探討縣級國土空間規劃編制問題

李凌宇

（太原市城鄉規劃設計研究院，山西 太原 030002）

2019年5月23日，中共中央、國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》正式發布，標志著“五級三類”的國土空間規劃編制體系基本成型，縣級國土空間規劃作為其中的核心內容，加大對其研究力度，確保規劃編制的合理性，已成為目前的首要工作。

1 國土空間規劃的功能定位

國土空間規劃是對一定區域國土空間開發保護在空間和時間上作出的安排，主要是借助資源開發、保護、整治以及建設活動的部署，促進社會經濟發展，推動資源保護。計劃定位的戰略性、綜合性和基礎性較強，可指導國土空間開發、保護、整治等工作，協調國土空間專項規劃中的諸多環節。我國的國土規劃能夠有效改善國土空間開發保護和國土綜合整治的效果，發揮著極為關鍵的作用。

主體功能區規劃是一項空間開發的基礎規劃，相關部門需合理利用規劃控制人口和經濟分布，明確國土利用和城市發展的格局，明確區域中的主體功能，以此為基礎確定開發的方向、強度、秩序。該項工作具有較為顯著的基礎性，可起到協調區域功能的作用。土地利用總體規劃與傳統的土地用途管制制度和非農建設占用耕地補償制度關系十分緊密，且規劃定位也是保證土地管理制度和土地保護政策有效落實的基礎，土地利用總體規劃是現階段資源利用保護的核心綱領。土地整治規劃之前也被稱為土地開發整理規劃，其滿足了非農建設占用耕地補償制度建設的基本要求。

當前的土地整治規劃定位是土地整治活動的基礎和統領性文件，其基于土地利用整體規劃，提出更為科學和完善的土地整治戰略，建立完善的規劃體系。現如今，有關部門提出了嚴格節約用地制度以及生態文明建設理念，土地整治規劃也更加重視數量、質量、生態和管理的協調性，一方面要加強標準農田的建設，重視城鎮低效用地開發，另一方面也需更加關注生態綜合治理的整體方向。

2 堅定縣級國土空間規劃編制的總體目標

堅定縣級國土空間規劃編制的總體目標，要求相關部門先確實省、市級國土空間規劃編制的目標，并制定合理的規劃布局方案，然后按照規劃內容，對縣級國土空間規劃進行編制，明確其功能分區，注重空間結構劃分合理性，從而實現縣級區域的開發及統一管理，增大資源利用率。具體來說，縣級國土空間資源規劃編制主要體現在以下幾點上：

一是在開展本土資源管理時，不再局限在單純的保護現存空間或發展類的規劃工作方面，而是在傳統規劃編制的基礎上，加強縣城土地資源的開發和建設、重點生態環境資源的保護及功能性規劃、耕地資源的保護規劃等，并結合現今發展需求，制定科學合理的規劃目標，在保證現有重點資源的同時，對區域開展統一化的管理、開發及整治工作，構建完善的管理體系，促進縣城經濟的穩定增長。

二是縣級土地資源開發管理中，直接按照上級下達的各項任務要求及規劃指標開展國土資源規劃編制工作，并將縣城內各行業空間規劃內容納入到國土空間規劃中來，不再單獨對行業空間實行編制規劃工作。同時，規劃中可將旅游業、新型城鎮建設及景區建設等作為重點規劃內容，促進縣城經濟的發展。

三是在編制不屬于空間類型的國土資源時，如果發現其與國土空間編制存在重合的情況，則要嚴格按照上級下達的指標要求調整編制計劃，以確保編制規劃的統一性、可行性。

3 探索縣級國土空間規劃編制的方法

3.1 結合地域特征，研究發展階段，確定空間優化導向

我國國土空間規劃雖受到不同因素的制約，如區域資源限制、人口密集度增加等，但總體發展情況還是較為樂觀的。但對于縣級國土空間規劃來說，在耕地、建設用地、林地等空間資源的利用率相對較低，相應規范指標有限，在規劃開發中存在諸多問題。為此，就需要結合縣城自身的區域特征，根據現有制度措施，對其發展情況進行細致研究，并在此基礎上，增強國土空間規劃的科學性、合理性，解決空間規劃中存在的問題。

