農地確權如何影響農地利用方式？

羅明忠，萬盼盼

（華南農業大學經濟管理學院，廣東 廣州 510642）

自2013年在全國范圍內開展農村土地承包經營權確權工作以來，農地確權的效應引發了學界的重點關注。部分學者認為，確權的本質就是產權界定[1]。農地確權可將原本模糊的產權明晰化[2]，進而對各生產要素產生影響。在向農民授予土地承包經營權后，土地既是資本又是財富。當農民外出務工時，可通過把其承包地的經營權轉讓，換取實物或租金，增加其財產性收入。由此，基于政策和現實背景，研究農地確權對農地利用方式的效應及作用路徑，對于優化農地資源配置、實現農業可持續發展、推進鄉村振興戰略實施等具有重要意義。

國內外關于農地產權對農地利用方式的影響研究主要集中在農地產權與農地流轉行為方面。普遍認為，穩定又完整的農地產權對土地出租的交易成本有影響，并在農地出租市場中發揮著重要作用。總體分兩派觀點，一派觀點認為，確權作為農地流轉的前提和基礎，農地確權可以明晰產權，增強土地產權穩定性[3-5]，并提高土地的租金率[6]，促進農地轉出。同時，確權還可以減少農地轉出的不確定性[7-8]，降低農地轉出談判中的交易成本[9]，激勵農地轉出。另一派觀點認為，農地確權并不一定能激勵農地的轉出與規模經營[10]。還有部分學者[11-12]認為，不穩定的產權加大了土地租賃合同到期后收回的難度，會降低農戶的出租意愿[13]。Deininger 和Jin[14]研究發現，即使中國農村土地廣泛存在“小調整”，農民的土地流轉權完整仍可使農戶租賃土地的幾率和面積明顯提升[15]，但考慮到不穩定的地權，農戶之間的土地流轉，也不得不限于熟人，資源配置效率不高[16]。同時，有研究表明，在農地產權不穩定的情況下，一旦農戶“棄耕”，意味著不采取任何個人排他行為，可能會導致農戶喪失土地承包權[2]。因此在理性人的假設前提下，考慮到農地的權屬問題、各種與農地有關的農業補貼逐步增長、農業戶口的有利政策以及退出非農就業后的生計問題等，農戶愿意承擔一定的排他成本來維持其農地承包權。

農戶在農業經營中需要在土地和勞動力投入方面做出決定[17-18]。不同種類的農作物對土壤、地形和灌溉等的要求不一致，農地利用方式也會存在差異。有學者認為，地權穩定對經濟作物種植可能產生積極影響[19]。穩定的產權有利于提升農戶未來收益預期，農地經營權出租的完善會顯著提高農地經營績效，促進耕地資源的非糧化趨向和非農化態勢[20]，同時，考慮到轉入土地的經營期限短，農戶將優先種植見效快的經濟作物，造成糧食播種面積大幅下降。因此，農地確權將可能促使中國農業耕種作物品種趨向于經濟作物。另有學者認為，農地確權及由此引發的農地流轉，不僅不會形成“非糧化”，相反，還會促進農業種植結構“趨糧化”，并成為農業種植結構調整的主要方向，因為種植糧食作物勞動投入較少、機械化程度較高[21-23]。

可見，農地確權對農地利用方式的影響效應尚未明確，其內在的影響機理也尚未厘清。本文基于農地確權政策實施的背景，以廣東省陽山縣和新豐縣的農戶問卷調研數據為例，將農地利用方式細分為農地耕種方式和耕種作物品種選擇兩個方面，在基準OLS回歸分析之后，運用傾向得分匹配（PSM）模型進行穩健性檢驗，實證檢驗農地確權對農地耕種方式和耕種作物品種選擇的影響，探討農地確權對農地利用方式的影響。

1 理論分析

1.1 農地確權與農地耕種方式

結合中國農村的實際情況，接受農民是“理性人”的假設，以及本文研究對象以小農戶為主，考慮到其難以在農地轉入交易中占據主動，且大多數農民是風險規避型，本文將農地耕種方式主要分為三種：農戶自耕、農地出租和拋荒[2]。根據成本—收益原則，只要收益和成本持平或收益大于成本，農民一般不會放棄土地。2013年開始的新一輪農村土地確權是穩定農地關系的重大部署。然而，在農村土地市場逐步完善的過程中，稟賦效應和確權制度滯后效應對農地耕種方式的影響是不可忽視的[23]。

