中國裝備制造企業對歐美直接投資面臨的安全審查風險與對策

王璐寧

關鍵詞裝備制造企業 歐美 直接投資 安全審查

外資安全審查是東道國依照法律或相關規定，對國外資本投資本國企業或取得資產的行為進行的審查，以確定是否會危害本國的安全利益。裝備制造業涉及國防、能源、電信、運輸等重要敏感領域，也與美歐國家的產業和貿易利益緊密相關，因此成為東道國外資安全審查的重點。近年來我國裝備制造企業赴美歐直接投資增多，引起了東道國的關注，東道國處于保護國家安全和貿易保護等方面的原因，加強了對我國企業的安全審查。這增加了我國裝備制造企業對外投資的風險和成本，許多投資項目因此變得極具不確定性，即便交易成功完成，也可能在結束后遭到投資審查。中國在歐洲與北美完成的直接投資大幅下滑，從2016年的940億美元及2017年的1110億美元降至2018年的300億美元，這其中與歐美國家對中企投資加強安全審查不無關系。因此，研究美歐的安全審查法律制度，評估我國裝備制造企業投資美歐面臨的安全審查風險，并制定有效的風險防控措施，是十分必要的。

一、美歐外資安全審查制度的內容及發展動態

（一）美國

美國的外資安全審查制度的典型和核心是外國投資委員會（CFIUS）審查，CFIUS是由美財政部主導的聯邦政府跨部門外資審查機構。美國外商投資與國家安全法案主要對可能危害國家安全的四類外國投資項目展開審查：一是可能會威脅損害美國國家安全的投資項目;二是可能為外國政府控制的投資項目;三是投資將導致美國的核心基礎設施被外國主體控制;四是牽頭機構建議且外國投資委員會同意進行調查的交易。中國一些裝備制造企業的在美收購項目因為觸及以上規定而受挫，如2004年聯想收購IBM公司PC業務的項目，經CFIUS審查認定可能影響會影響美國的國家安全，最終不得不對項目協議內容作了較大修改，承諾不得從事有礙美國國家安全的業務。2008-2011年，華為公司三次收購美國公司均遭失敗，原因是美國審查機構認為，華為的高速發展受到了中國政府特殊支持，其在美收購行為可能受到了本國政府的控制。除此之外，美國外資安全審查其他審查要素，還包括被審查對象提交審查的信息是否公開透明和真實準確，以及被審查對象是否遵守美國法律，特別是是否遵守美國的知識產權及出口管制法律。

近年來，近年來，美國的安全審查制度有加強的趨勢，加大了對高新技術產業領域投資的安全審查力度，特別是敏感行業如人工智能（AI）、半導體、芯片和先進材料領域的并購。2017年9月，中國創業投資基金有限公司收購美國萊迪斯半導體公司（Lattice）的計劃遭到美國總統令的否決，原因是CFIUS認為中國創業投資基金有限公司是中國國有企業旗下公司，該項并購可能會使與美國國家安全相關的半導體技術知識產權被外國獲得，從而對國家安全帶來風險。

2018年6月，美國國會通過《外國投資風險評估現代化法案》，法案大幅擴大了CFIUS執行外資安全審查的范圍，加強對來自重點關注國家投資交易的審查力度，特別是當交易涉及國有企業的情形下。同時，法案還加強了對海外合資企業向外國公司轉移關鍵技術行為的控制。

（二）歐盟

相比美國，歐盟對外資準入的審查較為寬松。在美國日益趨緊的審查壓力下，許多中國企業將投資重點傾向了歐盟。實際上，近年中國企業對歐盟投資的迅速增長，已經引起了歐盟成員國的關注。為維護歐盟經濟安全與公共秩序，加強對包括中國在內的外資安全審查的機制，2019年3月5日，歐盟理事會批準了《關于建立歐盟外國直接投資審查框架的條例》（以下簡稱《外資審查條例》），首次建立起歐盟統一的外資安全審查框架，標志著歐盟外資管制政策的趨緊走向。

《外資審查條例》核心的審查內容，一是要審查外國投資者的投資是否會在歐盟或成員國獲得關鍵基礎設施、關鍵技術、敏感信息、關鍵投入品等方面的戰略競爭優勢。二是審查外國投資者是否與政府之間存在密切關系而享受到了政府支持，外國投資是否受到第三國政府直接或間接控制。其中審查的關鍵技術包括人工智能、機器人、半導體、網絡安全、航空航天、國防、能源存儲、量子和核技術、納米技術和生物技術等方面，都與裝備制造業相關，這意味著未來中資企業投資在歐盟的此類領域將面臨更嚴格的安全審查。

