重大公共工程跟蹤審計方法與思路分析

吳昱昊

一、前言

隨著市場經濟的不斷發展,社會對公共資源的需求不斷增加,政府在社會公共項目的投資規模也不斷擴大。政府投資建設的項目一般具有投資規模大、建設周期長、目標構成復雜等特點,通過跟蹤審計來監督項目實施過程中的各類違規問題,有利于政府投資資金的規范合理運用，推動政府投資項目工作的有序開展，化解政府投資項目的風險，促進社會經濟的健康發展。

第24屆冬季奧運會將于2022年在北京、張家口市聯合舉辦，這將是中國一項重大標志性活動。為更好地服務和保障北京冬奧會，加強對政府公共投資的審計，跟蹤審計北京冬季奧運會基建、場館等關系全局的、戰略性的、基礎性的重大公共基礎設施項目，是保障活動順利進行的關鍵工作。審計人員要客觀求實、突出重點、務實高效、嚴格紀律，充分發揮審計監督和服務的保障作用，為北京2022年冬奧會成功舉辦做出應有貢獻。

二、重大公共工程跟蹤審計內涵界定

夏斐（2006）指出跟蹤審計的作用在于對工程進行全過程的監控，提出審計的范圍涉及建設資金的籌措和使用，工程的實施過程。審計的目的在于降低工程造價、及時發現和防止舞弊、促進工程質量的提高、降低審計風險。潘萍（2008）從建設項目跟蹤審計的階段性對其進行了定義，指出跟蹤審計涵蓋了投資決策及設計階段、建設項目施工階段和項目完成后的驗收評估階段等。根據上述文獻，本文認為，跟蹤審計是指審計人員根據審計對象的發展進程，對其進行適時評價、持續監督、提出改進意見。其目的在于促使審計對象更加合法合規，更具有效益性。

重大公共工程跟蹤審計是指審計機構接受審計委托，對政府投資建設項目或重大民生項目全過程劃分為若干階段，審計人員在項目建設過程中及時對公共設施建設項目建設資金、管理、成本、效益進行全方位審計，以發現、處置和防范項目建設過程中可能存在的問題和風險，并及時提出審計意見和建議，促進被審計單位規范管理，提高建設項目績效。它緊密結合了真實性審計、合法性審計和效益審計，以揭示項目工程管理、資金使用等方面的問題，促進項目建設順利進行。

跟蹤審計將傳統審計要素與“早期干預和及時反饋”相結合，強調從建設項目組織到實施的“全程跟蹤”，審計期間為項目立項起至項目竣工驗收后試運營期結束，將審計關口前移，對工程建設的準備、實施、交付中的關鍵事項和環節進行審查，及早發現和預防項目管理中的苗頭性、傾向性問題，及時通知施工管理相關單位，督促整改，不僅起監督作用，還起到促進和服務作用。

三、重大工程跟蹤審計內容與方法分析——以北京2022年冬奧會工程項目為例

北京2022年冬奧會項目跟蹤審計與一般重大工程項目審計有其相同的通用審計程序和內容，又因冬奧會相關項目建設有其特殊要求，還具有區別于一般重大公共工程項目審計的特殊要求。因此，審計人員在接受委托對項目進行審計中，要重點關注相關政策要求，以及相關政策的不斷變化，以審計準則為根本，合理運用職業判斷。具體來說，將北京冬奧會組織籌備、資金財務管理、競賽場館和配套基礎設施的規劃、建設和管理以及北京冬奧會如何促進京津冀協調發展戰略的落施作為審計重點。審計對象主要包括場館和配套基礎設施建設項目，具體關注冬季奧運場館群、奧運村、核心區綠化區等重大基礎設施項目的建設，以及其他與北京冬奧會有關的推動京津冀協調發展的項目。

開展跟蹤審計不僅是助推冬奧會場館等項目建設的客觀需要，也是規范各單位財務管理、確保國家資金安全的重要手段。冬奧會跟蹤審計工作以習總書記提出的“綠色、分享、開放、廉潔” 四個辦奧理念為指導思想，以“嚴格預算管理，控制辦奧成本，加強過程監督，讓冬奧會像冰雪一樣純潔干凈”為目標原則，依法審核、注重預防、服務奧運，并將在以下三個方面起到促進作用:

1.促進項目管理部門和施工單位健全制度、完善措施、嚴格預算管理，節約成本，確保所有資金合規、廉潔、節約、有效運用；

2.促進及時、高質量地完成建設任務，力戒奢華浪費，發揮投資效益；

3.促進相關部門和單位緊緊圍繞“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念開展籌備工作，實施京津冀協調發展戰略，確保北京冬奧會成為“精彩、非凡、卓越的體育盛會”。