1）農地確權與農戶自耕。穩定的農地產權能夠保護資產擁有者的未來收益不受其他人剝奪，強化對未來收益的穩定預期，由此激發農戶長期進行農業生產，促進投資及資本形成。農地確權對農戶自耕可能具有正向影響，一是加強了農地產權排他能力，降低農民保護土地承包經營權的成本，提高地權穩定性[24]；二是促進土地交易自由化，增加農民對未來市場交易的信心[25]；三是給予農地抵押貸款職能，增加農民信貸可獲得性，為農戶提高農業經營技能提供資金支持[26]。

2）農地確權與農地出租。農地確權對農地轉出抑制的稟賦效應主要來源于中國農村的相關特征：一是差序格局下的鄉村“情理”大于“法理”。產權及其交易不僅基于法律，而且還需要社會道德支撐，特別是村莊，歷史因素和可追溯性在產權評估中起著關鍵作用[27]。對農民而言，保護自身權益需要有足夠的社會認可來支持，在農村這種特殊環境下，不交易即是最好的止損方式，激發風險規避情緒，此時的稟賦效應很強。二是農民賦予土地人格化。農民終生以農為生，以農為業，已將土地人格化；土地對于農民具有強烈的身份特征，隨著農地確權的完成，職業化農民對土地的依賴將繼續增加[28]。三是農民是弱勢群體。在土地轉出交易過程中，農民始終處于一個弱勢群體的位置，農地轉出過程中失地風險的存在將抑制農戶轉出農地，失地風險使農民更傾向于留在農業內部持有農地，風險規避心理再次放大，稟賦效應將再次加強。而且，新一輪的確權政策可能存在滯后效應，一方面，盡管國家政策規定土地承包制長久不變，但不少農民對此仍持觀望態度；另一方面，目前還處于農民土地產權意識覺醒和確權政策深入民心階段，農地流轉又存有不確定性，短期內對農地轉出可能有一定的負面影響。

3）農地確權與農地拋荒。農地確權可能對農地拋荒存在負向影響。傳統農民有著強烈的“戀土情結”[29]，因此，即使老一輩農民工離開農村主要從事非農職業，也不愿放棄耕地承包權[30]。實施新一輪農地確權可以提高農地產權明晰度，加強農戶對產權的排他性，給予產權交易靈活性，增強農民對農地資產價值屬性的處置能力，保護農民的根本利益[31]。面對長久持有農地承包權的利誘，農戶愿意承擔一定的成本以增強其排他能力和談判能力，以保全甚至爭奪更多、更好的農地承包權。因此，在確權的過程中，農民為保護自家農地產權，必將采取相機行為決策，將已棄耕的農地“復耕”是一種重要的產權保護手段，以提升確權過程中的談判能力，構筑產權界定中的優勢地位[32]。

1.2 農地確權與農地耕種作物品種選擇

1）農地確權與糧食作物耕種選擇。新一輪農地制度改革直接影響農民對農地生產的積極性和投資熱情，可能對糧食作物耕種有正向影響。確權之前，農地產權界定尚不清晰，主要表現在集體所有權主體和內涵界定模糊，各權利主體不明確，集體土地所有權難以有效發揮。確權可以避免農民集體土地所有權行使中的“缺席”現象，有利于糧食生產。譬如，農地確權能夠激勵與糧食生產密切相關的澆灌設備、水渠等公共資源的使用和治理，促進農地合理利用和可持續發展。

2）農地確權與經濟作物耕種選擇。一般而言，經濟作物具有區域性強、經濟價值高、技術要求高和商品率高的特點，經濟作物生產的集約化形式和商業化目的相對較高，綜合利用的潛力非常大，需要大量的人財物投入。農地確權通過加強農地細碎化強化了小農經濟[33]，作為小農經濟的農民，若選擇種植經濟作物，一方面，需要技能和技巧；另一方面，一些農戶盲目跟風，結果不是產量很低，就是沒有市場。所以，農地確權對種植經濟作物可能有一定的負向影響。