同時，歐盟各成員國也紛紛加強了安全審查的力度。德國是中資企業特別是裝備制造企業在歐投資的熱點國家。2018年，中國投資者在德國進行了價值25.2億元的并購交易，與2017年相比同比增長34%。隨著近些年中國投資者對德國高科技和高端制造業企業的并購交易的不斷增加，德國開始關注外資注入對的國家安全的影響，逐漸加強了對外資準入項目的管制。2017年7月，德國新修訂了《對外經濟法》實施條例，加強了對基礎設施領域和高科技技術行業的外資并購審查，包括量子技術、多用途計算機技術、云計算服務等行業。

在對歐洲國家的投資中，中國企業在英國的投資最多，2018年投資額為49.4億美元。英國對外資開放度一向較高，但近年來也逐漸加大了對外資安全審查的力度。2018年6月，英國修訂了《企業法》，降低了軍品和軍民兩用品、多用途計算機硬件和量子技術三個關鍵領域的并購審查門檻;2018年7月頒布的《國家安全和投資》白皮書中，提出要進一步擴大外資安全審查范圍，特別是對特定關鍵領域（例如核能、國防、能源、交通和通訊）的外商投資要求進行強制性申報。

二、中國裝備制造企業應對歐美安全審查的防控對策

（一）充分了解東道國關于投資安全審查的法律規定

我國裝備制造企業在開展境外投資之前，應當通過向政府主管部門和專業中介機構咨詢，對東道國的外資監管法律規定進行全方位的了解，關注東道國安全審查的法律規定及最新發展動態，從而能有針對性的制定風險防控預案。企業自身應當增強守法意識，申報的投資交易信息應當符合要求公開透明，投資活動遵守東道國的知識產權、出口管制等法律法規。企業應加強投資項目風險審查工作，對員工開展境外投資相關的守法合規培訓。

（二）提前做好安全審查應對方案

我國裝備制造企業對歐美進行投資前，可事先考察一下目標項目是否在管制清單所涉的敏感技術范圍內，交易相對方是否為軍方提供服務，正確評估面臨的安全審查風險幾率。投資合同雙方應在合同中約定由目標公司為中方企業通過東道國安全審查提供協助，并注明不能通過安全審查或為通過安全審查損害中方企業利益時的處理方案，包括對合同履行的影響、采取保險或其他貿易救濟措施等。

（三）制定合理的投資策略

在投資策略方面，我國裝備制造企業在投資歐美敏感產業時，不能定位于通過一次性大規模投資而獲得對方的核心技術或關鍵資源，這樣反而會引發東道國對安全性的關注程度，增加安全審查的風險?？梢圆扇∠刃∫幠＿M行投資，再逐步擴大收購體量的方式。如浙江民營企業杰克集團在收購德國縫紉機企業百福工業時未能通過德國政府安全審查，而吸取了此次并購的經驗后，杰克集團先并購了一家容易通過德國安全審查的小企業拓卡公司，再由拓卡公司收購了另一家德國公司，大大降低了安全審查的風險。轉變對外投資方式選擇的思路，采用靈活的投資方式以防止遭受東道國安全審查。如為防止國有企業出資者敏感性帶來的安全審查風險，可以通過與外資企業、民營企業組建合資公司來淡化單純國有身份，以達到順利通過安全審查的目的。國有企業北京亦莊國際投資和發展公司，通過與民營企業天寶集團合資成立太平洋世紀汽車系統的新公司，成功通過美國CFIUS審查，收購了通用旗下的Nexteer子公司。

（四）我國政府應當加強企業境外投資的指導和服務工作

我國政府應努力為國內企業對外投資營造良好的制度條件。政府積極推進國別投資合作多邊和雙邊投資協定的制定，加強國家間的談判和溝通，通過國際投資規則制定為我國企業境外投資爭取公平的投資條件，降低外資審查風險。抓緊完善國內立法中關于對外直接投資風險防控的法律制度，研究制定《對外直接投資法》，盡早明確同意歸口統一管理的對外直接投資管理部門。我國政府可以在個案中與東道國就個案進行交涉，為涉案企業爭取正當的權益待遇。各級政府應當建立境外投資咨詢服務中心，加強對對境外投資法律規定的研究，組織專家為企業提供境外投資事宜的咨詢。