光伏補貼對光伏產業結構及技術發展的影響

【摘要】光伏行業作為國家能源體系的戰略性新興產業，在國家政策和補貼的支持下呈現出快速增長態勢。本文研究了2009—2019年國家光伏補貼及政策的變化對產業結構及技術發展的影響，結果表明，政府補貼顯著加快了光伏技術的發展，合理的補貼退坡機制將有利于光伏產業的健康化發展。

【關鍵詞】政府補貼;產業經濟;光伏技術

近年來，隨著煤和石油等一次能源的不斷消耗，環境的破壞和溫室效應的不斷加劇，發展清潔和可再生能源已經成為當務之急。光伏發電作為清潔與可再生能源重要組成部分，對我國能源發展、能源結構的改善以及提高能源安全等具有重要的戰略意義。光伏產業的發展具有巨大的潛力，但在發展的初期，技術和成本是制約其發展的重要因素，產業不具備經濟性。因此，合理的政策和補貼是引導產業發展，提效降本的重要手段。我國的光伏產業和技術在過去十多年內得到迅速的發展，這與國家以及各級地方政府的補貼和政策支持密切相關。

一、光伏政策及補貼的變化

光伏政策發展主要分為示范項目、核準電價、特許招標和標桿電價，領跑者計劃，競價上網幾個階段。

在光伏產業發展的萌芽階段，主要以政府主導的示范項目和核準電價為主。早期的示范項目具有一定的公益性質，目的是解決偏遠貧困地區用電難問題，包括西藏的阿里光電技術，中國光明工程等。而核準電價制度審批流程復雜，需能源局審批，因此盡管有一定的光伏補貼，但是光伏產業仍然發展較慢。

2009年初，我國開始實施金太陽示范工程項目及光伏電站特許招標，國內光伏市場發展的大幕由此揭開。納入金太陽工程的項目由政府在光伏項目投資初期給與的一次性建設補貼，按照光伏系統建設總投資的50%進行補助，偏遠地區為70%。光伏特許招標，是對合理的光伏并網電價的探索，國家分別在2009—2010年進行了兩批光伏特許權電站的招標，涉及8省區的13個項目，最終上網價格在0.82～1.19元/kwh之間。

2011，經過了兩批特許權電站招標后，我國出臺了第一個光伏地面電站的標桿電價政策，上網價格定在1.15元/kwh。由于國內光照條件分布不均勻，根據太陽輻照度和度電成本將全國分為了三類太陽能資源區，形成了梯度的光伏上網標桿電價。2014年，光伏一類、二類、三類資源區的上網標桿電價分別為0.9、0.95、1元/W，分布式光伏電價補貼為0.42元/W。

2015年，光伏標桿電價政策已經實施了四年，期間標桿電價補貼一直未變，隨著光伏產業的規模化發展，光伏制造成本已經顯著降低，大批資金涌入光伏行業，行業內產品參差不齊，多數企業為追求利潤而忽略了對光伏技術的研究，出現低端產品產能過剩的局面。在此背景下，為加速光伏技術升級，淘汰落后產能，國務院提出實施“光伏領跑者”計劃。此后，光伏技術持續升級，光伏補貼逐年減少，降低幅度不斷增大，間隔時間也不斷變短，2016年光伏上網標桿電價分別為0.8、0.88、0.98元/w，2017年光伏上網標桿電價分別為0.65、0.75、0.85元/w，2018年光伏補貼降低了兩次，每次降幅都在0.05元/w，到2019年標桿電價降低為0.4、0.45、055元/W。分布式補貼降低到0.18元/W。短短五年時間，光伏標桿價格和戶用補貼幾乎降了一半。

2019年，為應對光伏產業產能過剩、棄光限電、技術創新能力不足和補貼缺口的問題，國家發改委規定新增光伏電站以競價上網的方式進行，不超過當地脫硫煤電價的部分由電網直接結算，超過的當地脫硫煤電價的部分由國家相關基金予以補貼。

光伏補貼政策發展至今，經歷了從無到有，從高到低，從鼓勵產業規模化發展到鼓勵優質企業和先進技術發展的階段。光伏項目經歷了從定規模，拿指標到市場競爭性配置，競價上網的階段。未來，在宏觀政策的引導下，我國光伏產業將會進一步加快技術創新、提質降本增效的步伐，以求盡快實現全面平價上網。在國家越來越積極的政策推動下及多重保障措施下，平價上網將成為行業發展大勢所趨。

