鄉村振興背景下皖北地區閑置宅基地及農房再利用研究
——基于安徽省阜南縣的研究

■董家豪 宋千惠 沈運 蘇墨笛（安徽財經大學財政與公共管理學院，金融學院）

一、引言

實施鄉村振興戰略，是黨作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，是新時代“三農”工作的總抓手。安徽省阜南縣位居東部經濟發達地區與西部資源豐富地區的銜接帶，但卻是全國為數不多的貧困縣之一，經濟發展較為緩慢，大量農民外出打工，農村人口流失嚴重，隨著農民市民化進程的加快，農村宅基地及農房閑置現象愈發突出。2018 年中央一號文件提出的農村宅基地“三權分置”改革思路，2019 年中央一號文件也提出要做好“三農”工作，以實施鄉村振興戰略為總抓手，根據國內外的發展變化趨勢對農村改革發展提出新要求，加強農村基礎建設、促進農村經濟發展。

二、調研基本情況

（一）調查問卷內容及其情況分析

此次調查的對象為在安徽省阜南縣劉樓村、楊郢村、陶寨村、程樓村和地城村的部分村民，共計發放調查問卷240 份，收回有效問卷210份，調查有效率達到87.5%。本次調查問卷的內容主要包括：（1）農民個人及其家庭情況，包括農民收入、文化水平、耕地數量等。（2）農民宅基地和農房的情況，包括宅基地數量、宅基地閑置情況、建房地源、閑置或廢棄原因等。（3）農民退出宅基地的意愿及獲得補償的訴求情況。

（二）農村閑置宅基地及農房情況

（1）農戶家庭總收入低，且對土地的利用意愿較低。調查發現，農戶家庭年收入盈余小于10 萬的占比為85.7%，家庭年收入盈余大于10 萬的占比14.3%。農戶對土地的流轉意愿中，希望租入耕地的意愿占比為15.2%，希望租出耕地的意愿占比為40.0%，保持現狀不變的意愿占比為24.3%，對耕地流轉意愿無所謂的占比20.5%。農戶一家青壯年在外打工，老年人在農村耕種、幫助子女看護孩子，還需要面臨各種可能的災禍，一年到頭收入盈余所剩無幾。土地的糧食產量因為品種的改良而有所提高，但環境問題和土地問題導致土地的種植成本也隨之上漲，僅靠幾畝微薄的土地無法獲得家庭支出消費的經濟，使農戶對土地的利用意愿較低。

（2）“一戶多宅”的現象仍然存在，宅基地閑置情況嚴重，利用率低。在本次對村民的調查中，知道國家宅基地管理政策中有“一戶一宅”規定的占比為45.2%，不知道“一戶一宅”規定的占比為54.8%。農戶擁有1 處宅基地的占比為71.4%，擁有2 處宅基地的占比為22.9%，擁有3 處及以上的占比為5.7%，“一戶多宅”的比例高達28.6%。在調查的210 戶中，有55 戶家庭宅基地和農房閑置，占總調查的26.2%。其中因居住條件太差、無法居住的占比為29.1%，因子女升學就業遷走的占比為61.8%，其他原因占比為9.1%。在被調查對象中，宅基地及農房的閑置比例高達26.2%，究其原因，一方面隨著經濟的發展，農民工進城打拼多年，積攢了一定的積蓄，在城鎮里安置下來，并且將老人和孩子接到了城鎮里，或是建造了新宅導致了老的宅基地和農房發生閑置。另一方面，農村閑置宅基地存在多年，相關的法律和制度缺位、滯后或定義不明確，農村宅基地只能在村集體內部進行流動，且農村宅基地回收效率低下，回收程序復雜。

（3）農戶對村莊整治的意愿強烈，但村莊整治困難重重。在對農戶的調查中，農戶贊成村莊整治的占比為70.5%，不贊同村莊整治的占比為9.5%，無所謂的占比為20.0%。村里對閑置的宅基地及農房予以集中整理，農戶希望整理后的土地用途為整理成耕地的占比為20.0%，用作建造新房用地的占比為22.4%，整理成農村生產用地如養殖用地和產業園區等的占比為39.5%，用于出租的占比為9.5%，其他的占比為8.6%。鄉村環境經過一定時間的治理有所改善，但整體布局還是十分混亂，缺乏政府和社會資金和資源的注入，村莊整治難以進行，閑置宅基地及農房無法得到妥善解決。