北京2022年冬季奧運會跟蹤審計工作任務繁重、需求量大，時間跨度長，涉及的部門繁冗，資金量大，其跟蹤審計工作如果僅僅依靠審計機關很難順利完成，因此在審計過程中，審計機關往往會聘請會計師事務所等中介機構擔任主要審計工作，并在跟蹤審計中起到監督作用。會計師事務所在工程審計方面積累了大量的經驗，具有天然的財務咨詢、項目管理、資金審計等專業優勢，本文根據會計師事務所在工程項目審計中的經驗以及存在的問題，結合冬奧會工程項目建設的具體要求，探索審計過程中需要實施的審計程序和內容。重大公共工程跟蹤審計以項目建設推進順序為基礎，涵蓋了建設過程中的程序、資金、招標、合同、質量、決算等重要管理環節和事項，以及與基建工程項目相關的中央、省、市及區縣重大政策措施的貫徹落實情況，跟蹤審計內容與方法主要包括以下八個方面：

1．建設程序履行

在進行工程項目投資決策時，要從項目選擇、工程造價和投資效果三方面進行衡量，錯誤的決策將造成巨大的風險和經濟損失，因此在制定投資方案時，要充分運用專家參與、市場調研、機會分析等多種方式對項目投資的可行性進行研究。投資決策作為項目的開始，對工程項目后期的推進和建設起著關鍵性的作用。因此，決策程序是否完整、審批文件是否合規、報批文件是否真實是審計人員首先需要審核的內容。主要工作包括審查項目建設前期投資決策及行政審批情況，揭示項目建設論證是否充分、審批是否及時、程序是否到位、手續是否完善等，審查項目規劃、審批、建設主管等部門和單位履職是否主動作為、有效到位。

2．建設資金

審查項目建設資金的籌集、核算、管理和使用，各項建設成本核算情況，項目決算和結余資金管理等，查明項目資本金是否足額到位，是否虛列項目或多報投資完成額，是否存在套取、轉移、違規出借建設資金以及管理不善造成的損失浪費等問題。

3．招投標及合同

招投標審計包括招標文件審查和標底審計。重點需要審查工程施工、設備及材料采購、設計與監理等咨詢服務委托是否嚴格履行招投標程序，招標及評標是否合法合規等。具體而言，招標文件審查需要關注文招標件要素是否齊全，文字表述是否準確，違約責任是否明確；開標、評標、定標過程是否合法合規，是否存在惡意投標的行為，投標報價有無超高（低）價現象，對于超高（低）報價要進行原因的分析；對于現場答疑過程中各方做出的承諾，要關注是否在實施過程中落實。標底審計應重點對標底的保密性進行測試，將標底、投標價格、中標人等要素進行比對，及時發現串標、圍標現象，防止違法現象給政府投資造成損失。

合同是項目開展的根本依據遵循。合同中往往體現了造價、價格、工程款支付等實質性內容，為了獲取違法的利益，“陰陽合同”和合同外價款的簽認成為了合同違規的高發區。因此，在合同審計中，重點審查簽訂過程是否完整，手續是否齊全，是否遵循招標文件實質性條款要求，合同是否嚴格執行等。

4．質量管控

審查建設業主、監理、施工等參建單位質量管理職責履行情況，相關質量驗收規范及內控制度建立健全及其執行情況，重要質量管理事項落實情況。

5．進度管理

審查工程關鍵節點是否按計劃啟動，進度是否符合施工組織設計要求以及年度投資計劃是否完成，分析工期延誤對工程進度的影響以及相應增加措施的花費是否合理。

6．概預算執行和結（決）算

審查工程概算編制及執行情況，項目總預算及年度預算執行情況，審查工程價款結算并查驗工程計價真實合規性，審查工程竣工決算編制及辦理的真實合規性，審查工程結（決）算檔案資料的完整及合規性。

7．環境保護和水土保持

審查項目建設管理相關單位是否按規定及時提交環保和水土保持的文件或方案；項目建設中是否按要求采取了必要的環保和水土保持措施；相關措施是否與主體工程同時設計、同時施工和同時完成，是否達到預期效果。

8．后評價審計

審核所評估項目的經濟技術指標的全面性和適當性；審核主要指標完成情況的真實性、效益性等。

四、重大工程項目跟蹤審計的思路

目前，北京、河北和張家口三地審計部門齊動員，專注于“綠色、共享、開放、清潔”的理念，充分發揮審計監督作用，履職盡責，積極作為。以張家口賽區為例，目前76個冬奧會建設項目已開工69個，河北省審計部門已對張家口賽區2016年至2017年開始建設的多個涉奧項目，包括交通設施、市政基礎和配套設施、環境建設以及建設基金等進行了跟蹤審計。主要從內控制度、財務收支、工程造價、項目管理及政策落實等方面入手，重點審查項目審批、土地征用、資金來源、編制核算、招標投標、資金使用、收支情況、稅費繳納、質量驗收、責任控制等關鍵環節，揭示存在的問題，提出審計建議，確保涉奧建設項目審批立項手續健全，資金劃撥足額到位，資金使用安全合法，招標投標透明陽光，決算編制依據充分，項目管理合法依規，政策落實不折不扣，項目運行平穩有序。要及時、高質量地完成北京2022年冬季奧會建設項目的跟蹤審計，根據上文對重大公共工程項目審計的分析，在對冬奧會重大公共工程項目進行跟蹤審計時，本文提出，后續需進一步做好以下幾方面工作：

