政府融資平臺轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略探討

陳文亮

[摘要]在我國經(jīng)濟(jì)和社會化發(fā)展中，融資平臺承擔(dān)了大部分城市建設(shè)方面職能，為城市建設(shè)提供大量資金支持，但其管理和運營及債務(wù)規(guī)模等問題也十分突出。平臺公司融資主要靠背書政府信用，以致地方政府金融風(fēng)險偏高，但在目前社會發(fā)展階段，原有背書政府信用發(fā)展模式已不再適應(yīng)當(dāng)下社會環(huán)境，轉(zhuǎn)型發(fā)展勢在必行，不轉(zhuǎn)型只能走向滅亡。在這種背景下，文章對融資平臺生存環(huán)境，以及相比社會資本、政府投資所具有的自身特點進(jìn)行分析，并以此來探討如何對融資公司進(jìn)行轉(zhuǎn)型。

[關(guān)鍵詞]政府融資平臺;環(huán)境分析;SWOT分析;轉(zhuǎn)型;戰(zhàn)略

[DOI]1013939/jcnkizgsc201928032

分稅制改革后，地方發(fā)展資金日益捉襟見肘，為刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在積極財政政策的推動下，融資平臺為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和重大項目落地等方面做出重大貢獻(xiàn)，但如何才能將其成功轉(zhuǎn)型推向市場，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展體系，這是擺在我們面前的一個難題。

1政府融資平臺所處環(huán)境分析

11政治環(huán)境

地方融資平臺在城市建設(shè)、資源配置方面做出重要貢獻(xiàn)，有著舉足輕重的地位。但因高速增長的政府債務(wù)也帶來了不穩(wěn)定因素，國家各部委在對平臺融資行為一直進(jìn)行規(guī)范，推動地方政府性債務(wù)的管理和化解。特別是2017年《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）和2018年 《中共中央、國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》（中發(fā)〔2018〕27號），對地方性融資平臺融資行為進(jìn)一步進(jìn)行了規(guī)范，要求化解政府性債務(wù)，鼓勵地方融資平臺市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展，對政府性債務(wù)進(jìn)行剝離和清理。中央一直強(qiáng)調(diào)“政府不救助”原則，原有發(fā)展模式一去不復(fù)返，融資平臺需要對組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)規(guī)劃進(jìn)行整合調(diào)整。

12經(jīng)濟(jì)環(huán)境

根據(jù)《2018年中國統(tǒng)計年鑒》，2017年我國全年GDP總額8208萬億元，全年增長68%，增長的一大動力就是政府主導(dǎo)的對社會公共產(chǎn)品的投資拉動，另外基礎(chǔ)貨幣投放也存在正向影響。在分稅制改革后，中央和地方的財權(quán)、事權(quán)不匹配，地方財政收入主要?；局С觯伯a(chǎn)品建設(shè)投資目前資金來源主要依靠平臺融資。我國的城市化率還在以每年超過1%的速度快速增長，資金缺口巨大。

地方平臺舉債行為與地方政府一直存在著直接的聯(lián)系，平臺債務(wù)出現(xiàn)問題，必然會波及地方政府信用和局部金融系統(tǒng)穩(wěn)定，對政府信用及金融體系有著深層次影響。截至2017年年底，融資平臺已達(dá)11730多家，根據(jù)中國財政部公布的數(shù)據(jù)，中央財政國債余額1348萬億元，地方政府債務(wù)余額1647萬億元，我國政府總體債務(wù)余額是2995萬億元，政府負(fù)債率（總體債務(wù)/GDP）為362%，遠(yuǎn)低于60%的風(fēng)險預(yù)警線。但是如果加上隱性債務(wù)約301萬億元，廣義地方政府債務(wù)達(dá)到了60萬億元，負(fù)債率已經(jīng)超過了60%的預(yù)警線（數(shù)據(jù)來源于蘇寧金融研究院）。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展又離不開融資，因此各級融資平臺還要繼續(xù)發(fā)揮其應(yīng)有的社會職能。

2政府融資平臺的SWOT分析

21優(yōu)勢

（1）與地方政府的關(guān)系密切。融資平臺一頭連著政府，一頭接著市場。其既是社會產(chǎn)品的供應(yīng)方，直接與市場掛鉤，參與市場競爭;又與社會產(chǎn)品的采購方——政府關(guān)系密切，執(zhí)行政府的決策和部署，能更準(zhǔn)確及時地提供社會產(chǎn)品，其響應(yīng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于社會其他資本方。作為地方政府的融資平臺，對本地方的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)理念有著深層次的認(rèn)識，能更好地參與合作，與政府的溝通更加順暢，提供的產(chǎn)品更符合社會需要。

（2）直接面向市場。融資平臺相對于政府而言，其直接參與市場競爭，提供的產(chǎn)品直接面向消費群眾，能準(zhǔn)確及時地了解、掌握市場信息，所以能擁有更快的市場反應(yīng)速度，可根據(jù)市場需求配置資源，提供高質(zhì)量的社會公共服務(wù)產(chǎn)品。

