關于片區綜合開發項目運作模式及相關問題的探討

■羅琳（中鐵四局集團有限公司）

一、引言

《關于促進開發區改革和創新發展的若干意見》（國辦發［2017］7號）、《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》（財金［2018］54號）、《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金［2019］10號）、《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》等文件的相繼出臺，正式提出地方政府應積極引導社會資本參與開發區建設，探索多元化的開發區運營模式。在此政策背景下，片區綜合開發項目作為涵蓋開發區、產業園、新城鎮、舊城改造、生態保護、特色小鎮建設及廣闊外延的綜合類基礎設施建設項目，將極大地帶動和促進地方的基礎設施建設。PPP項目投資政策正日趨規范化，與此同時，受政府債務限額以及債券資金市級層面總量有限且資金支出嚴格監管的影響，為提高區域城鎮化水平，各地方政府正在積極開拓片區綜合開發項目。基于此，我們應在片區綜合開發項目的運作模式上，加大創新力度，以滿足市場需求。

二、片區綜合開發概念

片區綜合開發是針對相對成片、規模較大區域的整體投資開發工作，它包含了整個區域從戰略定位策劃、城鄉規劃編制、土地一級開發、基礎設施和公共服務設施建設、土地出讓、產業導入以及運營管理的全過程。

三、運作模式探索

片區綜合開發類項目通常具有兩類運作模式，即傳統模式和創新模式。傳統模式根據政府對項目的操控程度不同分為政府完全操控模式、政企分離的相對市場化運作，以及完全市場化運作三種子模式。創新模式包括PPP、ABO+區域綜合開發、F+EPC、TOD、BOT+聯合委托運營、存量資產運營權租賃、片區債+土地收益補償等多種方式。在這里，筆者將簡要介紹其中的幾種創新模式。

（一）PPP

PPP模式下，政企契約式合作，捆綁運營，收益共享。項目的收入來源主要是建設投資服務費和產業發展服務費收入。PPP模式一般用于具備公共性和運營性的綜合開發類項目。但自財金10號文件出臺后，土地出讓收入不能作為項目運營補貼支出，以PPP模式實施片區綜合開發項目難度增大。

（二）ABO+區域綜合開發

政府授權企業作為項目開發主體，并由其招募社會資本方。同時，獲得授權的企業作為政府方出資代表與社會資本方合資設立項目公司，由項目公司具體負責項目的投融資、設計、建設、運營等工作。政府相關部門按投資補助等方式，每年向企業支付授權運營服務費以對沖項目建設成本及投資收益。

（三）片區債+土地收益補償

地方政府可以發行土地儲備專項債券或棚改專項債，通過儲架發行分期募集項目啟動資金。土地儲備中心與住建部門聯合招標的土地附帶的基礎設施項目，由社會資本方中標后組建項目公司進行二級開發建設。

（四）政府專項債+權益性基金+配套貸款+片區開發+二級開發+EPC

采取政府配套土地開發收益和財政資金等方式籌集項目建設資金，配套土地的片區綜合開發項目由政府授權的企業與社會資本方成立土地開發合資公司共同實施，地方政府提供專項債資金用于配套土地的一級整理，并委托合資公司進行片區綜合開發。同時，地方政府與社會資本方合資成立房地產開發公司以獲取配套土地并以“產城融合”的模式進行二級開發，社會資本方以EPC方式實施項目工程總承包。

四、片區綜合開發項目的優勢

近幾年，地方政府財政收入增速放緩，融資渠道有所收緊，各地的PPP項目規模迫近紅線，地方政府急需探索新的發展模式，發掘新的區域經濟發展動力。在這一大背景下，片區綜合開發逐漸獲得各地方政府的關注。但地方政府缺乏對區域進行整體規劃、產業導入及管理運營的綜合能力，此時，大型央企在建筑領域的全產業鏈優勢和強大的城市開發建設能力贏得了地方政府的合作意向，片區綜合開發開始慢慢轉向政企間合作。片區綜合開發項目的實施可實現地方政府和企業的共贏，同時為區域經濟和區域產業帶來提升和優化。對地方政府來說，一則可緩解財政資金壓力，控制政府債務規模。二則可提高項目運作效率，完善基礎設施，提升城市功能進而提升地區的競爭力，帶動當地就業，增加地方稅收，促進當地經濟發展。對央企來說，既能獲取可預期的穩定回報與收益，又能發揮央企管理優勢，創建優質工程，帶動施工產值，提高企業在當地的影響力，逐步擴大市場占有率。又能改變央企傳統營銷模式，從找項目向造項目轉變。對于區域發展而言，可以充分利用資源，整合產業鏈，實現區域的立體經營和持續發展。

