基層社會治理中的“組織再造”：問題與對策

周敏暉 郝宇青

摘?要：改革開放以來，特別是社會主義市場經濟改革以來，我國基層社會的組織結構發生了巨大的變化，出現了較為明顯的“去組織化”現象。這已經成為基層社會治理面臨的一大難題。為防范和化解基層社會的“去組織化”現象及其所帶來的政治與社會風險，必須對基層社會進行“組織再造”。在基層社會“組織再造”過程中，存在著諸如路徑依賴、責任主體不清晰、行政干預、條塊關系、技術及其倫理等問題。為此，應當從以下幾個方面加以解決：實現價值觀念的現代轉型、推動社會組織責任意識的確立和鞏固、優化條塊關系與提升治理能力、以產城融合推進社會空間結構的合理布局等。通過基層社會的“組織再造”，不僅可以推動基層社會治理體制和治理能力的現代化，而且能夠為推進國家治理體系和治理能力現代化奠定堅實基礎。

關鍵詞：社會治理;基層;“組織再造”;問題;對策

中圖分類號：D630?文獻標識碼：A?文章編號：0257-5833（2019）11-0030-09

作者簡介：周敏暉，華東師范大學政治學系博士研究生;郝宇青，華東師范大學公共管理學院教授、博士生導師，當代中國政治發展與戰略研究所所長?（上海?200241）

進入新時代，“我國發展進入新階段，改革進入攻堅期和深水區” ①，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，這些改革開放進程中的發展變化，在很大程度上意味著作為國家政權建設和國家穩定根基的基層，其治理已成為黨和國家的工作重心，是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。這是因為當改革步入攻堅期和深水區，基層的穩定和人民群眾的支持是不可或缺的;當人民開始追求美好生活，基層的和諧與安寧是不可或缺的。而基層的穩定和人民群眾的支持、基層的和諧與安寧，需要基層黨組織、基層社會大量的細致入微的工作才能實現?？梢哉f，基層已經成為當下中國“進行偉大斗爭、建設偉大工程、推進偉大事業、實現偉大夢想”的主戰場 ②。這也就是說，“抓基層、打基礎”是黨的工作的長遠之計和固本之舉?；诖耍覀儾拍軌蛘驹趹鹇院腿值母叨?，深刻認識和理解十八大以來以習近平同志為核心的黨中央就基層社會及其治理而提出的一系列論斷。

值得關注的是，在基層社會治理中，為防范和化解基層社會的“去組織化”現象及其所帶來的政治與社會風險，我國不少地方進行了“組織再造”（或者稱之為“社會再組織化”）的探索和實踐，并取得了一定的成效，成為化解基層社會風險、推進基層社會和諧的重要而有效的手段。因此，為了更好地防范和化解基層社會的風險、推進基層社會的和諧，對“組織再造”實踐進行進一步的梳理，探討其中存在的問題，找出可優化的行動方案，以推動“組織再造”實踐的深入發展，就成為當下基層社會治理領域面臨的一項重要任務。

一、基層社會“組織再造”的必要性及其意義

所謂“組織再造”，是指基層社會本來有一套完整的、可以有效運作的結構與秩序，但是，隨著社會的變遷，原先的結構出現分化與解體，原先的秩序不再具有規范作用，為了社會的穩定運行，必須對其進行組織化改造，重建社會的結構與秩序。毫無疑問，當前中國基層社會的“組織再造”，就是因應其在改革開放進程中出現的“去組織化”現象而作出的選擇。

具體而言，當下中國呈現出的“去組織化”現象表現為：改革開放以來，特別是社會主義市場經濟改革以來，我國基層社會的組織結構發生了巨大的變化，這種變化是以打破原來整齊劃一的、僵化停滯的組織結構為目標，通過“社會分化”而消解過度組織化之下的社會僵化，進而帶來個體解放、社會活力迸發、社會經濟繁榮的社會效益。在這里，“社會分化”可以看作是改革開放政策得以實施的重要手段，它對于打破原先僵化的社會組織結構起到了推動作用。在農村，伴隨著包產到戶政策以及其他改革措施的實施，生產隊體制以及與這種體制相配套的計劃經濟分配制度，逐漸瓦解乃至消失，農村基層黨組織（大隊黨支部）的作用也因為失去了集體工作的抓手而大為削弱，個體化生產、個體化經營以及市場化導向的交往原則等基本上占據了主導地位。在城市，伴隨著改革開放的推進，特別是社會主義市場經濟的發展，社會保障和住房制度改革的推進，原先那種較為普遍的單位辦社會的現象基本上已不復存在，單位（特別是公有制企業）已很難像改革前那樣發揮對員工的管理作用，其管理與服務員工的職能大大弱化，還有一些公有制企業或破產或重組，從而基本上把對員工的管理與服務推給了社會，而那些在改革過程中發展壯大起來的不少民營企業（還有外資企業），從它們成立時開始，就基本上沒有把員工的社會管理職能考慮進來?？偟膩砜?，無論是在農村還是在城市，雖然隨著改革開放的進展，基層社會管理體制有所發展變化，但是，其發展變化與基層社會分化中“去組織化”的現實之間并不相適應，出現了社會管理制度性的滯后，或者說，社會管理制度的供給不足。