1.建立審計協調聯動機制

一是加強各級審計部門間的溝通匯報，尤其是會計師事務所接受委托審計時，要對階段性的審計結果及時與相關部門溝通，包括與審計委托主管部門的匯報，以便根據政策的變化要求及時作出審計調整；同時，與項目實施單位及時溝通建議。省市政府部門及審計機關派出的審計組以及中介機構應積極開展匯報、溝通與合作，同時，審計組要加強與相關單位的協作配合，建立溝通順暢、運轉高效的協調溝通聯動機制，充分發揮各單位專業優勢，形成工作合力。二是要積極爭得各主責單位、業主單位和有關政府部門的支持與配合。項目建設期間，各建設單位要與審計組建立起有效溝通機制。各主責和被審單位應明確一位總協調人負責協調工作，及時如實提供審計所需要的各類資料和數據，積極主動為審計工作提供必需條件。三是各級政府部門要盡快整改審計提交的問題，嚴格依法依規處理隱瞞不報或久拖不處理等問題，把問題消滅在萌芽狀態。

2.建立“三位一體”的跟蹤審計模式

跟蹤審計部門需介入的冬奧會場館建設項目數量相當多，審計時間緊張、任務繁重，應解決好政府投資審計擴大覆蓋面和審計力量不足之間的矛盾，應建立起政府審計、社會審計和內部審計三位一體的審計模式。目前北京、張家口奧運場館建設全面展開，要保持審計監督工作與場館建設同步推行，除注重對現有審計人員培訓、資源共享外，還可采取走出去請進來的方式，借助中介機構等社會力量開展審計，包括競標聘請社會中介審計機構協助審計，聘請相關專家輔助審計，以取得良好的審計效果。

具體地，通過公開招標建立中介機構備案數據庫，聘請具有高級質高、高素質人才、良好社會聲譽的會計師事務所等社會中介組織參與奧運項目審計，降低審計風險。聘用中介機構必須通過政府集中采購來選定，受聘用中介機構不得參與項目整體委托，而應根據審計機構要求選擇派遣人員，接受審計機關統一管理，并被納入審計機關的審計組。同時，要建立嚴格的中介機構評估體系，建立人才選拔評估指標體系，實行廉政紀律一票否決。2018年8月，京津冀三家注冊會計師協會共同簽署協同發展合作框架協議，充分發揮注冊會計師行業在京津冀協同發展經濟建設中的能動作用，助力冬奧會建設、雄安新區建設等。

3.堅持問題導向強化審計質量控制

重大基建工程項目跟蹤審計應堅持問題導向，嚴肅查處工程腐敗問題，著力揭示偷工減料騙取套取國家建設資金、建設業主及監管單位履職不到位、失職瀆職造成的國有建設資金損失浪費等問題；及時發現和反映制約重大公共工程項目統籌規劃發展、資源綜合開發利用、風險防控等相關機制與制度障礙，促進重點項目安全順利實施。重點關注冬奧會建設資金使用效益，厘清項目資金來源及數額，揭示資金使用效率低、資金沉淀和閑置等問題，深入調查并分析問題產生的原因，督促整改實施，促進資金使用的改善，促進建設項目的實施，并巡視每個審計團隊的審計質量。同時，建立跟蹤審計項目實時審查制度和審計報告制度，充分利用現代技術實施追蹤制度，使之具有良好的文檔記錄，質量可控，加強審計問責。

4.突出重點部位和關鍵環節審計

審計組應從內部控制、財務收支、工程造價、項目管理和政策落實入手，對項目招標、項目質量管理、安全管理和投資管理進行詳細審查，并現場抽查部分工程；對建設單位、施工單位和監理單位所提供的信息進行三方比較；重點審查項目審批、征地、資金來源、預算核算、招標投標、資金使用、收支稅收、質量驗收、責任控制等，揭示存在的問題，提出審計建議，確保奧運會涉及的建設項目審批程序健全、資金足額到位、資金安全合法、招標投標透明、決算編制依據成分、項目管理合法合規、政策執行不打折、項目運行平穩有序。

5.嚴格執行有關規章制度并提高工作效率

審計人員應加強制度意識，強化審計人員管理、學習教育、廉潔誠信自律等內部管理制度。落實審計工作日志系統，審計人員必須記錄日常工作內容和有效性，保存必要工作材料；加強黨風廉政建設和保密教育，依法規范審計行為，嚴格遵守“四項禁令”工作要求和“八項規定”工作紀律，除審計工作聯系外不與被審計單位有其他聯系；冬奧會跟蹤審計團隊的一線審計師應全面提高自身業務技能，在提高審計專業知識的同時不斷提高綜合素質，以更加專業和謹慎的態度充分把握跟蹤審計的特點，始終牢記不能越界發揮管理者的作用，時刻保持審計獨立性。