2 研究方法

2.1 數據來源

本文數據來源于作者所在團隊于2017年1月對廣東省部分農戶抽樣問卷調查的基礎上形成的截面數據。利用random.org大氣噪音生成的真隨機數進行附權重的無重復隨機抽樣，分別對陽山縣和新豐縣進行抽樣，在陽山縣抽取了80個行政村，新豐縣抽取了60個行政村。每個行政村隨機抽取2個村民小組（自然村），每個自然村隨機抽取10個農戶。總樣本為140個行政村、280個自然村、2 800個農戶。問卷內容涉及農戶家庭生產、消費、地塊特征、農地確權、農地流轉、家庭勞動力就業等，能夠滿足本文研究的需要。基于需要，剔除無效樣本后，樣本數為2 795，有效率為99.82%。

2.2 變量設置

1）被解釋變量。本文將農地利用方式具體劃分為農地耕種方式和耕種作物品種選擇兩個維度。其中，農地耕種方式包括3個變量：自耕率、出租率和拋荒率；耕種作物品種選擇包括4個變量：經濟作物耕種面積、糧食作物耕種面積、經濟作物耕種面積占比和糧食作物耕種面積占比（表1）。

2）解釋變量。本文以“是否開始確權”對農地確權現狀進行測度。由于客觀現實因素，農地確權的過程包括測繪、公示、簽字確認和發放證書，并非一蹴而就，故以調查時尚未開始確權的農戶樣本為“未確權”，農地確權工作只要是進入土地測繪、公示、簽字確認和發放證書中的任何一步，均按照“已確權”處理。

3）控制變量。相關文獻表明，除農村土地確權頒證外，家庭特征和農地特征等都會影響農戶土地利用方式[34-36]。借鑒已有研究成果，本文控制變量中家庭特征包含農業收入占比、戶主文化程度、存款情況、農業機械擁有情況和將來是否有遷居城鎮的計劃；農地特征包括經營土地的肥力和灌溉條件。

2.3 計量經濟模型

首先利用基準OLS模型估計農地確權的政策效應，但考慮到單一OLS模型不能很好解決樣本自選擇問題，且難以進行反事實分析，在模型設定和變量選取中，可能存在遺漏變量和測量誤差，導致估計偏誤，故本文利用反事實因果推斷分析和傾向得分匹配法（propensity score matching，PSM）來估計農地確權的政策效果[37]，進行穩健性檢驗。本文建立如下模型估計農地確權的政策效應：

表1 變量定義與描述性統計結果Table 1 Variable de finition and descriptive statistics

式中：Yi是被解釋變量；D為農地確權情況變量，Di為第i個農戶的土地是否確權；βi為農地確權對農戶i的政策影響效應；εi是隨機分布項。

3 結果與分析

3.1 描述性統計分析

樣本農戶平均確權率為77%，樣本農戶的平均自耕率為69%（表1），大多數樣本農戶屬于自給自足的小農經濟；農地出租率是農戶轉出土地的面積與總面積的比值，樣本農戶農地的平均出租率僅為8%，農地轉出情況不甚理想；樣本農戶承包土地的平均拋荒率為23%，說明農村棄耕現象值得關注。選擇耕種經濟作物的農戶平均耕種面積約為糧食作物耕種面積的兩倍，但值得注意的是，經濟作物平均占比約為糧食作物平均占比的一半。

樣本中近50%戶主的受教育年限在6年及以下，80%以上農戶家庭未來3年沒有遷居城鎮的計劃，基本上還是選擇留在農村；總體而言，農戶承包土地的肥力和灌溉條件一般，70%以上的農戶家庭沒有農業機械，農業收入占家庭收入10%以上的僅在15%左右（表2）。

表2 樣本基本情況統計表Table 2 Basic statistics of the sample

農地確權與農地耕種方式、耕種作物品種選擇的交叉分析結果顯示，農地確權后，農戶自耕率上升，農地出租率下降，拋荒率基本不變；初步說明農地確權會促進農戶自耕，抑制農戶出租自家承包土地，對拋荒則影響不大。農地確權后糧食作物平均耕種面積及其占比均上升，經濟作物平均耕種面積雖然有所上升，但其占比下降；初步說明農地確權會促進農戶糧食作物耕種，對經濟作物耕種影響暫不明顯（表3）。

表3 農地確權與農地耕種方式、耕種作物品種選擇交叉表Table 3 Cross-tabulation of the FRC and cultivation methods， and the cultivated crop varieties

