集體產權視角下農地流轉制度創新研究

陳璐

關鍵詞農村土地 集體產權 土地流轉

一、農地集體產權制度的發展

（一）原始社會時期農地制度

農地集體產權是建立在農村土地集體所有制基礎上的一種產權形式。中國自古以來，土地為農村生產力發展起著重要的推動作用。原始社會的農村土地氏族公社公有制，在進入奴隸社會后，以土地國有制為主導，“井田制”為主要分配制度，究其本質就是奴隸主階段剝削農民的剩余勞動力。但隨著奴隸社會期間商品經濟的發展，農業生產力的發展以及奴隸的強烈反抗，奴隸社會的土地制度逐步瓦解。

（二）封建社會時期農地制度

到封建社會時期，主要經歷封建土地國有制，封建土地私有制，自耕農土地所有制三個主要時期，其中封建土地私有制統治時期最長。在封建社會土地制度主要存在橫向并存的狀態。主要體現在國有土地，地主私有土地，自耕私有土地三種土地使用形式，這種形式最終也是對于國家無法統一行使對于土地的管轄。因此，國家對于私有土地的管理，只能是通過國家權力的干預。國家以繳納賦稅的形式，能夠將部分土地所有權收回國有。

在封建時期，農村的土地流動相對是很活躍的，對土地進行買賣，出租，轉讓等現象是很普遍的。地主階級的形成，也依賴于土地流動以及土地轉讓的靈活性，通過交易就可以不停地改變土地的占據關系。不難看出，封建社會時期土地的自由買賣，推動著土地私有制的發展和逐步成熟土地制度的變革仍然是由農村生產力的發展為主要推動力，農民家庭經營方式逐步發展為農村土地制度的主要承載力。

（三）中國近代農村土地制度

自鴉片戰爭失敗，中國存在兩千多年的封建制度轉變為半殖民地半封建社會。而中國社會性質的轉變，使當時中國土地制度的發展受到了很大的影響，由地主土地所有制逐步發展成為了富農土地所有制。經過不斷的發展，又出現了自耕農土地所有制，國家土地所有制。最終形成前三者同時存在的特有的土地制度時期。雖然出現了各種形式的土地制度，但是對于整個土地資源的運行來看，效率還是較低的，最主要的原因是無法滿足農民家庭經營對于農村土地產權的一個需要。

（四）中國當代農村土地制度

1949年新中國成立之后，農村土地制度才得到順應社會發展的本質上的發展，農業生產得到了極大的發展并穩步前進。首先根據當時的社會情況，實施土地個人所有，家庭分散經營。隨著社會的發展，正是農戶之間的經營處于分散狀態，不利于生產力的發展，也影響土地制度在當時的實施。對此，政府又進行農業合作化運動，集體化運動，再到人民公社化運動，逐步將經營權由農民所有集中到人民公社。當時的土地制度始終無法滿足農村生產力發展的要求，

因此，自從十一屆三中全會，全國實行家庭聯產承包責任制，使得農村的土地制度發生了深刻的變革。在家庭聯產承包責任制實行之后，在很大程度上確立了土地兩權的相互獨立，在土地制度歷史上具有里程碑式的意義。

中國的農村土地問題至今仍然是國家最為關心的問題之一，在國家治理和制度的完善中都將其作為重點。“中央一號”文件也一直對農地集體產權問題進行規定和完善，同時利用法律手段把農地產權制度上升為國家意志。

二、農地集體產權的內涵、現狀

（一）農地集體產權的內涵

中國農地集體產權是經由國家政權主導下的農業集體化運動過程中構造出來的具有中國特色的土地產權制度。

從我國農地發展史來看，農地集體產權是土地所有權與經營權不斷進行變更發展的產物，從而實現農地集體所有與個體所有的一個平衡狀態。實踐證明，農村集體經濟的發展，不僅對于農村經濟的發展起到不可或缺的作用，對于社會的發展都有重要的促進作用。

（二）農地集體產權的現狀

1.主體多元化

從歷史發展來看，我國有關土地問題的主體主要分為國家、集體和農民個體，到目前為止，這三者仍然是農地集體產權的主體。

2.土地權屬不明確

法律雖然規定了行使農村土地權力的主體主要是村集體或者村小組，但是并沒有對這些組織的范圍進行有效的劃分。根據我國的最新《土地管理法》規定：從以上各項問題分析都可以看出土地流轉信息不夠明確，土地流轉的相關信息和材料無法形成相應的體系，法律規定了集體經濟組織和村民委員會擁有的僅是經營和管理土地的權利，但我們不能就此認為集體經濟組織和村民委員會就擁有農村土地的所有權，也不能確定其對于集體土地具有使用權、收益權。