在實際作業中，應對制約資源開發利用的因素予以了解，并明確其與國土空間規劃間的關系，找出平衡治理的關鍵，開展相應的整治及保護工作，為國土空間規劃奠定堅實基礎。同時，在空間規劃中，應落實上級領導提出的要求，確定縣域空間利用導向，加強縣級國土空間規劃方案的可行性。

3.2 完善國土空間規劃布局骨架，合理設置控制線

在國土空間規劃布局中，可設置三條控制線，一是生態保護紅線，二是永久基本農田紅線，三是城鎮開發邊界，并確保三條控制線的獨立性，減少交叉影響，提高國土空間規劃的合理性。而這三條控制線均應有自然資源部進行有效管理，并按照現有規定要求完成合理的規劃布局。

目前，生態保護紅線的規劃由原環保廳完成，且經過自然資源部及生態環境部聯合審查通過，在落實中取得了顯著效果。不過結合現有的信息資料可以看出，生態保護紅線中含有大量的永久基本農田，所以在規劃布局中，為了不與永久基本農田發生交叉沖突，根據國土空間的實際情況對生態保護紅線進行了微調，在保證生態保護紅線數量的基礎上，避免交叉管理問題的產生。且永久基本農田紅線的規劃也已完成，為了確保其滿足現今發展需求，需在現有國土空間規劃要求的基礎上，調整永久基本農田紅線內容，進一步完善總體規劃管理，提高其密集性。

3.3 根據總體目標合理調整自然資源利用程度，確保主要控制目標的落實

由于地域的不同，各縣級城市的地形地貌也會存在諸多差異，故而在開展國土空間規劃編制工作時，要結合區域實際情況及功能要求，確定規劃指標，加大管控力度。在落實的過程中，會出現上級控制目標和地方發展目標不適應的情況，這時就需上下協調縣級國土空間規劃。在國土空間規劃落實中可以看出，其是通過控制指標及三條控制線的落實，逐層將國家規劃要求落實到縣級單位內，進而對縣城內的建筑用地規模、耕地面積、森林覆蓋面積及生態紅線面積實行合理管控，優化現有自然資源，明確區域實時性指標要求，以加快縣城發展。

在實施性指標的確定中，需要對建設用地拆舊建新數量、存量建設用地盤活數量、補充耕地數量、基本農田儲備庫數量、生態修復面積予以詳細了解和規劃，雖不要求其與上級下達指標的一致性，但要結合上級指標內容合理規劃，確保國土空間規劃的合理性。此外，地方性指標的設置有助于梳理縣城空間使用方式，加強規劃方案的落實與實施。

3.4 結合空間優化、系統性保護及綜合整治分析，加強規劃方案的合理性

國土空間規劃有自己的規劃落實，在整個方案編制過程中僅僅圍繞空間優化、系統保護及綜合整治這三方面內容開展。所以無論是在前期的分析研究階段，還是在指標設定及規劃階段，都要圍繞這三方面綜合考量，以保證方案編制的合理性。針對城鎮及產業園區，由于人口種類，行業類別多樣，應注重空間的合理優化；針對自然生態資源，應根據不同自然的特征制定合理的保護系統，如自然生態保護系統、跨縣域保護系統等；針對農村、生態較為脆弱及城郊等區域，則需開展重點整治工作，并確保配套整治工程開展的合理性，以避免國土空間規劃存在偏差，影響整體效果。

3.5 加大信息化規劃力度

隨著信息時代的到來，原土地規劃的相關管理工作逐漸向信息化管理轉變，通過信息技術的應用，對原有的基礎數據、規劃數據及審核數據進行全面存管和優化，為國土空間規劃提供準確依據。同時，隨著精細化管理的開展，國土空間管理的精細化、系統化管理水平也在不斷提高，促進了規劃工作的開展雖然第三次全國國土資源調查成果要到2020年左右才能全部完成，很難作為國土空間規劃的基礎數據，且會在一定程度上影響到縣級國土空間規劃的編制，但是整個規劃信息化的方向不會改變，肯定會在2022年左右開展與三調的對接工作。在日后發展中，國土空間規劃的編制與實施對信息化技術的要求也將逐漸提高，管理工作量也會逐漸加大，對于專業人才的需求也將不斷擴展。

4 結語

總之，縣級國土空間規劃作為國土空間規劃的核心內容，為了提高縣級國土空間規劃質量，在方案編制時，就要結合現有資源及規劃標準要求，實行全面綜合分析，從多個角度考量規劃內容，以此增大資源利用率，確保空間功能性的充分發揮。