3.2 農地確權與農地耕種方式影響因素分析

自耕率的回歸結果表明，在未控制任何協變量的情況下，平均處理效應為0.022，但未通過顯著性檢驗；拋荒率在未控制任何協變量的情況下，平均處理效應為-0.004，也未通過顯著性檢驗（表4）。究其可能原因，是由于本文樣本數據受限于調研地區，土地較為細碎化，為實現資源最優配置，農民可能傾向于將有限的資源集中于自然條件較好的土地。即使新一輪農地確權使農地產權界定更加清晰，短時間內也難以激勵農戶提高自然條件一般或較差而且又細碎的土地的自耕并抑制其拋荒。事實上，根據作者實地走訪調研發現，樣本地區的農業基礎設施還不完善的農地，確權前后農地利用方式基本沒有發生實質性改變，農戶基于比較收益的考慮，基本上還是按照確權前的決策；而部分農業基礎設施改善了的農地尤其是經過整合確權的農地，其耕種率就有明顯改善。

出租率的回歸結果顯示，在未控制任何協變量的情況下，平均處理效應為-0.018，即農地確權平均能使農地出租率降低1.8%，且在10%水平上顯著。由于可能的選擇偏差，該結果是不可信的；而且R2很低，僅為0.0014（即是否確權僅能解釋農地出租率0.14%的變動）。在出租率中加入協變量得到模型一結果顯示，平均處理效應降為-0.016（變化不大），且顯著性水平仍為10%，結果比較穩健。在協變量中，除灌溉條件和存款余額與上年相比未通過顯著性檢驗外，其余協變量均在10%水平以上顯著（表4）。

表4 農地確權與農地耕種方式的OLS回歸結果Table 4 OLS regression results of the FRC and the cultivation methods

為進一步驗證農地確權對農地耕種方式的影響，接著運用PSM法進行估計。首先，研究對象分為兩組：已確權的農戶和未確權的農戶。然后計算傾向得分值以進行匹配，結果顯示大多數變量的標準化偏差在匹配后降低了，并且大多數觀測值在共同取值范圍內（on support）。表明兩組樣本各方面特征近似，在進行傾向得分匹配時僅會犧牲少數樣本，匹配效果較佳。

卡尺匹配法后處理組的平均處理效應（ATT）達到-0.019，并且在10%的統計水平上顯著（表5）。無論是用OLS方法還是使用PSM方法進行政策效應估計，農地確權對農地出租的抑制效應結論仍然成立。并且，使用OLS模型低估了農地確權對農地出租的抑制作用，說明傳統線性回歸模型沒有考慮選擇性偏差，而經過傾向得分匹配方法處理后得到了修正選擇性偏差后的、更為精準的回歸結果，未確權組的農地出租率比已確權組更高，核匹配法也得出相同的結果。可見，農地確權對農地出租率存在顯著負向影響。

表5 農地確權對農地出租率的平均處理效應Table 5 ATE of the FRC on rental rate

究其原因，農地確權是對農戶承包經營權的固化，可能會進一步強化農地經營的細碎化格局，不利于轉出[38]。同時，農地確權增強了農戶的“產權壟斷特征”[39]，但基于農地流轉市場的特性，可能無助于改變農戶的控制權偏好，反而提高了轉出戶的稟賦效應，抬高意愿轉出交易價格，抑制農地轉出[40]。另外，農民作為弱勢群體，普遍具有風險規避心理，在確權認知還不足以沖破厭損心理的情況下，為避免轉出后的“失地”風險，農地確權對農地轉出有一定的抑制作用。

3.3 農地確權與耕種作物品種選擇影響因素分析

糧食作物耕種面積的回歸結果顯示，在未控制任何協變量的情況下，平均處理效應為0.124（表6），即農地確權能使農戶糧食作物耕種面積增加，且在10%的水平上顯著。由于可能存在選擇偏差，此結果并不完全可信；而且R2很低，僅為0.001（即是否確權僅能解釋糧食作物耕種面積0.1%的變動）。在糧食作物耕種面積中加入協變量后得到模型二，結果顯示，平均處理效應增加為0.130，變化不大，且顯著性水平仍為10%，結果比較穩健。

表6 農地確權與耕種作物品種選擇的OLS回歸結果Table 6 OLS regression results of the FRC and the cultivated crop varieties

