農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的必要性及改革模式研究

胡莉銘

【摘要】我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，農(nóng)業(yè)也越來(lái)越受到重視，但是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)多年來(lái)一直處于停滯狀態(tài)，并形成了高保費(fèi)率和高賠付率并存的現(xiàn)狀。本文一方面從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，分析了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的必要性及可能性;另一方面提出應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的水平，選擇適宜的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式，引進(jìn)充分競(jìng)爭(zhēng)，打破壟斷經(jīng)營(yíng)。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)保險(xiǎn);保險(xiǎn)費(fèi)率;逆選擇;以獎(jiǎng)代補(bǔ)

一、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在我國(guó)的發(fā)展歷程

我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展經(jīng)歷了30多年的曲折歷程，大體分為兩個(gè)階段。

第一階段：恢復(fù)與波動(dòng)發(fā)展階段（1982—2003年）。1982年開(kāi)始由民政部門、農(nóng)業(yè)部門、保險(xiǎn)公司等陸續(xù)開(kāi)辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)發(fā)展呈現(xiàn)快速上升趨勢(shì)，1992年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)收入達(dá)到8.62億元。同時(shí)，賠付率也大幅上升，1991年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付率達(dá)到119%。隨著政府支持性措施減弱，特別是中國(guó)人民保險(xiǎn)公司開(kāi)始向商業(yè)性保險(xiǎn)公司轉(zhuǎn)變后，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)逐步萎縮。2000年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入下降到3.87億元，2002年又減到3.0億元，全國(guó)農(nóng)民人均繳納保費(fèi)不足1元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1982—2002年期間，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的平均賠付率高達(dá)88%，遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)盈虧平衡點(diǎn)79%的賠付率，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)長(zhǎng)期虧損，各家保險(xiǎn)公司相繼取消了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)。只有中國(guó)人民保險(xiǎn)公司上海分公司、新疆建設(shè)兵團(tuán)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司仍有經(jīng)營(yíng)，但品種、規(guī)模很小。這一階段我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)經(jīng)歷了恢復(fù)后快速發(fā)展到萎縮的發(fā)展時(shí)期。

第二階段：破冰與升溫發(fā)展階段（2004年至今）。由于近年來(lái)“三農(nóng)”問(wèn)題的不斷升溫，加之入世過(guò)渡期終結(jié)的日益臨近，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)“三農(nóng)”的保護(hù)傘作用日益突出，農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)受到了政府和社會(huì)的關(guān)注。2004年中國(guó)保監(jiān)會(huì)在上海、黑龍江、吉林等9個(gè)省區(qū)市啟動(dòng)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。按照中央1號(hào)文件精神要求，政府有關(guān)部門加大了農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的力度，擴(kuò)大了試點(diǎn)范圍，通過(guò)試點(diǎn)探索我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的不同模式，并制定政策鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)。2007年7月26日出臺(tái)了政策對(duì)重點(diǎn)保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼，主要是幾大作物，并提出了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的十六字方針（“政府引導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作，自主自愿，協(xié)同推進(jìn)”），從此拉開(kāi)了我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的大幕。之后十年是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高速發(fā)展期，也是國(guó)家政策傾斜最多，創(chuàng)新力度最大的十年。以人保為例，2007年以來(lái)人保財(cái)險(xiǎn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)份額始終保持在45%以上，位列行業(yè)第一，人保財(cái)險(xiǎn)承保的各地農(nóng)險(xiǎn)品種已多達(dá)230余種，還推出了185款農(nóng)險(xiǎn)創(chuàng)新產(chǎn)品。

