雄安新區(qū)PPP模式財務風險分析與把控*

■金美寧朱悅萌崔維康王慧瑩高嘉苑（河北金融學院）

一、引言

雄安新區(qū)中央決策的定位、建設和管理表明，PPP模式將給行政體制和機制改革、新基礎設施和公共服務供給的改革創(chuàng)新帶來巨大機遇，并將發(fā)揮前所未有的作用。

首先，PPP 形式合乎政府對新區(qū)樹立與治理體制機制翻新的要求。以PPP形式樹立、經(jīng)營各類根底設施，提供公共服務的辦事效率，以充分競爭、按效付費等市場化手段充分調(diào)動社會資本和人才資源，正符合中央關(guān)于政府管理體制機制創(chuàng)新，城市、社會發(fā)展模式創(chuàng)新，以及市場化配置資源的要求?？梢哉雇?，在雄安新區(qū)建設、管理中，PPP模式將得到充分重視和有效利用。

其次，大規(guī)模的集中建設量將促進PPP 模式發(fā)揮更有效的作用。從目前的可得到的新區(qū)建設目標及范圍來看，在較短的時間內(nèi)對于運營管理需求和較為密集的建設將大量出現(xiàn)。除了一些迫切需求的項目外，大量項目都將不有單一的政府部門進行直接操作，這將是一個不平凡的機遇對社會投資人、金融機構(gòu)、專業(yè)中介機構(gòu)等PPP模式的參與者來說。

二、PPP模式定義及特點

（一）PPP模式定義

公私伙伴關(guān)系（PPP）是公共基礎設施項目融資的一種模式。1這種模式鼓勵民營企業(yè)和資本與政府合作，參與公共基礎設施建設。按照這一廣義的概念，PPP是指政府公共部門和私營部門在合作過程中，讓非公有制部門的資源參與到公共產(chǎn)品和服務的提供中，從而為各方單獨合作取得比預期更為有利的結(jié)果。

（二）PPP模式特點

第一，伙伴關(guān)系：也就是說，公共部門和私營部門合作形成伙伴關(guān)系，共同目標是以最少的資源實現(xiàn)最大和最佳的產(chǎn)品或服務供應。

第二，利益共享：私營部門企業(yè)作為項目參與方，它的投資回報會更和平穩(wěn)定，對參與者而言將會有更好的回報。并且政府部門也可以更好的服務于社會，解決人民的生活問題。

第三，風險共擔：風險分擔是除利益分享之外的另一種伙伴關(guān)系基礎。各方發(fā)揮自身優(yōu)勢。據(jù)PPP 項目參與者持有的不同資源應對各種風險的能力。項目分險分為多種，如果參與方對某一風險的控制能更高，則應將風險進行分配，發(fā)揮各自優(yōu)勢，進行風險共擔。。

三、雄安新區(qū)PPP項目財務風險類型分析

（一）籌資風險

PPP項目中的社會資本可以分為多種類型，一般包括兩種：一種是負責未來項目建設的投資者，另一種是不參與公司經(jīng)營，只取得投資收益的投資者。通過以上的方式來獲得公司的融資來源。項目正式進入建設階段后，需要極多的資金注入，通常由債務資金組成。如此一來，融資結(jié)構(gòu)風險在項目建設階段尤為突出，包括債務資金來源和償還期。在我國，信托和資產(chǎn)證券化的推廣和運用還沒有達到一定的成熟程度。所以迄今為止，PPP模式于我國應用實例還是較為少見。

由于政府對PPP模式的參與、支持和推廣，許多社會參與者會選擇相對方便的銀行貸款方式。項目融資實行合作全過程，項目所需的融資和貸款資金也需要在整個合作期內(nèi)償還。投資規(guī)模大，經(jīng)營周期長，投資者復雜，金融市場受世界各地諸多因素的影響。比如，固定利率的變動，即使小變動乘以龐大的借款基數(shù)，也是一筆巨大的支出。如果利息償還偏離原預計，借款人償還債務的能力相應下降，給公司其他項目造成連帶損失。如果項目招標機構(gòu)中有外國投資者，則會產(chǎn)生額外的匯率風險，影響投資資本轉(zhuǎn)為流動資本、流動資本轉(zhuǎn)為收益和償債過程中的利潤。原始預測應盡可能準確合理。