經濟作物耕種面積、糧食作物耕種面積占比、經濟作物耕種面積占比的回歸結果表明，在未控制任何協變量的情況下，三者均未通過顯著性檢驗。可能的原因，一是確權之后單個農戶糧食作物耕種面積增加，同時存在轉入土地的情況，轉入土地用來種植經濟作物，所以糧食作物耕種面積增加，但占比不一定增加；二是轉入的土地種植經濟作物和糧食作物占比類似，這樣也會造成糧食作物耕種面積增加，但占比不一定增加；三是糧食作物不需要農戶家庭長期在家進行經營打理，糧食作物播種后，農民可以出去打工，等農忙的時候回鄉進行收割或委托給農業社會化服務提供者代為處理，契合了農民的兼業要求；如果選擇耕種經濟作物，要想獲得可觀收益，農民就要牢牢地被“綁”在土地上。另外，農地確權后，農民的農地稟賦效應增強，農民傾向于種植糧食作物也不愿意流轉出去。

通過傳統OLS回歸結果可見，農地確權與農戶糧食作物耕種面積有顯著正相關關系，接下來利用PSM模型檢驗其因果關系。為保證結果的穩健性，使用了近鄰匹配、卡尺匹配和核匹配三種方法來估計樣本的平均處理效應（ATT）。從回歸結果可見，ATT對應的T值均通過顯著性檢驗（表7），說明農地確權對農戶糧食作物耕種存在顯著正向影響。

表7 農地確權對糧食作物耕種面積的平均處理效應Table 7 ATE of the FRC on food crop cultivation areas

4 結論與啟示

4.1 結論

研究表明，農地確權短期內對農地出租有一定的抑制作用，農地確權對農地出租率的總體影響為-1.9%。總體而言，農地確權對農戶轉出承包地暫未發揮積極作用；農地確權對糧食作物耕種存在顯著正向影響。與80%以上的農戶家庭未來3年沒有遷居城鎮的計劃相呼應，繼續持有承包地是大部分農戶的必然選擇。產權穩定對農業生產具有激勵效應，但其制度效應存在一定的滯后性；同時，在中國現實背景下，農地流轉還存在較為明顯的“人情關系”作用下的差序格局，要推進農地市場發育，促進農業規模化經營，不僅需要通過農地確權穩定產權預期，還需要有相關的配套政策，并采取有效措施，讓農戶獲得可預期的穩定收益。另外，在耕種作物品種選擇中，即使在農地確權條件下，小農戶的風險規避性特征仍然非常明顯，風險最小化仍是其決策考慮的重要因素。

總之，政府需持續推進完善新一輪農地確權工作，并妥善解決好確權過程中出現的各種矛盾，及時向農戶發放土地承包經營權證書，穩定農地與農戶之間的權屬關系；進一步做好農地確權的政策宣傳工作，使農戶了解確權的意義和土地承包經營權證的作用，增強農戶地權穩定的信心。當然，農地確權對農地利用方式的影響可能引起的農業生產效率變化需進一步深入分析探討；在農地確權進一步強化了農戶的土地產權后，如何破解“農地拋荒”難題也是需要繼續探究的問題。

4.2 啟示

1）農地確權頒證會增強農民的土地財產權意識，但農村土地仍具有很強的稟賦效應和保障功能，“人地”分離的政策不可操之過急，要有充足的耐心，給農民足夠的時間，以領會農地確權的政策含義及其可能帶來的政策效應。

2）提高農村土地的可交易性，為農民轉出承包地提供制度安排和可靠的交易平臺，完善農村土地流轉市場建設。要逐步弱化“人情”之于農村社會的影響力，強化農民的“契約意識”，提升農戶的權利意識，更好地促進農地流轉和資源配置最優化，推進農業土地適度規模化經營。

3）維持農村土地政策穩定。要避免村莊過于頻繁地進行農地調整可能會弱化農戶對農地產權制度的穩定性預期，進而不利于農業可持續發展和農地確權政策效應的有效發揮。

4）推進規模經營，提高農業機械化水平，促進農業現代化。要繼續完善農機購置補貼，降低農業機械的購置成本，支持并鼓勵各類社會化服務主體參與農業機械服務供給，提高農機社會化服務可獲得性，為農業規模經營提供支持。