（3）企業(yè)化統(tǒng)籌管理。融資平臺整合資源后，進(jìn)行企業(yè)化經(jīng)營管理，利用經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)，解決政府輕管理問題，加強(qiáng)了公共產(chǎn)品的效益考核。同時，利用現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)，運用大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”、智慧城市等為社會提供更好的產(chǎn)品，并且降低城市建設(shè)維護(hù)成本，提高資源的使用效率。同時，其先天的政府背景，直接或間接的背書了政府信用，相對一般企業(yè)更受市場信任，可以獲得相對較低的融資成本。

22劣勢

（1）組織制度不健全。大部分地方融資平臺脫胎于政府機(jī)構(gòu)，內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員職責(zé)分工不能滿足現(xiàn)代化企業(yè)管理要求，對整體項目規(guī)劃、財務(wù)管理籌劃、項目風(fēng)險評估、績效考核制度存在漏洞及不足。企業(yè)沒有完全脫離政府，會計核算體系不健全，資金結(jié)算劃分不清晰，企業(yè)收入主要來源仍然是財政撥款、稅收優(yōu)惠等，報表利潤依靠財政補(bǔ)貼，缺乏明確的盈利模式。

（2）人員素質(zhì)和職工管理水平有待提高。融資平臺公司管理層主要來源于政府內(nèi)部人員的任命，其市場競爭與企業(yè)管理經(jīng)驗嚴(yán)重不足。職工晉升主要以主管部門任命，缺少合理的競爭用人機(jī)制和薪金績效考核，消極被動地接受工作。同時，員工培訓(xùn)缺少或者比較單一，業(yè)務(wù)人員培訓(xùn)工作經(jīng)常流于形式或口頭上，缺乏持續(xù)提升的管理措施，造成不能滿足實際工作要求的局面。

（3）資源受限，融資能力下降。融資平臺經(jīng)過近幾年的高速發(fā)展，大部分負(fù)債率超高，財務(wù)狀況嚴(yán)重惡化。而融資平臺承擔(dān)的大部分為公益性項目，基本上無明顯的經(jīng)濟(jì)效益，形成的資產(chǎn)大部分為公益性資產(chǎn)、土地、安置房投資等變現(xiàn)能力差或不能變現(xiàn)的資產(chǎn)，收入來源主要是政府可用財力，可用財力相對于融資規(guī)模比率逐漸下降。這種資產(chǎn)質(zhì)量不高，收入來源單一的現(xiàn)狀，使得融資成本在不斷地提高，繼續(xù)融資的能力急劇下降。

23機(jī)會

（1）政策支持。為支持融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展，各級政府相繼出臺相關(guān)扶持政策，要求剝離融資平臺政府融資職能，鼓勵和支持市場化轉(zhuǎn)型后的融資平臺參與城市建設(shè)，強(qiáng)化市場競爭能力，增強(qiáng)造血功能。如《安徽省財政廳關(guān)于財政支持政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的意見》（財債〔2016〕1301號），提倡融資平臺改革轉(zhuǎn)型為以城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資等為主業(yè)的國有資本投資運營公司。2018國家發(fā)展改革委《關(guān)于實施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)的通知》中指出：分類穩(wěn)步推進(jìn)地方融資平臺市場化轉(zhuǎn)型，剝離政府融資職能，支持轉(zhuǎn)型中的融資平臺及轉(zhuǎn)型后的公益類國有企業(yè)依法合規(guī)承接政府公益類項目，支持市場化轉(zhuǎn)型后的融資平臺作為社會資本方參與PPP項目建設(shè)。

（2）建設(shè)需求旺盛。目前我國經(jīng)濟(jì)仍處于一個較快速發(fā)展階段，政府投資占經(jīng)濟(jì)發(fā)展比重仍然較高;隨著居民收入水平和文化素質(zhì)的提高，對生活環(huán)境和質(zhì)量要求也越來越高;城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大等，這些都創(chuàng)造了對公共產(chǎn)品的需求。

24威脅

（1）融資趨難。國家在保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下，適當(dāng)?shù)南拗普詡鶆?wù)的增長，嚴(yán)格控制政府債務(wù)在可控范圍內(nèi)，并先后出臺了一系列的政策，建立了直接或間接債務(wù)的統(tǒng)計報送制度。2018年財政部《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金〔2018〕23號）中指出：“除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規(guī)新增地方政府融資平臺貸款?！比谫Y平臺債務(wù)一直在以“滾雪球”式增長，債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，后續(xù)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策趨嚴(yán)。

（2）市場競爭激烈。政府政策不斷鼓勵民間資本參與城市建設(shè)、提供社會公共服務(wù)中去，其中相關(guān)政策制度保障措施也在不斷地完善。民間資本最初對政企合作模式不接受和不理解的狀態(tài)有了極大地改善，越來越多的上市公司參與到政府PPP項目，社會公共服務(wù)產(chǎn)品提供呈來源多元化發(fā)展。市場對公共服務(wù)產(chǎn)品要求在不斷提高，融資平臺參與競爭的優(yōu)勢不明顯，競爭壓力巨大。