因此，為了應對基層社會出現的社會分化，尤其是因“去組織化”而帶來的結構性變化，需要對基層社會在社會整合的基礎上進行“再組織”，即進行“組織再造”。通觀人類社會發展進步的歷史，在很多情況下，社會就是在不斷的分化與整合中取得進步的。當然，社會分化之后必須要有社會整合，社會的“去組織化”之后自然需要進行“組織再造”，以達成制度供給和社會秩序之間的均衡，這樣才能化險為夷、轉危為機，才能保持社會的和諧穩定，才能推動社會在分化中取得進步，否則，社會分化漫無邊際的發展，就有可能造成社會的失序和混亂，甚至有可能出現社會“斷裂”的重大危險。因此，在中國特色社會主義進入新時代的背景下，基層社會“組織再造”的必要性，自然凸顯了基層社會“組織再造”的現實意義。改革開放需要穩定和諧的社會環境，需要基層社會的強有力支撐;改革進入攻堅期和深水區，更加需要穩定和諧的社會環境，需要基層社會的強有力支撐?？梢哉f，在新時代，對基層社會進行的“組織再造”就是要為改革開放的大局服務，為防范和化解基層社會的風險、推進基層社會的和諧服務，為實現中華民族的偉大復興服務。

那么，為了實現基層社會的“組織再造”，首先是要把基層黨組織建成堅強的戰斗堡壘，其次是通過基層黨組織的領導，把基層群眾組織起來?？梢钥吹?，十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，強調基層是黨的執政之基、力量之源。只有基層黨組織堅強有力，黨員發揮應有作用，黨的根基才能牢固，黨才能有戰斗力。習近平總書記在十八屆中央紀委第三次全會上指出，“黨的力量來自組織，組織能使力量倍增”。他在十九大報告中特別強調要加強基層組織建設，“黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎。要以提升組織力為重點，突出政治功能，把企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會組織等基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘”。黨章第32條也明確規定，“黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰斗堡壘，是黨的全部工作和戰斗力的基礎”。這些都可以看作是新時代基層黨組織建設的新要求。

加強基層黨組織建設的目的，就是為了更好地發揮黨組織建設引領社會治理的作用，并通過把社會組織起來的途徑，實現有效的社會治理。2017年6月12日，中共中央、國務院出臺的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》就明確要求，“把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的主線，以改革創新精神探索加強基層黨的建設引領社會治理的路徑”。黨的十九大報告提出了“社會治理重心向基層下移”的重要命題，在某種意義上，它和加強基層黨組織建設的目的是一致的，都是為了實現有效的社會治理。同時，它們實現有效社會治理的路徑也是相同的，即都要依靠基層社會的“組織再造”。應當說，在全國范圍內，基層黨組織建設以及黨建引領下基層社會治理的方式方法是多種多樣的，這自然形成了基層社會“組織再造”的形式多樣性。

二、基層社會“組織再造”過程中存在的問題

在新時代，加強基層黨組織建設、提升基層社會治理水平，進而實現基層社會的“組織再造”，都屬于探索性的工作，沒有固定的模式可以遵循，其中的很多做法還需要實踐的進一步檢驗，但是，無論怎樣，這些探索和創新都是值得鼓勵的。因為在這些探索和創新中，成功的經驗可以總結提煉，失敗的案例可以汲取教訓，并在以后的實踐中不再犯類似的錯誤，從而走上正確的軌道。有學者指出，歷史發展的過程表明，“障礙孕育著機會，挫敗所能產生的效應也往往出人意料”。因此，探討基層社會“組織再造”過程中存在的問題，對于“組織再造”的順利展開具有重要的現實意義。