五、片區綜合開發項目運作的相關問題及建議

（一）土地合規性

我國土地政策非常復雜，由于土地開發性質不同，片區綜合開發項目的目標土地獲取方式又具有多元化特點，因此符合國家政策和地區發展規劃是片區綜合開發項目立項并順利獲取目標土地的前提條件。加強政策解讀，深入研究地區發展規劃，順勢而為，才能順利規避政策風險。關于片區綜合開發項目土地的合規性問題，具體有以下幾個方面需要注意：首先，土儲部門行使土地收儲及開發職能，社會資本只能作為項目承接主體參與土地整理服務，央企可以合資公司的名義通過招拍掛方式獲取片區內經營性建設用地使用權，但在獲得土地使用權之前不可將土地用于融資。其次，還應關注項目的土地儲備資金是否納入政府性基金預算管理。第三，片區綜合開發項目通常涵蓋較大體量的土地整理內容，前期開發屬于基礎設施類建設，政府理應支付拆遷補償費用而不是企業代付，否則就存在政府變相舉債的嫌疑。第四，綜合考慮征地拆遷成本增加的風險，建議實施主體根據土地征拆難易程度及開發建設進度計劃，分批次進行征地拆遷及土地整理。第五，央企應與地方政府溝通，優先將合作片區內的年度土地供應計劃納入政府當年土地供應計劃，項目實施過程中，政府需確保合作片區內可出讓經營性建設用地在擬定的建設周期內出讓完畢。第六，根據對區域土地價格的估價，保證區域的未來土地出讓收入扣掉政府計提等費用后，必須能夠覆蓋整個項目的成本及合理收益。

（二）前期規劃及籌備

由于片區綜合開發項目涵蓋范圍廣，地方財政資金不足，地方政府又迫于區域發展壓力，易導致項目前期論證深度不夠、項目規模及核心界定模糊、授權主體不明確、產業導入方向不清晰等問題出現。所以，項目前期規劃和籌備工作至關重要，央企應完成如下前期工作：第一，央企預先評估當地財政承受能力，確保政府的支出責任依法納入預算管理，防止產生隱性政府債務。同時對土地價格的整體評估及長期價格走勢趨勢分析。第二，組建一支由規劃、設計、咨詢、建設、運營、金融、土地、產業、地產、運營各行業精兵強將組成的專業化團隊，與咨詢機構和規劃設計單位形成戰略聯盟，建立企業智庫，分進合擊，提前介入項目前期規劃設計。團隊應把握項目開發的市場定位，深化市場調研，根據區域市場和項目特點以及央企統籌需要科學論證項目的可行性，選擇最優的開發模式，保障土地開發價值，引導地方政府確定合作核心別界條件，協助地方政府開展項目規劃審批等相關工作。第三，制定完整的項目開發計劃，明確各個時間節點，確保土地一級開發先行，供地節奏與項目建設及資金回收時間相匹配。第四，與法律事務所緊密合作，為土地獲取、項目開發、產業招商及資源導入、項目退出等環節提供法律保障。第五，深入研究各類運營模式。運營是企業創造和發掘各種利潤來源的重要渠道，從項目初期就應該著手考慮運營管理的方式，可選擇自運營、聯合運營，或委托運營。第六，提前謀劃退出方案，制定應對措施，化解退出風險。第七，探索如何引入戰略合作伙伴即財務投資人入股運營項目，減輕企業現金流壓力。第八，深入研究市場群體需求，在前期就應精準把握產業項目行業方向和準入標準，為項目實施階段做出合理的產業布局，避免出現與區域規劃不一致的問題。第九，與會計事務所探討并解決項目出表問題，以防止因項目投資而提高企業的資產負債率。同時，積極與稅務師事務所對接，加強稅收籌劃，與地方政府爭取落實稅費減免政策。

（三）資金籌措

政府直接投資開發的項目由政府既有資金、專項債、土地開發增加的財政收入列入財政預算支出作為開發建設資金來源。但自有資金不夠充裕、發債難度大或數量受限、財政收入較少的地方政府[1]，就只能選擇和社會資本方共同籌措開發建設資金。關于籌措項目資金，筆者有如下建議：第一，地方政府可采取發行“片區專項債”，招拍掛出讓地塊及收取合作保證金等形式籌措配套土地一級整理所需的資金。第二，設立專項開發資金池，并建立資金封閉政策，由地方政府出臺關于資金封閉運行機制的正式文件，保證項目各年度資金安排納入財政資金池，明確配套土地出讓凈收益通過市財政歸集后專項用于項目及配套土地的滾動開發，爭取政府出臺減免配套土地出讓收益政府提留的相關政策。第三，地方政府將優質存量項目轉讓經營權獲取的收益用于項目前期啟動資金。第四，央企以權益性融資入股，資金回收與土地二級開發掛鉤。第五，央企積極盤活存量資產，提升企業自我造血能力，以存量換增量。第六，積極與政策性銀行接洽，落實融資條件，商定容缺審批條款。第七，深化與各類金融機構合作，積極探索基金融資、信托融資、債券融資、資產證券化、保險公司融資、供應鏈融資、融資租賃等融資方式，拓寬融資渠道，提升融資能力。

（四）收益來源

與傳統工程項目及常規PPP 項目相比，片區綜合開發擁有更復雜的多層次盈利模式。對央企來說，項目收益來自片區本身增值部分，包括政府補助、增值服務利潤、金融服務利潤、地產開發利潤、合資公司利潤、基礎建設利潤、招商服務費及運營收益。一、二級開發項目收益主要來源于土地出讓收益、物業銷售、住宅反哺、招商獎勵等。特色小鎮的項目收益則來源于政策性資金、基礎建設收益、項目運營收益、地產收益等。文旅地產項目的收益來源還包括共享客源盈利和品牌增長盈利等。

六、結語

綜上所述，雖然片區綜合開發項目具有規模大、運作難度高、時限長等特點，但只要投資央企能夠做到運籌帷幄，以專業化的方式進行運作，使土地能夠獲得應有的增值，從而為投資企業贏得長遠收益。片區綜合開發項目，將成為基建央企在未來10-15年中國城鎮化進程中可大展拳腳的一片天地。