3融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的對策

31明確企業(yè)發(fā)展方向和目標(biāo)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

建立起產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，以“產(chǎn)城融合綜合運營商”作為發(fā)展目標(biāo)，提供相關(guān)公用事業(yè)、旅游、會展、物流、廣告等服務(wù)，獲取較穩(wěn)定的現(xiàn)金流，結(jié)合城市發(fā)展需要，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極拓展城市市政管理服務(wù)、城市配套管理服務(wù)等方面的業(yè)務(wù)，最大限度地發(fā)揮國有資產(chǎn)盈利能力和增值效應(yīng)。依靠產(chǎn)城運營、資本運作維持自身發(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)集聚能力、城市運營能力、資本運營能力。提升精細(xì)化管理水平，問管理要效益，打造強(qiáng)有力的管理團(tuán)隊， 補(bǔ)政府城市建設(shè)及運營管理短板，降低政府城市運營費用，實現(xiàn)融資平臺可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的良性循環(huán)和健康發(fā)展。

32完善授權(quán)經(jīng)營制度，實現(xiàn)企業(yè)發(fā)展職能

轉(zhuǎn)型后融資平臺作為市場化國有企業(yè)，應(yīng)當(dāng)授予用人權(quán)、資產(chǎn)配置權(quán)、生產(chǎn)和創(chuàng)新權(quán)、薪酬分配權(quán)等生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)。成立“1+N”的集團(tuán)公司模式，建立現(xiàn)代化組織結(jié)構(gòu)和管理體系，整合地方政府優(yōu)質(zhì)資源，實現(xiàn)四個方面職能：投資，選擇合適的項目通過直接投資、參股、跟投等方式，引導(dǎo)推動優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚;融資，通過整合政府優(yōu)質(zhì)資源，采取多種渠道募集投資和建設(shè)資金;建設(shè)，鼓勵作為PPP的社會資本參與方，承接地方政府委托實施的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、房產(chǎn)土地開發(fā)等公益性項目建設(shè);經(jīng)營，利用市場化手段，依法依規(guī)運營和管理公司資產(chǎn)、資源和資本，獲取資產(chǎn)經(jīng)營收入，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。

33盤活有效資產(chǎn)，合理匹配融資

融資要回歸本源，服務(wù)于實體發(fā)展，融資平臺應(yīng)當(dāng)合理匹配融資，充分利用金融工具，盤活存量資產(chǎn)、處置不良資產(chǎn)，嚴(yán)格控制超出融資平臺現(xiàn)金流承載能力的融資，改變以往高杠桿傳統(tǒng)發(fā)展模式，以提高融資平臺的經(jīng)營效能，以精細(xì)化管理、結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

34優(yōu)化人力資源管理，提升企業(yè)管理水平

融資平臺需要向社會引進(jìn)高層次專業(yè)水平的人才，以建立強(qiáng)大的人才隊伍推動轉(zhuǎn)型發(fā)展。健全競爭和考核制度，實行人才培訓(xùn)機(jī)制，加強(qiáng)員工培訓(xùn)和指導(dǎo)，不斷提高隊伍素質(zhì)，構(gòu)建較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力、協(xié)同合作的團(tuán)隊，提高整體經(jīng)營管理水平。建立外部咨詢機(jī)制和外部咨詢專家?guī)欤M(jìn)中介管理機(jī)構(gòu)為融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展提供支撐，并提供長期咨詢服務(wù)，為科學(xué)決策提供保障，促進(jìn)融資平臺健康發(fā)展。

35明確企業(yè)市場地位，落實債務(wù)及支付責(zé)任

保障融資平臺輕裝上陣，融資平臺原有債務(wù)作為政府債務(wù)，由地方財政統(tǒng)籌安排，按債務(wù)還本付息計劃分年度納入財政預(yù)算。政府在明確融資平臺轉(zhuǎn)型后的市場化地位，在項目建設(shè)方面給予支持，根據(jù)預(yù)計地方財力有序安排新建項目與政府投融資規(guī)模，嚴(yán)格落實政府建設(shè)支出、政府購買服務(wù)及財政補(bǔ)貼資金等責(zé)任。

4結(jié)論

融資平臺轉(zhuǎn)型已勢在必行，對于地方政府來說也是一件大事，它涉及地方主要公共服務(wù)產(chǎn)品的提供，以及可能影響到整個地方財政建設(shè)支出預(yù)算體系的改變，所以要有清晰的定位，明確的目標(biāo)，統(tǒng)一的制度，應(yīng)當(dāng)把握轉(zhuǎn)型節(jié)奏，小步快跑，謹(jǐn)慎為之，這對操盤者的綜合能力要求非常之高。

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