產業扶貧為支撐 建立扶貧長效機制對策研究
——以遼寧省朝陽市為例

■ 崔文佳（朝陽市委黨校）

朝陽市屬于遼寧省發展較落后地區，省、市級貧困村數量占全省1/2，貧困人口占全省1/5。為決勝全面建成小康社會目標任務，朝陽市增強頂層設計、科學統籌，實施以產業扶貧為主導、多方面扶貧舉措并舉的全覆蓋、多樣化扶貧舉措，脫貧攻堅工作走到了全省前列。“朝陽經驗”的脫貧攻堅之路，得到了遼寧省政府的推廣。為此，應加強對朝陽市產業扶貧經驗研究，建立扶貧長效機制，確保遼西北地區與全省、全國一道步入小康社會和高質量發展的新階段。

一、朝陽市脫貧攻堅形勢及成果

受歷史、地理因素影響和產業基礎薄弱等條件限制，朝陽市一直是全省最貧困的地區。朝陽市下轄7個縣（市）區，總人口337萬，其中農村人口236萬。“十三五”期間，朝陽市須解決5個貧困縣、662個貧困村、17.16萬貧困人口全部脫貧的問題。其貧困情況整體呈現五大特點：一是貧困范圍廣。下轄的5個縣（市）都是省級貧困縣，占全省1/3；省級貧困村413個、市級貧困村249個，省、市兩級662個，貧困村占全市行政村的1/2。二是貧困人口多。全市共有貧困家庭8.2萬戶，17.16萬貧困人口，占全省總貧困人口的1/5。2018年，朝陽市的脫貧攻堅工作走到了全省前列，4個縣市已經“摘帽”、239個貧困村銷號、3.99萬貧困人口脫貧，貧困發生率由2015年底的6.9%降至目前的1.7%。2019年，朝陽市計劃完成最后一個貧困縣“摘帽”、97個貧困村銷號、4.2萬貧困人口脫貧任務。以產業扶貧為支撐，黨建扶貧為引領，多種扶貧舉措并舉的“朝陽脫貧攻堅經驗”得到了遼寧省政府的推廣。

二、朝陽市產業扶貧采取的主要舉措及取得的成效

（一）壯大縣域經濟，培育產業扶貧項目

完成脫貧攻堅任務，必須要用好縣域經濟這個“源頭活水”。近年來，朝陽市堅持把產業扶貧作為打贏全市脫貧攻堅戰的核心舉措，制定了產業精準扶貧規劃，深入推進“六個一批”扶貧政策疊加式全覆蓋。2017年全市7縣（市）區均形成了2個以上特色鮮明的產業扶貧項目。2019年，朝陽市要求每個縣（市）區要形成3個以上的產業扶貧模式，每個貧困村要形成1個以上扶貧扶貧主導產業，每個貧困戶覆蓋2個以上產業扶貧項目，以此帶動貧困戶增產增收致富。

在政策的引領下，朝陽市縣域經濟呈現以下幾點特征：一是縣域產業發展勢頭強勁。全市7個農產品加工園區實施農產品加工項目25個，基礎設施建設項目7個，市級以上龍頭企業288家，啟動新市鎮建設項目83個。二是鄉村工業經濟飛速發展。截至2019年上半年，全市飛地項目落地121個、簽約65個，投資總計265.7億元。三是農產品流通體系加快完善。投入運營電商園區7個，引進電商企業612家，電商網點866個，全市供銷系統物流配送體系初步形成。四是鄉村旅游和民宿經濟蓄勢待發。培育發展旅游特色鄉鎮2個、旅游專業村3個、農家樂22家，其中7個自然村先后被評為中國少數民族特色村寨。

（二）創新脫貧舉措，實現產業脫貧全覆蓋

朝陽市創新扶貧舉措，實施產業扶貧全覆蓋，讓產業扶貧工程成為推動脫貧攻堅的主要途徑和長久之策。實施脫貧攻堅“十項舉措”，把產業扶貧作為主攻方向，將貧困戶、貧困人口全部納入產業鏈條，全力推進“疊加式”精準扶貧，推進產業扶貧全覆蓋，保障貧困戶高質量脫貧。