三、阜陽市經濟整體情況及閑置宅基地和農房對阜南縣的影響

在2018 年阜陽市國民經濟和社會發展統計公報中表明，初步核算，全年實現地區生產總值(GDP)1759.5 億元，按可比價格計算，比上年增長9.5%。其中，第一產業增加值310.7 億元，增長3.5%；第二產業增加值737.2 億元，增長10.3%；第三產業增加值711.6億元，增長11.8%。人均生產總值21589 元，比上年增加2053 元。全市經濟社會保持了總體平穩，穩中有進的態勢，但貧困縣經濟發展緩慢。阜陽市阜南縣位居東部經濟發達地區與西部資源豐富地區的銜接帶，但卻是全國為數不多的貧困縣之一，經濟發展較為緩慢，大量農民外出打工，農村人口流失嚴重，隨著農民市民化進程的加快，農村宅基地及農房閑置現象愈發突出。農村大量閑置的宅基地和農房嚴重影響了村容村貌，對農村環境治理和基礎設施建設也有很大影響。

四、關于皖北地區閑置宅基地及農房再利用的政策建議

（1）扎實推進鄉村建設，強化鄉村規劃，加快補齊農村人居環境和公共服務短板。推進鄉村建設，能夠更好的利用鄉村的土地和空間，對于及時中止閑置宅基地的產生極其重要。把加強規劃管理作為鄉村振興的基礎性工作，實現規劃管理全覆蓋。按照國家規劃對縣城、鄉鎮、村寨進行科學合理的規劃，遵循先規劃再建設的原則，盤活鄉村土地。經過科學合理的規劃，建設符合時代發展、適宜人民居住的新農村。加強農村環境保護和污染治理，創造一個良好的生產生活環境，綠水青山就是金山銀山。加強農村基礎設施建設，建立符合農村發展的規章制度，明確各方管護責任。提升農村公共服務水平，增加農村教育、醫療、養老、社會保障等公共服務，加快建設農村公共服務建設。

（2）制度上改進完善，思想上宣傳教育。宅基地使用權作為一種用益物權，如果只是確定它的歸屬，則其財產價值不能充分發揮。允許宅基地使用權自由流轉,促進閑置宅基地及農房的再利用更加規范、有效，才能實現閑置宅基地的最優配置。因此，必須建立農村宅基地使用權自由流轉制度，才能從根本上徹底盤活農村閑置宅基地。引導符合退出宅基地條件的家庭退出宅基地，對閑置的宅基地統一規劃、管理和利用。明確界定閑置宅基地及農房的界限，建立合理的宅基地回收制度。鼓勵一些在城鎮買房，在城鎮居住的人們退出閑置的宅基地，采用現金補貼、城鎮社區保險、住房交換、提供公共服務等多種方式相結合的方法對退出農村宅基地的家庭進行補償。使用村內廣播或者是在村集體活動中對閑置宅基地的退出進行宣傳，指出閑置宅基地對于經濟的危害和退出閑置宅基地的補償。

（3）合理規劃利用，盤活鄉村經濟。對收回的閑置宅基地及農房進行符合地方發展，促進地方經濟的合理規劃，盤活鄉村經濟，提高農民收入水平。種植普通的小麥、玉米，糧食產量低、經濟效益差，對于收回閑置宅基地及農房的付出時間較長。可以由鄉鎮政府聯系專業的合作社種植特殊的、經濟效益高的農作物。對于一些環境較為良好的村鎮可以建設特色的旅游小鎮，可以極大的刺激地方經濟的發展，提高農民的經濟收入。如阜南縣地城鎮建設的荷花古鎮，使當地旅游量增多很多，農民收入提高不少。但是因為門票和其他收費項目不合理、不完善，景區效益不高，收費應該設置的符合當地經濟發展水平。筆者在這里就不進行詳談。對于閑置宅基地及農房的利用，引進投資建設工廠也是一個極其好的利用方式。既利用了閑置的宅基地及農房，又可以提供一定數量的就業崗位，提高地方經濟發展。