那么，基層社會“組織再造”過程中存在的問題有哪些呢？根據筆者在上海、浙江、福建、江西等地基層社會的蹲點調查和對全國范圍內一些典型案例的研究，其存在的問題主要包括以下幾個方面。

1.“組織再造”中的路徑依賴問題

在改革開放進程中，基層社會出現了“去組織化”現象。要化解因“去組織化”帶來的社會政治風險，對基層社會進行“組織再造”就成為一個必要的選擇。這時，采取什么樣的方式方法進行基層社會的“組織再造”呢？很顯然，由于當代中國社會出現了巨大變遷，人們之間的經濟利益分化，價值觀念多樣，基層社會越來越呈現出碎片化的狀態，因此，傳統計劃經濟時代組織社會的方式方法已經過時。只有采取和社會主義市場經濟體制相適應的組織社會的方式方法，才能達到目的。

但是，在一些地方的基層社會“組織再造”過程中，仍然沿用著傳統計劃經濟時代組織社會的方式方法。造成這種情況的原因，不只是一些地方的黨委、政府在社會建設理念上的制度性依賴，更重要的是，一些地方的黨委、政府以及黨政干部存在著“本領恐慌”、“本領不足”、“本領落后”，不能跟上時代發展的步伐，仍然依賴過去的經驗與習慣，深陷傳統思維慣性與經驗主義的窠臼之中，沒有觀念上的革新和本領上的提高。而且，正是因為一些地方的黨委、政府缺少創新意識和辦事的本領，反過來又強化了在基層社會“組織再造”過程中對傳統計劃經濟觀念的依賴。這種情形，勢必會影響到基層社會“組織再造”的進程和效果。

2.“組織再造”中的責任主體問題

本來，基層社會“組織再造”的責任主體并不應該成為一個問題，在中央文件和條例中都有明確的規定。譬如，黨的十八大報告在談到“加強社會建設”時，就明確要求，“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。這就是說，黨委、政府、社會、公眾都是社會建設的主體，都是社會建設中“組織再造”的主體。然而，在具體的基層社會“組織再造”過程中，一些“單位”尤其是非公經濟組織、一些個人尤其是體制外的精英人士，通常不愿意承擔基層社會“組織再造”的責任。他們更傾向于認為，當前基層社會亟需進行的“組織再造”是黨和政府的任務和責任，與他們沒有多大關系。因而在面對諸如區域化黨建、加強社會建設等與基層社會治理密切相關的活動時，他們不愿意參與其中，即使參與了，也多是形式化的參與，或是利益導向性參與。固然，在基層社會的“組織再造”中，需要“黨委領導、政府負責”，黨委和政府是責任主體，但是，這并不等于唯一的責任主體，它還需要“社會協同”和“公眾參與”。盡管在基層社會“組織再造”中，黨委和政府的責任大一些、多一些、重一些，但是社會上的其他“單位”和個體也應承擔起相應的責任，成為基層社會“組織再造”的責任主體。

之所以會造成一些單位和個體不愿成為基層社會“組織再造”的責任主體，在很大程度上與基層社會“去組織化”帶來的兩個方面結果有關：一是從“單位”的角度看，原來社會結構中的“單位”，隨著改革的深入發展，其組織功能大幅下降甚至消失，而改革中新生成的“單位”也沒有被賦予相應的社會功能，自然不愿意承擔起社會功能的組織者角色;二是從個體的角度看，計劃經濟時代過度組織化所產生的對人們個性的束縛，導致他們對組織化現象的強烈反彈，在情感上不愿再受到來自組織的束縛，或者認為來自組織的束縛越少越好。這種情況進一步導致一些“單位”和個體對“組織再造”的觀念上的偏見、認識上的誤區和實踐上的推卸責任。因此，要使得社會和公眾同黨委和政府一道成為基層社會“組織再造”中的責任主體，除了要做好他們的思想認識工作之外，還要賦權、賦能，以使他們成為合格的責任主體。

3.“組織再造”中的行政干預問題

盡管基層社會建設中的“組織再造”需要黨委、政府和社會、公眾的參與，即要做到“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”，但是，在具體的“組織再造”過程中，在社會建設（“組織再造”）的主體之間，責任的發揮存在著很大的不均衡性，這主要表現為：黨委-政府發揮著重要的甚至是決定性的作用，表現出較多的行政干預，而社會（包括社會組織和社會成員）卻處于較為被動的角色。應當說，之所以導致“組織再造”中較多的行政干預，根本原因在于我國政治體制機制的發展與變革問題。即便有了改革開放，有了社會主義市場經濟體制，但是，政治體制的變革程度仍然滯后于經濟體制的變革程度，兩者之間仍然存在著不適應、不協調的情況;即便改革開放引發了黨和國家工作重心的轉移，目前，全面從嚴治黨在向基層延伸，社會治理重心下移，但是，這些仍然是在黨和國家主導下進行的，社會自主力量仍然較為欠缺。