朝陽市下轄的5個縣（市）及2個區針對不同的資源稟賦特點，采取各具特色的產業脫貧模式。如，北票市實行肉雞“1+4”產業。“1”是黨委政府牽頭，4是“龍頭企業+金融機構+農民合作社+貧困戶”，國務院扶貧辦將“1+4”產業扶貧模式作為典型經驗向全國刊發介紹，國務院第三次大督查對北票市脫貧攻堅工作作出了通報表揚。朝陽縣發展“光伏、農業共營制”和溫氏生豬養殖“1+3”產業模式。貧困戶以到戶扶貧資金入股扶貧農場，扶貧農場經營產生的總利潤60%用于入股貧困戶分紅，30%用于家庭農場生產管理費用，10%用于壯大村集體經濟。貧困戶脫貧后，農場將繼續按照協議約定，扶持貧困戶2年至3年，以穩定脫貧成果。該模式可帶動朝陽縣19830名貧困人口脫貧增收。在產業脫貧全覆蓋引領下，朝陽市因地制宜實施重點項目1100多個，形成了20余個特色鮮明的扶貧產業，實現了有效帶動、穩定增收，確保戶戶都有增收項目，人人都有脫貧門路。

三、朝陽市建立產業扶貧長效機制的對策研究

（一）完善產業扶貧整體思路，對接貧困戶與現代農業無縫銜接

一是加強頂層設計，繼續把產業扶貧作為精準扶貧、精準脫貧的關鍵舉措和打贏脫貧攻堅戰的重要保障，不斷創新產業扶貧思路，建立防止返貧長效機制。二是要借助全市7個經濟開發區和7個農產品加工園區作為承接鄉鎮項目的“飛地園區”的機遇，盡快建立完善產業發展與貧困戶利益連接的機制，實現園區輻射鄉鎮、鄉鎮帶動農村的良性互動，進一步使貧困戶與現代農業發展無縫銜接，努力助推貧困群眾可持續脫貧。

（二）鼓勵發展鄉村產業集中區，加強鄉村資源對產業的支撐能力

要按照資源稟賦條件，采取由全市統籌規劃縣鄉村自主的原則，劃定若干個鄉村產業集中區。一是明確每個區域產業發展重點，圍繞產業發展所需求，選擇因地制宜的產業方向，建設具有特色和發展潛力的優勢產業區，再進一步強化鄉村產業集中區承載能力，推動鄉村產業集中區發展。二是創新鄉村產業集中區管理的體制機制。探索不同管理模式的鄉村產業集中區管理體制機制，以不同所有制結構、不同管理方式探索適應朝陽貧困落后鄉村的發展路徑，滿足精準扶貧和鄉村振興發展需求。

（三）借力“飛地經濟”，擴大開放合作形成完善的產業配套

以“飛地經濟”招商引資為契機，壯大村集體經濟，加大開放合作，使鄉村產業集中區形成合理完善的產業配套。探索實行“飛地政策”，建立分級考核、稅收分成、合作共管和委托服務等機制，提升鄉鎮和企業共建鄉村集中區的積極性。在招商引資過程中，研究制定重點發展的鄉村產業發展名錄，以優勢和重點資源、產業擴大對外宣傳推介，引導社會資本和優勢企業項目進入鄉村產業集中區落戶，逐步形成相互協調、完善的產業布局。

（四）重視先進模式引領推廣，建立防止返貧長效機制

在實施新型經營主體帶動、貧困戶互相幫扶、科技引領扶貧和扶貧開發投融資平臺建設上下功夫，積極探索能復制、可推廣、效益好的經驗和做法。全面貫徹落實精準扶貧精準脫貧基本方略，聚焦“兩不愁三保障”標準，堅持一手抓完成貧困退出任務，一手抓鞏固脫貧成果，立足貧困地區資源稟賦發展特色產業，發揮新型經營主體帶動作用，提高貧困地區自我發展能力，增強內生動力，實現由“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧轉變。堅持以新發展理念為引領，因地制宜、因戶制宜，進一步創新和優化扶貧政策舉措，不斷創新產業扶貧思路，建立防止返貧長效機制。實施動態化監測扶貧對象、長效化推進產業扶貧、常態化加強后續管理，確保貧困戶脫貧穩定長期可持續，奮力奪取脫貧攻堅全面勝利。