公場所、科技法庭、安全檢查等各類基礎設施配備，加大經費投入力度，加大社會化服務購買力度，逐步剝離文書送達、庭審記錄、卷宗整理歸檔等事務性工作，實現人民法庭審判輔助事務集約化、專門化處理。要加強信息化建設保障，對現行的信息化系統運行情況進行全面摸底調研，了解人民法庭當前亟需解決的突出問題，全面優化網上立案、電子送達、網上開庭、電子簽章、庭審語音識別、電子卷宗隨案同步生成等系統，全面打造“智慧法庭”。