正如我們所知，農地的所有權歸屬于農民集體所有。但是，如何使集體土地的所有權可以轉化為國家所有，是要經過法定程序對土地進行征收征用。

3.產權權能缺失

一個完整的產權，應該包括所有權、使用權、收益權、轉讓權四個部分。只有完全享有四個部分的權能，才能稱之為具有完全產權。農村土地集體產權制度，主要表現為農村的土地歸屬于集體所有，但是集體土地的經營使用權是通過承包責任制，又轉到自然人主體手中，所以，我們可以說農民集體享有的并不是農村土地的所有的權能，準確的說是不享有集體土地所有權的完整權能。

4.土地流轉不順暢

黨和政府一直高度重視農村土地流轉，在《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》中指出：要嚴守耕地紅線，落實永久農田保護制度。保障農民對于土地的占有、使用、收益、流轉，包括承包經營等在內的權能，一直是土地制度改革所重點考慮的因素，但是最重要的始終是保護農地，守住耕地紅線。雖然在政府管理和法律保障方面都為農村土地流轉提供強有力的保障，但是土地流轉程序較為復雜，主體多元，土地權屬不明確，都是導致土地流轉不順暢的重要原因。

三、集體產權視角下農地流轉的問題

（一）土地流轉規模小

以貴州貴陽市花溪區為例，主要是以中介組織流轉、散戶自行流轉、農民專業合作經濟組織帶動流轉，形式一般包括轉包、轉讓、互換、出租。首先是因為地勢原因，導致土地十分分散，每家每戶的農地也較為分散，導致農地流轉無法實現規模化。其次，由于農地耕地質量差等問題，包括農業基礎設施不夠完善，成為農地無法流轉或者流轉規模小的重要原因。

（二）土地流轉不規范

在貴陽市花溪區，經過調查發現，農戶之間簽訂的土地流轉合同尚存在很多問題，例如有些條款的規定不夠明確，若后期出現糾紛，不利于問題的解決。主要表現在以下四方面：一是對于土地流轉合同所指向的土地，對于其使用方式在合同中的規定缺少相關的體現。二是承包土地方與另一方在簽訂合同時，并沒有告知發包方，不利于土地的管理。三是土地流轉合同的簽訂不符合法律規定的程序。有些農戶之間簽訂合同僅是基于雙方的意思自治，沒有經過鄉級土地承包管理部門的鑒證。四是雙方在簽訂土地流轉合同，進行土地流轉之后，沒有帶區級農村土地承包管理部門進行備案，因此對于土地流轉的管理造成很大的困難。

（三）地方土地流轉政策機制不完善

1.優惠政策無法跟隨時代的發展

雖然國家面向農民發放了不少優惠政策，根據耕地狀況，國家每年會發放一定的糧食補貼，但這優惠政策與耕地收入狀況相差甚遠，這也導致很多農戶寧可荒地，也不想把土地流轉出去，很大程度上導致耕地的浪費。

2.農業基礎設施保障體系不完善

由于我國西部地區的耕地質量差，像貴州地區山地比較多，耕地大多分布在山上，并且多數是以塊狀分布，而且存在兩個問題，一個是土質差，另一個是水源問題無法有效解決。

3.農地流轉管理不到位

首先是基層干部對于農地流轉的基礎知識比較缺乏，不能為農戶提出有效的建議;其次是對于土地糾紛不能有效解決，村內領導對于糾紛不會主動參與解決，導致農戶對于土地流轉持有疑問態度;最后從以上各項問題分析都可以看出土地流轉信息不夠明確，土地流轉的相關信息和材料無法形成相應的體系，最終對于農戶之間的土地流轉造成很大的阻礙。

四、進一步完善農地集體產權制度的對策

（一）加強政策扶持力度

針對各地區的情況，各自出臺相關政策，加強對于土地的資源整合，促進農地進行又好又快的流轉。可以調動當地企業，單位等，加大對相關地區的優惠政策和扶持力度，為農地的流轉提供強有力的政策支持環境。對農戶進行針對性的宣傳，提供與農地流轉的相關的法律知識，讓農戶能夠認識到在土地轉讓過程中，簽訂合同以及有效的合同內容是很有必要的，在很大程度上也能減少土地糾紛的發生，并能有效的解決糾紛。

（二）完善農業基礎設施建設

促進農地流轉，發展農村經濟，首先要保障農業基礎設施的完善，確保農地進行有效的利用。其次加大力度發展農業科技，用技術帶動農業的發展，只有通過農業科技，才能保障農業的高效率的發展，對于土地的流轉，也是有極大的促進作用。

（三）加強農地流轉信息管理

由于農地流轉信息對于農地的利用率，以及在其過程中出現的問題有重要的反饋作用，因此，對于土地進行分戶管理，能夠高效率的了解集體之內土地的流轉利用情況，并能根據所反映的問題，做出針對性的處理意見，讓農地高效的使用與流轉。