（二）成本風險

PPP項目有周期長、總投資大、建設技術(shù)高的特點。它對資本成本、市場波動、政策變化和監(jiān)管調(diào)整都很敏感。同時，建設利潤受地理環(huán)境、建設成本、竣工進度等因素的影響，導致PPP項目總成本的不確定性。PPP項目的還款資金主要來自兩個方面：政府可用性支付和可行性缺口補貼，或者在合同期內(nèi)，社會投資者有獨立的經(jīng)營權(quán)，通過用戶支付方式建設資產(chǎn)并獲得經(jīng)營收益。因此，在經(jīng)營方案不合理、管理能力弱、市場需求少、政府財務能力差的不利條件下，項目未來資金流入差，項目成本無法彌補，存在項目投資損失的風險。當PPP 項目總投資和建設成本超過預算，經(jīng)營收入或政府支付資金難以覆蓋時，社會投資者將面臨額外資本需求的壓力和預期投資收益無法實現(xiàn)的風險。

（三）投資收益風險

投資風險是PPP項目最重要的風險，社會投資者一般采用直接投資的方式。投資風險是指由于不確定因素的影響，投資者在未來的投資活動。在購買力平價項目投資開始至項目結(jié)束期間，受成本波動、項目運營、市場需求變化、利率變化、財稅等不可控因素的影響，社會資本方偏離了實際投資收益和預期收益。PPP合作模式主要針對基礎設施項目，利潤率較低。工程開工前建設用地使用權(quán)、海域使用權(quán)、開工許可證、項目審批、環(huán)境影響評價等審批進度直接影響工程開工日期；工程設計變更和改造將增加工程造價，降低工程投資效益。投資風險隨著投資活動的過程而變化，投資項目的運行維護周期長。各種不確定性風險因素并存，相互影響，影響其投資回報。

（四）資金回收風險

PPP 項目建設運營周期長。如果政府和其他參與方能夠提前對風險做出詳細合理的預測和防范，就可以規(guī)避建設期資金去向的風險。然而，幾乎所有施工后運營期的事件都是通過預測形成的。在相同的預測條件下，兩年和20年預測期所帶來的風險無法量化和比較。在項目運營期間，即使不是財務參數(shù)的變化，資金回收情況也會出現(xiàn)偏差。根據(jù)原預測，偏離程度取決于未來變化的偏離程度。所有導致項目失敗的微小變化都會影響項目失敗時資金的回收。PPP 項目多為基礎設施建設和公共服務項目，具有一定的社會效益、政府信用、風險小、投資回報率低等特點。商業(yè)銀行購買力平價項目貸款收益率低于一般貸款。

四、雄安新區(qū)PPP項目風險把控

（一）制定ppp項目專屬的財務風險防范體系

1.選擇恰當?shù)膶︼L險評估的方法

隨著雄安新區(qū)的不斷建設，大批的項目都開始或可采納PPP形式進行建設。而對于PPP模式所帶來的風險，必須高度重視并且提前進行財務風險的把控。因為雄安新區(qū)項目規(guī)模較大，具有有一定的特殊性，所以要選擇合適的風險評估辦法，區(qū)別于傳統(tǒng)的風險評估，可根據(jù)現(xiàn)實情況，將項目分為不同的階段或者根據(jù)類型進行劃分，采用不同的評估財務風險分析方法，針對不同項目階段合理的進行財務方面的項目風險的評估。無論是政府還是私營、民營企業(yè)都應重視雄安新區(qū)PPP項目的風險評估，不采用唯一的風險評估方法，對于風險的評估要多樣化，方法多樣化，。通過合適的方法，對項目的風險進行分配與分散，以此來對于PPP項目的風險防范體系進行完善

2.建立完善的風險財務預警模型

若想建立對于雄安新區(qū)PPP項目的風險進行防范，形成體系，需要對與項目所有的風險進行提前的風險預警，并且需要對風險大小及程度進行不同的風險預警類型。除了重視對于直接風險的于境外，對于潛在風險的要擴大風險預警的范圍，以預防潛在風險對項目的實施產(chǎn)生較大影響。其次對于項目風險預警，一定要全面，準確。對于項目的每一個環(huán)節(jié)的都要有相對應的風險預警。并且對于項目風險預警的分析一定要準確以及保證相關(guān)數(shù)據(jù)的真實準確。最后，對于財務風險預警應按其嚴重程度及發(fā)生時間，進行排序，有針對性的進行分析解決，以此來完善整體的財務風險防范體系。

