保護自然資源 讓綠水青山常在

編者按：2019年7月11日，國家自然資源部、財政部、生態環境部、水利部、林業和草原局聯合印發了《自然資源統一確權登記暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無居民海島，以及探明儲量的礦產資源等自然資源的所有權和所有自然生態空間統一進行確權登記。這標志著我國開始全面實行自然資源統一確權登記制度，自然資源確權登記邁入法治化軌道。為解讀《辦法》有關情況，近日，國家自然資源部自然資源確權登記局負責人回答了記者的提問。現摘要刊登，以饗讀者。

問：《辦法》出臺的背景是什么？

答：自然資源統一確權登記是中央生態文明體制改革的重要決策部署，是加強自然資源資產管理的現實需要，是履行自然資源管理“兩統一”職責的基礎支撐。2016年12月，按照中央改革要求，原國土資源部等部委聯合印發了《自然資源統一確權登記辦法（試行）》，明確在12個試點省份先行實施。經過1年多的試點，探索出了一套行之有效的自然資源確權登記工作流程、技術方法、標準規范，驗證了自然資源確權登記的現實可操作性。試點的另一個重要成果是發現了在資源類型劃分、登記單元確定、登記管轄和權利主體確定等方面的問題和困難。隨著生態文明體制改革的深入推進，特別是機構改革逐步到位，原來不具備條件、未作規定的登記管轄和所有權主體等內容需要予以明確，試點中發現的一些重大問題，需要作出回應，以增強該辦法的時代性、指導性和可操作性。

為貫徹落實黨中央、國務院關于生態文明建設的決策部署，建立和實施自然資源統一確權登記制度，推進自然資源確權登記法治化，推動建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的自然資源資產產權制度，實現山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理，我們在總結試點經驗的基礎上，堅持以下原則對原辦法進行了修訂：一是鞏固已有制度成果。堅持以不動產登記為基礎開展自然資源統一確權登記，在物權登記不重不漏的前提下，實現全部國土空間內自然資源所有權和所有自然生態空間登記的全覆蓋。二是強化改革協同。與自然資源資產管理體制改革、自然資源資產產權制度改革、國家公園體制改革，以及統一調查、統一規劃等改革相銜接，充分利用已有成果，提高自然資源確權登記效率。三是突出整體保護。落實山水林田湖草“生命共同體”理念，按照生態功能重要性確定登記單元，劃定優先級。根據地表、地上、地下空間完整性，推進土地與自然資源立體空間整體登記。四是增強適用性。對于試點反映的問題，有共識的盡量明確，做到有章可循，對于一時難以統一規定的事項，明確方向和原則，為地方創新預留接口。

經過1年多的修訂完善，國家自然資源部聯合國家財政部、生態環境部、水利部、林草局制定印發了新的《辦法》。

問：《辦法》在制度設計上，明確了哪些主要內容？

答：《辦法》重點針對試點中發現的登記管轄、資源類型劃分、權利主體確定和登記單元劃分等方面存在的問題，進行了修改完善和明確規定。

一是根據機構改革要求和實際工作需要，建立分級負責、分工明確的確權登記工作機制。考慮到國家公園等自然保護地、大江大河大湖和跨境河流、重點國有林區、海域、無居民海島、生態功能重要的濕地和草原、石油天然氣、貴重稀有礦產資源等自然資源對國家生態、經濟、國防等方面意義重大，且一般范圍廣、面積大，很多是跨省級行政區的，為更好地履行全民所有自然資源所有者職責，確保自然資源確權登記體現山水林田湖草生態系統的整體性、系統性及其內在規律，防止在登記單元劃定過程中產生利益沖突和矛盾，此次修訂，明確了由中央政府直接行使所有權的自然資源和生態空間的統一確權登記工作，由國家登記機構負責辦理。由中央委托地方政府代理行使所有權的自然資源和生態空間的統一確權登記工作，由省級及省級以下登記機構負責辦理。

二是與國土調查、不動產登記等工作相銜接。明確自然資源類型邊界，通過充分利用全國國土調查成果、自然資源專項調查成果等自然資源調查成果獲取，避免重復調查產生自然資源類型劃分交叉重疊。明確已辦理登記的不動產權利，通過不動產單元號、權利主體實現自然資源登記簿與不動產登記簿的關聯。對于國家公園、自然保護區等各類自然保護地管理或保護范圍內存在集體所有自然資源的，一并劃入登記單元，予以標注和記載。