對基層社會建設中的“組織再造”進行行政干預，一方面表現為黨和國家對新時代的社會管理存在著一定程度的不適應性，還沒有擺脫“從上面賜給他們雨水和陽光”的優越感，還不習慣于放下身段，去和多元的社會主體進行合作，共同進行社會的“治理”。另一方面則表現為社會組織和社會成員對新時代社會治理要求的不適應性、自身發展的不成熟性，還不具備獨立承擔社會治理任務的完備能力，還缺乏和黨委-政府進行合作的經驗和能力。盡管在進入新時代以來，中央一直把“激發社會組織活力”作為社會建設中的一項重要任務來抓，例如，在十八屆三中全會通過的決議中，就明確強調，“正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”，這在一定程度上推動了社會組織的發展，但是，總體上，不論是在規模還是在功能上，社會組織都沒有能夠跟上時代發展的步伐和要求。這種情況，自然又反過來強化了黨委-政府在社會建設中、在“組織再造”中，不得不進行行政干預的傾向。這種傾向，在具體的基層社會“組織再造”中的項目制運行方式方面，就表現得較為明顯。

4.“組織再造”中的條塊關系問題

在基層社會“組織再造”中，不僅存在著黨委-政府和社會之間的關系問題，而且也存在著黨委-政府內部的“條”與“塊”之間的關系問題。由于目前黨委-政府在基層社會“組織再造”中處于主導地位，因而，黨委-政府內部的“條”與“塊”之間的關系在基層社會“組織再造”工作中更為重要。

一般地，條塊關系是中國政府間關系模式的基礎，也是地方政府體制中基本的結構性關系。但是，在實際的政治與行政體制運行過程中，“條”與“塊”之間的關系始終是一個沒有能夠得到妥善處理的體制問題，其中，最為集中的問題就是“條塊分割”?！皸l塊分割”不僅造成了黨委-政府機構的龐大、行政效率的低下，而且往往導致中央決策的“中間梗阻”等不良現象?！皸l塊分割”的政治與行政體制，在面對基層社會建設、基層社會治理以及基層社會“組織再造”等日益復雜的事務時，其存在的弊端就暴露無遺了。例如，由于社會所具有的高度復雜性和高度不確定性，“在社會治理領域，社會多元化、虛擬化和去中心化的特征格外醒目”;基層社會利益的多元化，導致多元利益相關者難以達成合作共識;城市社區去中心化的后現代性傾向，導致權責邊界模糊，等等?？梢钥吹?，在實際的基層社會“組織再造”過程中，不僅“條”“塊”之間的職責不清、互相推諉的情況時有發生，而且僵化的“條”“塊”運行模式與日益復雜的基層社會不相適應的情況日益突出。因此，要做好基層社會的“組織再造”工作，如何處理好條塊關系就成為一個亟需解決的問題。

5.“組織再造”中的技術及倫理問題

在基層黨組織建設、基層社會建設以及基層社會的“組織再造”中，運用網絡信息技術等現代技術是不可或缺的組成部分，這一點已經成為整個社會的共識。2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，第一次提出“社會治理”的概念，并明確提出要創新社會治理體制。其實，這時的創新社會治理體制正好搭上信息技術進步的快車，而且國家對信息技術的高度重視，也為運用信息技術進行社會治理提供了戰略引導和政策保障。例如，國務院在2015年發布了《促進大數據發展行動綱要》，明確要求各地各級政府將大數據應用于社會治理創新，為有效處理復雜的社會問題提供新的技術手段，使大數據成為提升政府治理能力的新途徑。又如，在十九大報告中，中央把社會治理的“智能化”作為創新社會治理的一個向度提了出來。這樣，在加強基層黨組織建設、基層社會建設以及基層社會的“組織再造”進程中，強化“智能化”就成為一個重要的選項。例如，在基層黨組織建設中，“許多地方主動適應網絡信息技術日新月異發展對黨的建設提出的新要求，堅持與時代同步、與科技同行，積極推進‘互聯網+黨建‘智慧黨建，為基層黨建插上了互聯網翅膀”。同樣，在基層社會建設的“組織再造”中，也需要重視“智能化”技術手段的運用。