二、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的必要性和可能性

作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有特殊重要的地位。為確保和鞏固農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，迫切需要農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定器作用。一方面，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性突出表現(xiàn)在它面臨的雙重風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)既來(lái)自于自然不穩(wěn)定下的自然風(fēng)險(xiǎn)，也來(lái)自于市場(chǎng)不穩(wěn)定下的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，建立完善的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障制度，應(yīng)是中國(guó)農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期、穩(wěn)定發(fā)展的前提條件和最基本的保證，也應(yīng)該是政府對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施保護(hù)的極其重要的一個(gè)內(nèi)容。另一方面，我國(guó)農(nóng)村在實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，分散農(nóng)戶面臨的市場(chǎng)不確定性增大。特別是加入WTO后，隨著中國(guó)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化開(kāi)放程度的提高，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)也隨之增加。我國(guó)農(nóng)業(yè)仍以家庭小規(guī)模經(jīng)營(yíng)為主體，農(nóng)民的組織化程度不高，產(chǎn)業(yè)化水平和經(jīng)營(yíng)規(guī)模很低，技術(shù)缺乏，市場(chǎng)信息分散，農(nóng)民難以全面而準(zhǔn)確地把握市場(chǎng)供求信息。這些狀況導(dǎo)致市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)源更多，范圍更廣，不可控制性更深。農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)大導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，缺乏技術(shù)創(chuàng)新能力。農(nóng)戶和企業(yè)客觀上都需要尋求一種新的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制與管理方式，以保障其生活和生產(chǎn)。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段、農(nóng)業(yè)保護(hù)水平達(dá)到一定程度下的產(chǎn)物。從世界發(fā)達(dá)國(guó)家或新興工業(yè)化國(guó)家的發(fā)展歷程來(lái)看，在工業(yè)化初級(jí)階段，由于農(nóng)業(yè)比較利益的下降，農(nóng)業(yè)均處于負(fù)保護(hù);到中期階段，農(nóng)業(yè)置于“適度保護(hù)”。在這類國(guó)家中，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)無(wú)一例外都得到了政府的扶植，發(fā)展已達(dá)到相當(dāng)水平。西歐一些國(guó)家如法國(guó)、瑞典、西班牙等國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系多樣化，有政府保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，合股保險(xiǎn)公司，大、小型互助合作組織等，政府還對(duì)農(nóng)民所交保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼50%—80%。這種通過(guò)農(nóng)作物保險(xiǎn)保證生產(chǎn)者收入的穩(wěn)定來(lái)取代高關(guān)稅和價(jià)格補(bǔ)貼的做法，既不違背WTO規(guī)則，又能起到保護(hù)農(nóng)業(yè)的作用。

我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體水平和態(tài)勢(shì)正處于建國(guó)以來(lái)的最好時(shí)期，GDP年增長(zhǎng)率逐年提高，農(nóng)業(yè)份額在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重明顯下降。農(nóng)業(yè)部門的就業(yè)人數(shù)在社會(huì)總就業(yè)人數(shù)中所占份額逐年減少。國(guó)家財(cái)政支農(nóng)總量逐年提高，國(guó)民經(jīng)濟(jì)已步入工業(yè)化中期階段。雖然目前農(nóng)業(yè)保護(hù)水平總體上仍處于一種負(fù)保護(hù)狀態(tài)，但距離在縮小。隨著工業(yè)化程度的提高，中國(guó)農(nóng)業(yè)也將逐步進(jìn)入適度保護(hù)時(shí)期，“三農(nóng)”問(wèn)題比任何時(shí)期都受到各級(jí)政府的重視。

三、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)改革模式研究

在借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家成功模式的時(shí)候，也要考慮到當(dāng)前的國(guó)情。我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展嚴(yán)重滯后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)構(gòu)成依然以小規(guī)模種植、養(yǎng)殖戶為主，這與西方發(fā)達(dá)國(guó)家以大農(nóng)場(chǎng)主、莊園主、牧場(chǎng)主構(gòu)成的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)有著天壤之別，因此要構(gòu)建有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性的改革發(fā)展模式。在分析了農(nóng)戶的逆選擇和保險(xiǎn)人的低效管理是導(dǎo)致高保費(fèi)率和高賠付率并存的主要原因后，解決的主要措施是引入競(jìng)爭(zhēng)，打破壟斷，提高管理水平以降低管理費(fèi)用，建立“多層次體系、多渠道支持、多主體經(jīng)營(yíng)”的具有中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)改革模式。