二、光伏政策補貼的變化對產業結構的影響

光伏產業屬于技術壁壘高，人員密集型和資本密集型產業，我國光伏產業結構的變化與國內外政策環境，光伏技術競爭力，裝備制造力都有著密切的關系。

（一）“無補貼”階段，以中游光伏電池組件制造為主，成為全球光伏工廠

光伏產業鏈可以分為上游晶體硅原料、硅棒、硅碇及硅片的制造;中游光伏電池及組件制造;下游光伏系統及應用三個部分。光伏發展的早期，在全球一體化的大背景下，中國的光伏產業處于全球光伏產業鏈上的依附發展性格局。由于光伏產業的上游硅料的制備主要使用德國西門子法，技術壁壘高，且彼時我國對下游光伏電站系統的建設的補貼政策機制還未形成，而發達國家如德國、日本等已經形成了完成的光伏上網補貼政策，對光伏產品需求量的直線上升。中國由于人口密集，勞動力價格低，因此成為光伏中游電池和組件制造的世界工廠，我國的光伏產業處于上游產品依賴進口，下游產品依靠出口的“兩頭在外”的格局，因此產業穩定性差，受上游原材料價格和下游市場需求波動影響大。

（二）“標桿電價”階段，形成光伏均衡發展的全產業鏈

2011年起美國和歐盟相繼對我國光伏產業實施“雙反政策”，美國針對中國光伏企業征收反傾銷稅和反補貼稅。由于我國光伏電池和組件的應用主要是依賴于出口，因此雙反政策導致下游市場急劇下降，許多光伏企業面臨破產、倒閉的境地，中國的光伏企業進入寒冬期。在光伏發電制造業嚴峻形勢的“倒逼”之下，國家發改委出臺了全國統一的光伏固定標桿上網電價政策，鼓勵國內光伏下游應用市場的發展，擴大光伏產品內需，光伏發電制造市場開始由國外轉向國內。同時，隨著國內企業上游硅料、鑄錠、拉棒技術的進步，上游原材料的控制權也逐漸轉移到國內。此時，我國已經逐漸改變了光伏上下游“兩頭在外”的格局，形成了均衡發展的全產業鏈。

（三）競價、平價上網階段，光伏產業全面市場化發展

隨著光伏技術的進步和裝機規模的增加，光伏系統的成本也

隨之不斷下降，根據國家能源局公布的數據，截止到2018年底，中國光伏市場的累計裝機容量為174.63GW，2018年新增光伏裝機容量為44.66GW，排名世界第一。同時，國家最光伏政策鼓勵光伏競價和平價上網，2019年光伏發電國家補貼競價項目總規模22.79GW，占新增裝機的一半以上，這表明未來光伏發展將更加依賴于市場競爭，補貼力度將進一步降低，光伏產業將逐漸走向平價上網，開啟全面市場化的發展。

三、光伏政策補貼的變化光伏技術的影響

（一）“無補貼”階段，主要核心技術掌握在歐美發達國家手中

2000年，面對歐洲國家巨大的光伏下游市場，中國光伏電池及組件的制造業快速發展，但其技術核心及裝備制造仍然掌握在德國等歐美國家的手中。2007—2011年，在歐美雙反之前，光伏上游多晶硅的生產是資本密集和技術密集的環節，我國太陽能級高純度多晶硅材料主要依賴于進口。而處于中游的光伏電池和組件制造的關鍵設備也需要以高額的成本從德國的歐美國家進口。

（二）“標桿電價”階段，逐漸掌握上游晶硅制造技術，國產關鍵裝備開始出現

2011年“雙反”以后，隨著國家政策對國內光伏市場的鼓勵，內需加大，各主流廠家開始加強光伏技術的研發投資，不斷優化工藝技術水平，逐漸開始掌握上游硅料制造技術，生產能力不斷提高，綜合能耗和還原電耗不斷下降，同時制造成本快速下降，部分先進企業的生產成本已達全球領先水平，已經完全擺脫了對國外進口原料的依賴。此外，在光伏電池的制造裝備上面，也逐漸擺脫國外設備廠商的壟斷，一大批國產裝備開始取代進口制造設備。

（三）競價、平價上網階段，國內光伏制造技術已經處于世界領先地位

光伏“領跑者”計劃實施以來，極大的提高了光伏企業對于光伏電池組件技術研究的積極性，我國的光伏電池及組件制造技術不斷提升，光電轉換效率以0.3～0.4%/年的速度快速提高。電池技術也從傳統的鋁背場技術提升為高效PERC，HIT，雙玻雙面等技術。未來，隨著研發投入的進一步加大，柔性鈣鈦礦電池等技術也將會逐步走向產業化。

總的來說，我國光伏補貼政策的演變和光伏產業及光伏技術的發展歷史表明了一種基本的政策路徑。即補貼從無到有，從高到低的緩慢退坡機制。初期階段，通過高額補貼，信貸優惠等政策引導光伏產業快速發展，通過產業規模的擴張促進光伏制造技術和成本的快速下降，隨后逐年降低光伏補貼金額，通過市場競爭優勝劣汰，最終回歸到全面市場化的發展道路上來，以完成最終取代化石能源的目的。

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作者簡介：

余靜文（1991-），女，漢族，湖北鐘祥人，碩士，對外經濟貿易大學金融學院在職人員高級研修班學員，研究方向：經濟學。