但是，必須指出的是，在運用現代技術加強基層社會“組織再造”的過程中，出現了與現代技術相關的兩個問題：第一，對技術的過度依賴，或者說是社會建設的技術主義取向。這種情況的極致發展就是認為技術是萬能的，能夠解決基層社會“組織再造”中的一切問題，因而只強調冷冰冰的技術運用，忽視社會建設中不可或缺的人文關懷。這樣的社會建設是不可能長久的，充其量也只能形成機械式的社會團結，而非有機的社會構造。第二，因應用技術而產生的技術倫理問題。在基層社會“組織再造”過程中，較為突出的就是公共視頻監控對公眾所產生的倫理傷害。可以說，公共視頻監控是幫助公共部門實現社會治理最為普遍、也最為簡單的一種技術運用。然而，公共視頻監控系統所構建的權力體系，雖然有利于維護社會秩序，也可以看作是社會治理模式的一種創新，但是，它也顛覆了公共場所和私人場所的界限，記錄著公民的行蹤，使公民的生活暴露在他人的注視中，每個人都成為被監視的人。因而，公共視頻監控的濫用必將嚴重威脅公民的隱私權。

三、化解基層社會“組織再造”存在問題的對策

馬克思指出，“真理的彼岸世界消逝以后，歷史的任務就是確立此岸世界的真理”。這適用于當下中國的基層治理：在市場化和“去單位化”雙重影響下，計劃體制條件下趨于烏托邦式的城鄉基層社會結構趨于瓦解之后，如何重構基層社會，實現基層社會的“再組織化”，就成為當下中國面臨的必須加以解決的時代命題。因此，根據前述基層社會“組織再造”過程中存在問題的分析，大致可以從下述幾個方面加以解決。

1.實現價值觀念的現代轉型

對于基層社會“組織再造”來說，理論和價值觀念的意義是不言自明的。關于理論的意義，列寧曾經指出，“沒有革命的理論，就不會有革命的運動”。如果我們把當下中國發生的基層社會建設運動及其“組織再造”看作是一場深刻的社會變革的話，那么，它就需要有深刻的思想作為理論上的準備。

應當說，“習近平新時代中國特色社會主義思想”是當下中國基層社會建設及其“組織再造”的理論基礎。那么，既然有了理論基礎，為什么還需要價值觀念的現代轉型呢？這主要是因為，一方面，習近平新時代中國特色社會主義思想作為宏觀的理論體系，對于基層的黨政干部和群眾來說，需要認真學習和領會，并能夠運用到具體的、微觀的基層社會“組織再造”實踐中。這一過程自然就是一個理論的轉化過程。另一方面，改革開放以來，基層社會已經發生了急劇的變化，基層的黨政干部和群眾并不完全適應這種變化。這種不適應表現在價值觀念領域，基層的黨政干部繼續抱著傳統的、陳舊的、失效的觀念不放，完全沒有做好基層社會“組織再造”在理論和觀念上的準備，并由此進一步導致基層黨政干部的“本領恐慌”、“本領不足”和“本領落后”，從而無法搞好“組織再造”工作;基層群眾則表現出復雜的甚至是矛盾的情形，部分群眾對于基層社會的“去組織化”現象無動于衷，甘愿生活在“脫嵌”的狀態之中，部分群眾不滿于目前基層社會的“去組織化”現象，反而渴望回到傳統的單位制社會之中。因此，要適應基層社會的發展變化，進行基層社會的“組織再造”，必須實現價值觀念的現代轉型。

2.推動社會組織責任意識的確立和鞏固

按照“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”的要求，根據當下中國基層社會發展變化的實際，以及基層社會“組織再造”鞏固黨的執政基礎的政治目標訴求，社會組織應當在基層社會“組織再造”中發揮重要的作用。但是，由于種種原因，造成我國的社會組織不論是在規模上還是在功能上，都存在著與現代社會發展的要求不相適應的問題，尤其是社會組織的責任意識不足，無法擔當起基層社會“組織再造”的應有責任。因此，在基層社會“組織再造”過程中，必須在大力發展社會組織數量的同時，還要致力于提高社會組織的質量。在這里，社會組織的質量主要是指社會組織的自主性，尤其是參與基層社會“組織再造”的責任意識，以及在這一過程中與黨委-政府合作的精神和能力。需要指出的是，社會組織的自主性如何，并不在于其規模越大越好、人數越多越好。美國經濟學家曼庫爾·奧爾森的一個觀點值得注意，他認為，“小型集團比大型集團更容易組織”。這也提醒我們，社會組織不宜朝著大而全的方向發展，而是多發展那些規模小但靈活的社會組織，因為它有助于提高整個社會的組織能力。