（一）開(kāi)放農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域，減少逆選擇

目前可供實(shí)施的主要模式有：一是與地方政府簽訂協(xié)議，由商業(yè)保險(xiǎn)公司代辦農(nóng)業(yè)險(xiǎn);二是在經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)險(xiǎn)基礎(chǔ)較好的地區(qū)如上海、黑龍江等，設(shè)立專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司;三是設(shè)立農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司;四是在地方財(cái)力允許的情況下，嘗試設(shè)立由地方財(cái)政兜底的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司;五是繼續(xù)引進(jìn)像法國(guó)安盟保險(xiǎn)等具有農(nóng)業(yè)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的先進(jìn)技術(shù)及管理經(jīng)驗(yàn)的外資或合資保險(xiǎn)公司。只有打破壟斷經(jīng)營(yíng)機(jī)制，提供各種有效的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)各種資本類型的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司進(jìn)入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域，才能提高管理水平，降低管理費(fèi)用，從而降低保險(xiǎn)費(fèi)率，解決高保費(fèi)率問(wèn)題。此外，可以建立專門的評(píng)估機(jī)制來(lái)甄別保險(xiǎn)標(biāo)的不同風(fēng)險(xiǎn)水平，還可以利用在條款

中設(shè)計(jì)無(wú)賠款優(yōu)待等技術(shù)手段減少逆選擇帶來(lái)的不利影響。通過(guò)教育和宣傳，制定配套農(nóng)業(yè)政策，鼓勵(lì)廣大低風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)戶參保，盡量增加風(fēng)險(xiǎn)單位，以分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)損失，形成規(guī)模效益。

（二）拓寬農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種，加大對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)參保率

根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，2018年我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保農(nóng)作物面積為11億畝，占全國(guó)播種面積的45%，還有一多半沒(méi)有被保險(xiǎn)覆蓋。盡管我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的險(xiǎn)種一直在不斷的增多，但是設(shè)施農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)產(chǎn)品等農(nóng)民需求很大的品種幾乎沒(méi)有保險(xiǎn)覆蓋，所以保險(xiǎn)公司應(yīng)該結(jié)合實(shí)際，拓寬保險(xiǎn)品種，讓農(nóng)業(yè)做到“應(yīng)保盡?！?。在一些糧食主產(chǎn)區(qū)，由于縣級(jí)財(cái)政資金配套困難等因素的制約，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率甚至低于全國(guó)平均水平。保險(xiǎn)公司應(yīng)切實(shí)深入農(nóng)村，加大對(duì)農(nóng)村及偏遠(yuǎn)農(nóng)村的保險(xiǎn)覆蓋率，開(kāi)發(fā)具有針對(duì)性和可操作性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種，從而來(lái)增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民的吸引力，讓農(nóng)民做到有地可保，每個(gè)地區(qū)都可以投保，切實(shí)保障農(nóng)民的利益。

（三）加大政策支持，明確稅收減免

財(cái)政補(bǔ)貼可分為對(duì)農(nóng)民的保費(fèi)補(bǔ)貼和對(duì)經(jīng)營(yíng)主體的補(bǔ)貼兩個(gè)層次。目前，在開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)的地區(qū)，地方財(cái)政都給予農(nóng)民直接的保費(fèi)補(bǔ)貼。中央財(cái)政補(bǔ)貼可采取支持經(jīng)營(yíng)主體建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金或購(gòu)買再保險(xiǎn)等方式，以保證其經(jīng)營(yíng)的可持續(xù)性。國(guó)家可對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)在免去營(yíng)業(yè)稅的同時(shí)，減免所得稅，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司開(kāi)拓農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)。所減免的稅收轉(zhuǎn)入專項(xiàng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金，用作應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)大災(zāi)之補(bǔ)償?shù)姆e累。另外，有關(guān)金融機(jī)構(gòu)對(duì)于參加保險(xiǎn)的農(nóng)戶，可優(yōu)先給予信貸支持;對(duì)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公司出現(xiàn)流動(dòng)性資金不足的融資需求，允許其申請(qǐng)一定額度的無(wú)息或低息貸款。保險(xiǎn)公司也可利用現(xiàn)有的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)銷售保險(xiǎn)產(chǎn)品。

對(duì)于地方優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品，應(yīng)加快出臺(tái)對(duì)該保險(xiǎn)的“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”支持政策。地方財(cái)政已經(jīng)給予保費(fèi)補(bǔ)貼的，由中央財(cái)政按照保費(fèi)的一定比例給予獎(jiǎng)補(bǔ)，支持地方優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)的發(fā)展，更好地助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)民增收。

總之，必須結(jié)合我國(guó)國(guó)情和各地區(qū)的具體情況，制定措施降低逆選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的不利影響;充分開(kāi)放農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域，展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)以提高效率;提供政策優(yōu)惠，以促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康發(fā)展。

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