3.實時了解各方參與動態(tài)

PPP 模式涉及到的參與方較多，參與方類型也較為不同，所以需要對項目的各參與方的情況都要進行每個時段的實時了解。針對項目不同的方面，需要更專業(yè)的處理，選擇專業(yè)的、合適的團隊也是PPP 模式項目建設的重要的一個程序。但不同的團隊的信息可能不對等，相關(guān)業(yè)務交集之外，還有彼此不熟悉想通地方，所以需要對項目的各方參與者的實時進度或者情況進行及時的掌握。另一方面，一定要讓不同的參與者發(fā)揮最大的價值，讓各方參與者積極的參與到項目中，實行部分信息的共享，以此來減少項目的紕漏并保證項目決策的全面、準確。只有各方參與，信息及時更新，才能更好地假設財務風險防范的體系。

（二）提升項目參與方自身的財務風險管理

1.加強財務人員整體管理素質(zhì)

對于雄安安新區(qū)PPP項目，想要提高項目的風險管理能力，就需要提高相關(guān)財務人員的整體素質(zhì)、提升專業(yè)能力。2一方面，項目主要的財務人員一定要意識到財務風險管理的重要性，加強對于整體項目項目的風險把控。通過加強意識、提高能力來防止大型項目中出現(xiàn)財務紕漏、財務造假等現(xiàn)象，另一方面，對于其他參與方自有的財務團隊及人員，也需要提高對專業(yè)道德素養(yǎng)與技能。對于自身工作一定要本著認真負責任的態(tài)度，保證確認每筆的資金流向，保證項目的完整實行。相關(guān)項目的參與人員如果能夠高效的完成項目財務處理，那么，對于項目的財務風險管理能力也會大大的提高。

2.加強該公司財務風險監(jiān)管力度

對于公司項目財務風險管理，一定要加強對公司項目的風險監(jiān)控。一般來說，項目工程期較長，規(guī)模較大，在項目過程中發(fā)生的意外或者人為財務風險也較多，所以監(jiān)管力度一定要加強。對于項目進行過程中發(fā)生的市場風險、利率風險及其他需要實時監(jiān)控的風險一定要加強監(jiān)控力度。對于風險大小和嚴重程度的變化只有及時的監(jiān)控，才能及時的進行風險分散管理或規(guī)避。并且密切關(guān)注監(jiān)控各風險之間的聯(lián)系關(guān)聯(lián)度，對各影響因素做好事前預防，事中監(jiān)控防范。

（三）規(guī)范PPP項目財務風險把控步驟

1.充分預測各財務風險的可能性

財務風險防范的第一步就是要對財務風險的可能性進行預測。對于項目風險可能性預測可以采用多種預測方法，可選擇采用專家評估法、頭腦風暴法、情景分析法或者多種組合。針對不同的項目周期，規(guī)模大小選擇合適的財務風險預測方法。在項目預備期及初期做好預防防范工作。

2.依照項目風險程度制定防范措施

在預測財務風險之后，就需要依照項目的風險程度開始進行方法舉措。首先要根據(jù)第一步預測出的風險分析結(jié)果，從概率較高影響較大的風險進行防范。其次，根據(jù)順序依次依照不同的情況選擇風險規(guī)避、風險分散、風險轉(zhuǎn)移等方法。針對一些可更改的項目條件，規(guī)劃可以進行風險規(guī)避。風險可以在參與者之間分散和分擔。同時也可以采取購買保險等方式進行風險轉(zhuǎn)移。

3.在政府和社會資本方之間合理分配風險

該項目中既有除了政府部門外還有私營及民營企業(yè)，風險的分配就顯得尤為重要。風險的分配有利于降低項目風險發(fā)生可能及項目成本。首先，針對風險分配，哪方更能有效的控制風險就應將風險分配給哪方。其次，風險應分配給所需成本較低的一方。最后，風險分配應該更傾向于收益更多的一方，但風險分配不能過多偏重于某方，一定要具有合理的限度。而對于無論是政府還是相關(guān)企業(yè)都無法轉(zhuǎn)移或分散的風險，則應該共同承擔。