對于社會組織來說，應當充分意識到，加強基層社會建設，推動基層社會的“組織再造”，這一任務并不能因為黨委-政府居于主導地位，就因此而認為黨委-政府壟斷了包括“組織再造”在內的基層社會建設和治理的各項事務，進而排斥其他部門參與“組織再造”的權利、責任和義務。社會組織必須明確自身在基層社會建設和治理中的責任主體地位，并充分參與到各項事務之中。只有這樣，才能實現基層社會的統籌協調發展，激發整個社會的活力，實現社會的有機團結。

那么，社會組織的責任意識從哪里來？它從基層社會“組織再造”的現實需要中來，從現代社會組織結構的合理性理論要求中來。當然，也從黨委-政府對社會組織的資源配置和能力賦予中來。因為，社會組織的責任意識是與其權能賦予的狀況密切相關的。

3.優化條塊關系與提升治理能力

根據基層社會建設以及基層社會“組織再造”過程中，條塊關系存在的職責不清、互相推諉以及僵化的“條”“塊”運行模式與日益復雜的基層社會不相適應的情況，在推進基層社會“組織再造”過程中，優化黨委-政府內部的條塊關系、提升其治理能力十分重要。

如何優化黨委-政府內部的條塊關系，以更好地推進基層社會的“組織再造”工作，首要就是打破“條塊分割”和部門之間的權力與利益壁壘，強化黨委-政府部門之間的合作意識，摒棄部門主義、地方主義、山頭主義、形式主義等不良作風和傾向，堅持正確的權力觀，并在公共權力的運用過程中，摒棄權力本位的觀念，防止過度的行政干預，實現從“管理”到“治理”的轉變，以釋放出更多的社會活力。應當認識到，不論是“條”還是“塊”，都沒有特殊的獨立于社會、獨立于人民群眾的權力和利益，權力都是人民賦予的，自然就要運用到為人民服務的公共事務中去。如果一定要區分“條”和“塊”的差別，那也只是服務的具體內容存在不同。有了這樣的觀念和認識，條塊關系中存在的問題或可迎刃而解。關于如何提升黨委-政府及相關職能部門在基層社會“組織再造”中的治理能力，有學者明確提出，在基層社會治理事務日益復雜的情況下，基層社會治理能力的提升，需要充分發揮“條”“塊”各自的治理能力優勢，即發揮“條”在“專業知識”上的優勢，利用專業的知識隊伍，提供標準化和專業化的管理和服務;發揮“塊”在治理轄區“熟人社會”中具有的“情感”和“道德說教”優勢，運用其私人社會網絡產生的非正式權力。

4.以產城融合推進社會空間結構的合理布局

在一定意義上，改革開放進程中出現的基層社會“去組織化”現象，是與人們的工作場所和居住場所的分離存在一定關聯的。在計劃經濟時代，農民的生產和生活是在村莊范圍內進行的，城市居民的生產和生活則是在單位和單位社區（家屬院）中進行的。不管是農村社區還是城市社區，它們都有把人們聯系在一起的紐帶（在農村主要表現為血緣，在單位社區主要表現為業緣）。正是這些紐帶使人們擁有了組織感、歸屬感、認同感。但是，隨著改革開放的推進，特別是城市住房制度改革的推進，改變了城市過去那種在產城融合原則下形成的社會空間結構，新型的商品房小區改善了城市居民的生活條件，但是，商品房小區中的居民卻失去了單位社區的業緣關系，社區居民之間屬于“陌生人”的關系，再加上信息技術的廣泛應用，各種新興的網絡工具正在或已經大大地改變了人們的生產方式、生活方式、交往方式，它在給人們帶來諸多便利的同時，也導致了基層社會的“虛擬化和去中心化的特征”，人們之間的關系日漸疏離。農村社區的發展自然和城市社區不同，但是，農村在城鎮化的過程中，其發展的趨勢必然是要向城市社區看齊的（雖然在農村社區，地緣、血緣還發揮著作用，但隨著時間的推移，其作用會逐漸減弱）。