三是明確登記簿上予以記載的三類主體。根據《憲法》《物權法》等法律和《深化黨和國家機構改革方案》《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》等中央決策部署文件，按照自然資源確權登記要立足于服務管理需要的要求，明確在登記簿上對所有權主體、所有權代表行使主體、所有權代理行使主體三類主體予以記載。其中：全民所有自然資源和生態空間的所有權人均登記為全民;所有權代表行使主體均登記為國家自然資源部。在具體行使所有權方式上，分中央直接行使和委托代理行使。中央委托相關部門、地方政府代理行使所有權的，所有權代理行使主體登記為相關部門、地方人民政府。

四是細化自然資源登記單元劃定規則。明確國家批準的國家公園、自然保護區等各類自然保護地按照管理或保護范圍優先劃定登記單元;水流以河流、湖泊管理范圍為基礎，結合堤防、水域岸線劃定登記單元;濕地按照自然資源邊界劃定登記單元;森林、草原、荒地按照國有土地所有權權屬界線封閉的空間劃定登記單元;海域登記范圍為我國的內水和領海，依據沿海縣市行政管轄界線，自海岸線起至領海外部界線劃定登記單元;無居民海島按照“一島一登”的原則，單獨劃定登記單元，進行整島登記;探明儲量的礦產資源，固體礦產以礦區、油氣以油氣田劃分登記單元。山嶺和灘涂資源在森林、濕地等登記單元中已體現，因此，不再單獨劃定自然資源登記單元。對于已納入國家公園、自然保護區、自然公園等自然保護地登記單元內的森林、草原、荒地、水流、濕地等不再單獨劃定登記單元，作為國家公園、自然保護區、自然公園等自然保護地登記單元內的資源類型予以調查、記載。

五是明確自然資源確權制度。在確權方面，充分利用集體土地所有權確權登記發證、國有土地使用權確權登記發證等不動產登記成果，開展自然資源權籍調查，采取疊加的方式劃清全民所有和集體所有的邊界以及不同集體所有者的邊界。為確保權屬界線清晰明確，規定登記單元的重要界址點應現場指界，必要時可設立明顯界標。同時規定，在國土調查、專項調查、權籍調查、土地勘測定界等工作中對重要界址點已經指界確認的，不需要重復指界。在權屬爭議處理方面，按有關法律法規規定處理。

問：未來將如何應用自然資源確權登記成果？

答：自然資源統一確權登記立足于保護產權、服務自然資源管理的需要，其成果要建立涵蓋自然狀況、權屬狀況和公共管制要求等內容的自然資源登記“一個簿”、產權管理“一張圖”和信息“一張網”，為落實黨中央、國務院關于生態文明建設決策部署，加強自然資源管理提供基礎支撐。

一是建立登記“一個簿”，銜接自然資源管理上下游。 自然資源確權登記在自然資源管理整體工作鏈條中起著業務承上啟下、成果“瞻前顧后”的銜接作用。一方面，自然資源統一確權登記充分利用自然資源調查、開發利用及權利配置結果，再通過確權登記予以確認公示;另一方面，通過自然資源統一確權登記，明晰自然資源權屬狀況和自然狀況，為所有者權益的保護和行使、實施自然資源有償使用和生態補償制度等提供產權依據。

二是形成產權“一張圖”，支撐部“兩統一”職責履行。 通過開展自然資源統一確權登記，清晰界定自然資源資產的產權主體、產權邊界，全面摸清各類自然資源的空間范圍、面積、質量和數量，明確體現自然資源用途管制、生態保護紅線、公共管制等監管要求，形成自然資源產權管理“一張圖”，為統一行使全民所有自然資源資產所有者職責、統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責提供產權保障。

三是構建信息“一張網”，提升生態保護監管和公共服務能力。 自然資源信息不對稱是自然資源監管難的一個重要原因。《辦法》規定，加強自然資源確權登記信息化建設，在不動產登記信息管理基礎平臺上，開發、擴展全國統一的自然資源登記信息系統，實行全國四級登記機構自然資源登記信息統一管理、實時共享，與生態環境、水利、林草等相關部門信息互通，與不動產登記、公共管制信息相互關聯，向相關監管部門及時共享自然資源權屬動態變化信息，有效提高自然資源監督管理的效能。